הליך השימוע

הליך השימוע נועד לתת הזדמנות לחשוד להניא את הרשות התובעת מלהגיש כתב אישום בשל אינטרס ציבורי או בשל טעות שנפלה בייחוס האישום. אולם יש לוודא שהוא לא יהפוך להליך לא שוויוני שיהיה בו מסלול מיוחד לחשודים מיוחסים

Flash 90

בימים אלה יעבור ראש הממשלה בנימין נתניהו הליך של שימוע בפני היועץ המשפטי לממשלה (ארבע ישיבות קבועות ל-2, 3, 6 ול-7 באוקטובר), אשר צפוי אחר-כך לקבל החלטה סופית אם להעמידו לדין. בעבר בתיקים מורכבים דומים, שבהם היו מספר חשודים, פרק הזמן לקבלת ההחלטה הסופית לקח חודשים לא מעטים, אך יתכן שבמקרה הזה פרק הזמן יהיה קצר יותר.

רקע
החוק בישראל מאפשר לחשוד בעבירות חמורות ("פשעים"), למעט אם הוא עצור או במקרים חריגים אחרים כגון חשד לפשעים מסוימים של אלימות במשפחה, לשטוח את טענותיו בכתב בפני רשויות התביעה כדי לשכנען להימנע מהגשת כתב אישום. רשויות התביעה רשאיות לאפשר לו להציג את טענותיו בעל-פה,סעיף 60א לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-1982. ובמקרה של אישי ציבור הן בדרך כלל מסכימות לכך. יש לציין שגם בעבירות קלות יותר רשאית התביעה לאפשר לחשוד את זכות הטיעון, אך לא חלה עליה חובה מכוח החוק. בהליך מסוג זה, התביעה נדרשת לבחון את טענות ההגנה מתוך נכונות להשתכנע שיש בהן ממש,בג"ץ 4175/06 הרב ראובן אלבז נ' היועץ המשפטי לממשלה פס' 4 לפסק הדין (פורסם בנבו, 6.6.2006). והיו מקרים לא מעטים שבהם הליך זה השפיע על החלטת התביעה.נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות יידוע ושימוע בהליכים פליליים בפרקליטות (דו"ח ביקורת נושאי 4/15, ינואר 2016). אולם חשוב להבהיר: השימוע בעל פה אינו הזדמנות לקיים משפט פלילי מקדים. מדובר בהליך קצר (בדרך כלל ישיבה אחת, אך בתיק ראש הממשלה כמו בתיקים מורכבים אחרים מתקיימות לא פעם שתיים או שלוש ישיבות) המתמקד בסוגיות עקרוניות ולא בדיון פרטני בחומר הראיות. לפי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה, השימוע בעל פה מתקיים בדרך כלל בנוכחות סנגור החשוד, ללא נוכחות החשוד עצמו."טיעון לפני הגשת כתב אישום פלילי (שימוע)" הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 4.3001 (נובמבר 2008); "הליכי יידוע ושימוע בהליכים פליליים" הנחיות פרקליט המדינה 14.21 (21 ביוני, 2018). 

תכלית השימוע
הרעיון העומד בבסיס ההליך הוא שהגשת כתב אישום בלתי מוצדק גורמת נזק לאדם העומד לדין, לעתים נזק בלתי הפיך שזיכוי אינו יכול לתקן. השימוע נועד לתת לכן הזדמנות לחשוד "להניא את הרשות התובעת מלהגיש כתב אישום בשל אינטרס ציבורי או בשל טעות שנפלה בייחוס האישום, וזאת מתוך תפיסה כי היכולת לשנות את דעתה של הרשות התובעת היא חשובה שכן עצם קיומו של ההליך הפלילי, הוא כשלעצמו, מסב פגיעה משמעותית לאדם".בג"ץ 7342/16 יפתח נוטמן נ' נאוה טולדנו פס' 9 לפסק הדין (פורסם בנבו, 13.3.2017). במלים אחרות מדובר בהליך המאפשר זכות טיעון לחשוד לשם עיון או בקרה בהחלטת התובע להגיש כתב אישום.

רקע היסטורי
בעבר, לפני שהוסדר הנושא בחוק, היו רשויות התביעה מקיימות הליכי שימוע לחשודים בעבירות חמורות באופן לא פורמלי, אך זאת במתכונת מצומצמת יותר מהיום. בית המשפט העליון לא הסכים להכיר בזכות טיעון כללית לכל החשודים בטרם העמדתם לדין.דפנה ברק-ארז "זכות הטיעון – בין צדק פרוצדורלי ויעילות" ספר אור 817, 832 (2013). החשודים שזכו לשימוע היו בדרך כלל בכירים או כאלה שייוצגו על ידי עורכי דין מהשורה הראשונה, והובעה ביקורת ציבורית על האפליה לרעה של יתר החשודים שהייתה גלומה בכך.רות גביזון "שימוע, שוויון לפני החוק והיועץ המשפטי לממשלה" עיוני משפט טו(3) 457 (1990).
השימוע אומץ בתיקון לחוק שנעשה בשנת 2000, אך שנכנס לתוקף מלא רק בשנת 2005.חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 28), התש"ס – 2000. הרעיון ביסוד הצעת החוק המקורית היה להוסיף מנגנון בקרה להחלטת התובע להגיש כתב אישום, על ידי גורם תביעה בכיר יותר מהתובע שמחליט אם להעמיד לדין.קנת מן "זכות הטיעון והביקורת על שיקול-הדעת של התביעה בדבר העמדה לדין" פלילים ה 189 (1996). המנגנון שהוצע בתחילה בהצעת החוק היה להעניק לכל חשוד בעבירת פשע זכות לשימוע בעל פה בפני פרקליט המחוז או בפני מי שהוסמך על ידו.הצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 26) (זכות השימוע) התשנ"ט-1999, ה"ח 2802, 376 (27.1.1999); הצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון – זכות השימוע), התשנ"ח-1998, פ/2242. החוק שאומץ בסופו של דבר ושחל היום הוא מצומצם יותר: זכות לטיעון בכתב, בדרך כלל בפני מי שאמור להחליט על הגשת כתב האישום, אשר רשאי לאפשר טיעון בעל פה. צמצום זה נעשה בשל חשש מעומס יתר שיגרום "שיתוק של התביעה הכללית, עיכוב משמעותי בטיפול בתיקים ובהגשת כתבי אישום".דברי שר המשפטים צחי הנגבי בישיבה 287 של הכנסת ה-14 (19.4.1999).
אחת הטענות של מי שקידמו את רעיון השימוע, הסניגור הציבורי הראשון פרופ' קנת מן וח"כ פרופ' אמנון רובינשטיין שהגיש את הצעת החוק, הייתה שבעבר הייתה נהוגה בישראל בקרה שיפוטית על ההחלטה להעמיד לדין. ההליך הפלילי חייב אישור של שופט בית משפט שלום לשם הגשת כתב אישום בעבירות חמורות. אך מוסד זה של "חקירה מוקדמת" בוטל בשנת 1965 על רקע טענות שלא הייתה בו שום תועלת, ולטענת יוזמי החוק בהעדרו חסר בדין הישראלי "מגן אובייקטיבי וניטרלי...מפני פזיזות בהגשת כתבי אישום וחוסר התעמקות בטיב הראיות".מן, לעיל ה"ש 9, בעמ' 192; דברי הסבר להצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון – זכות השימוע), התשנ"ח-1998, פ/2242. השוו: גביזון, לעיל ה"ש 7, בעמ' 459. השימוע נועד לכך.

רקע השוואתי
גם בשיטות משפט אחרות נהוגים הליכים, אשר במסגרתם ניתנת לחשודים הזדמנות לשכנע שאין להעמידם לדין – בטרם תחילת משפטם. בשיטות כמו שיטת המשפט בישראל, שבהן לתובע יש שיקול דעת רחב אם להעמיד לדין, לתובע יש לא פעם גם שיקול דעת רחב כיצד לקבל את ההחלטה הזו – לרבות באמצעות פגישה בלתי פורמאלית עם החשוד כדי לתת לו אפשרות לשטוח בפניו את טיעוניו.ביחס לשיקול הדעת הרחב המסור בעניין זה לתובע בישראל לקיים הליכים בלתי פורמאליים שכאלה, ראו גביזון, לעיל ה"ש 7, בעמ' 461-459. בארצות הברית, לדוגמה, גם בהעדר מוסד חוקי של שימוע בפני תובע, נערכים הליכים דומים, לעתים בעלי מאפיינים פורמאליים מאוד.Gerard E. Lynch, Our Administrative System of Criminal Justice 66 FORDHAM LAW REVIEW 2217, 2126-2127 (1998)
אולם מוסד השימוע לפני העמדה לדין פלילי הנהוג לפי חוק בישראל ממלא חוסר בהליך הפלילי הישראלי ביחס לשיטות משפט אחרות. בשיטות משפט רבות נהוגים מנגנוני בקרה שיפוטית על ההחלטה להעמיד לדין בעבירות חמורות. בישראל מוסד דומה בוטל, כאמור, בשנת 1965. מאז הוחלה ביקורת של בית המשפט העליון על החלטות להעמיד לדין, אך ההלכה היא שביקורת זו היא מצומצמת יחסית ושמורה למקרים חריגים.ראו בג"ץ 5675/04 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נט(1) 199 (2004). הליך השימוע הישראלי – שנועד לפי ההצעה המקורית להתקיים בפני גורם בכיר שאמור היה להיות מנותק מהליך קבלת ההחלטה ולכן אולי ניטראלי יותר – נועד לשמש תחליף לביקורת שיפוטית כמו זו הנהוגה בשיטות משפט אחרות. להלן דוגמאות להליכי בקרה שיפוטית על העמדה לדין בשיטות משפט אחרות.

א. המשפט האנגלו-אמריקאי
שיטות המשפט האנגלו-אמריקאי דומות לישראל בשיקול הדעת הרחב המוקנה לתובע להחליט אם להגיש כתב אישום. בשיטות אלה, כמו בעבר בשיטת המשפט הישראלית, נהוג בדרך כלל מוסד כלשהו של חקירה מוקדמת, אשר במסגרתו שופט או חבר מושבעים בוחן את ההחלטה להעמיד לדין בעבירות חמורות, בעיקר מבחינת שאלת דיות הראיות.

ארצות הברית- ההליך הפלילי בארצות הברית מבוזר וקיימים הבדלים בהליך בין המדינות השונות וכן בינן לבין ההליך הפדראלי. באופן כללי ניתן לומר שההחלטה להעמיד לדין בעבירות חמורות נתונה לביקורת שיפוטית של חבר מושבעים גדול (Grand Jury) (זכות המעוגנת בחוקה האמריקאית), ובעבירות פחות חמורות היא נתונה לביקורת של שופט במסגרת השימוע המוקדם (Preliminary Hearing) – זאת כדי לברר את שאלת דיות הראיות. יש לומר: לא מעט ביקורת מושמעת על חוסר האפקטיביות של הליכי הבקרה הללו, ועל כך שבפועל לתובעים יש שיקול דעת כמעט בלתי מוגבל בהחלטתם.לדוגמה: Rachel E. Barkow, Institutional Design and the Policing of Prosecutors: Lessons from Administrative Law, 61 STAN. L. REV. 869 (2009); Tzu-te Wen and Andrew D. Leipold, Mechanisms for Screening Prosecutorial Charging Decisions in the United States and Taiwan in COMPARATIVE CRIMINAL PROCEDURE 161, 172 (Jacqueline E. Ross and Stephen C. Thaman eds., 2016)
אנגליה- עד לפני שנים לא רבות, החלטות להעמיד לדין בעבירות חמורות היו צריכות לעבור באנגליה הליך של חקירה מוקדמת (Committal Procedure) בפני שופט, שהיה מברר טענות של נאשמים על כך שאין די ראיות כדי להעמידם לדין. לפני שנים אחדות הליך זה בוטל וכיום טענות של נאשמים על כך שאין די ראיות כדי להעמידם לדין מחכות בדרך כלל למשפט עצמו. הם רשאים לבקש מבית המשפט לקבוע שאין די ראיות לצורך העמדתם לדין.LIZ CAMPBELL, ANDREW ASHWORTH AND MIKE REDMAYNE, THE CRIMINAL PROCESS 268 (fifth edition, 2019)

ב. המשפט הקונטיננטלי
המאפיינים של המשפט הקונטיננטלי (או האירופאי) אינם אחידים. בהכללה ניתן לומר שחלים באירופה מנגנונים שונים שמשמשים כבקרה שיפוטית על ההחלטה להעמיד דין, בין היתר שיטות, לדוגמה איטליה, שבהן נדרש אישור שיפוטי לשם בדיקת דיות הראיות לצורך העמדה לדין.Michele Caianiello, The Italian Public Prosecutor: An Inquisitorial Figure in Adversarial Proceedings? in THE PROSECUTOR IN TRANSNATIONAL PERSPECTIVE 250, 263 (Erik Luna and Marianne L. Wade eds., 2012) מעבר לכך, אציין שלושה מנגנונים נוספים הנהוגים בחלק ממדינות אירופה:

שיטות אינקוויזיטוריות- במספר שיטות משפט באירופה, כמו לדוגמה צרפת, נהוגה שיטה אינקוויזיטורית, אשר מקנה לשופט תפקיד מרכזי יותר מאשר בישראל בניהול החקירה וההליכים הפליליים. השופט החוקר בשיטה מעין זו הוא בעל תפקיד מפתח בהחלטה אם להעמיד לדין בעבירות חמורות; הוא מחליט בסיום החקירה אם להעביר את התיק למשפט או לסגור אותו. יש לציין שהיום בצרפת, בניגוד לעבר, מיעוט הולך וקטן של ההליכים הפליליים מנוהלים על ידי שופט חוקר (juge d’instruction).Jacqueline Hodgson, Guilty Pleas and the Changing Role of the Prosecutor in French Criminal Justice in THE PROSECUTOR IN TRANSNATIONAL PERSPECTIVE 116 (Erik Luna and Marianne L. Wade eds., 2012).
שיקול דעת מצומצם לתביעה- במספר שיטות משפט באירופה, כגון גרמניה, נהוג עקרון החוקיות, אשר לפיו אם יש די ראיות, התובע בדרך כלל חייב להעמיד לדין (עם מספר חריגים). במסגרת שכזו לתובע יש שיקול דעת מצומצם יותר מאשר בישראל בהחלטה אם להעמיד לדין. עקרון זה נשחק בגרמניה, אך בכל מקרה הוא נתפס כמנגנון שמבטיח את אחריותיותם של התובעים על ידי הגבלת שיקול דעתם.Shawn Boyne, German Prosecutors and the Rechtsstaat in PROSECUTORS AND DEMOCRACY: A CROSS-NATIONAL STUDY 138, 147 (Máximo Langer and David Alan Sklansky eds., 2017).
מעמד התובעים הוא כשל שופטים- במספר שיטות משפט, כמו איטליה, מעמד התובעים הוא למעשה כמו של שופטים, כלומר אף שהתפקיד בפועל שונה, הם זוכים לאותו מעמד חוקתי ומדובר במסלולי קריירה דומים, כאשר שניהם רשאים לעבור ממסלול אחד לשני לפי בקשתם.Caianiello, לעיל ה"ש 18. לכן להחלטתם להעמיד לדין אופי מעין-שיפוטי חזק עוד יותר מאשר בישראל.

סיכום ונקודות למחשבה
קשה לחלוק על כך שהליך השימוע משרת תכלית חשובה בהליך הפלילי בישראל. יחד עם זאת, הליך זה עדיין עשוי לעורר לא מעט שאלות או מחלוקות. אציין שלוש מהן בקצרה:

1. האם זכות שימוע כפי שהוגדרה בחוק רחבה דיה? כזכור, זכות הטיעון שאומצה בחוק מצומצמת בהרבה מזכות השימוע שהוצעה בהצעת החוק, ואינה מחייבת, לדוגמה, שימוע בעל פה לכל חשוד המבקש זאת. האם היקף הזכות מאזן היטב בין שמירה על זכויות חשודים לבין תפקוד אפקטיבי ויעיל של מערכת אכיפת החוק? אציין, לדוגמה, את ההצעות להרחיב את זכות הטיעון לכל העבירות, ולא רק לפשעים.מיכל טמיר אכיפה סלקטיבית 433 (2008). ניתן לטעון כי האינטרס במניעת פגיעה בלתי הפיכה באדם מעצם קיום ההליך קיים מבחינה פוטנציאלית בכל עבירה, וכי יש לאפשר לכל אדם לטעון כי תיגרם לו פגיעה שכזו.
2. האם ההליך מופעל באופן הוגן כלפי כל החשודים? האם ההליך הזה הוא שוויוני? האם אין לומר שבמסגרת הליך השימוע זוכים חשודים "מיוחסים" כמו ראש הממשלה, או חשודים המיוצגים על ידי עורכי דין מהשורה הראשונה, לזכויות עדיפות על פני חשודים אחרים? נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות ערכה ביקורת בנושא ובדו"ח שפרסמה בינואר 2016 סברה כי האופן שבו מבוצעים הליכי השימוע עלולים להביא ל"התנהלות לא שוויונית ולפגיעה ממשית בזכויותיהם של חשודים (בכלל, ושל חשודים שאינם מיוצגים בפרט)".נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות, לעיל ה"ש 3, בעמ' 7. אכן, נראה שקיומו של מסלול מיוחד לחשודים ״מיוחסים״, בלי קשר לסוג העבירה שביצעו, אינו ראוי.
3. האם ההליך הזה באמת רצוי במתכונתו הנוכחית? לא מעט ביקורת מובעת בספרות המחקר על התופעה של שפיטה בידי תובע (Prosecutorial adjudication), אשר במסגרתה תובעים מסיימים הליכים פליליים - לדוגמה בהסדרי טיעון, בהליכים אלטרנטיביים למיניהםעל מגוון הדרכים הללו בראייה השוואתית ראו: Jörg-Martin Jehle, Paul Smit and Josef Zila, The Public Prosecutor as Key-Player: Prosecutorial Case-Ending Decisions 14 EUR. J. CRIM. POLICY RES. 161 (2008). – בלא ביקורת שיפוטית אפקטיבית. לא פעם המעבר להליכים שכאלה נובע מעומס על המערכת ומניסיונות למצוא חלופות למשפט פלילי ארוך, אך בפועל מועצם כוחם של התובעים ונחלשים מנגנוני הפיקוח השיפוטי עליהם. נראה שמנגנון השימוע הישראלי אכן מעצים את התופעה הזו וקשה לומר ששימוע בפני תובע מחליף באמת את הבקרה השיפוטית על ההחלטה להעמיד לדין הנהוגה בשיטות משפט אחרות.לדוגמה: Maximo Langer, Rethinking Plea Bargaining: The Practice and Reform of Prosecutorial Adjudication in American Criminal Procedure, 33 AM. J. CRIM. L. 223 (2006); Erik Luna and Marianne Wade, Prosecutors as Judges 67 WASH. & LEE L. REV. 1413 (2010); Erik Luna and Marianne L. Wade, Looking Back and at the Challenges Ahead in THE PROSECUTOR IN TRANSNATIONAL PERSPECTIVE 424, 426 (Erik Luna and Marianne L. Wade eds., 2012). לכן יש מקום לשקול הוספת בקרה חיצונית נוספת על ההחלטה להגיש כתב אישום. אכן היו בעבר הצעות להוסיף בקרה מערכתית ייעודית,גיא לוריא ממונים על הצדק: רפורמות ברשות השופטת וברשויות התביעה 192-191 (בהנחיית מרדכי קרמניצר, 2011); מיכל טמיר "הטעות שבהתנגדות: על ביקורת חיונית והתנגדות מיותרת לנציבות הביקורת על מערך התביעה" מעשי משפט ז 203 (2015). או בקרה שיפוטית כמו זו הנהוגה בשיטות משפט אחרות.בועז סנג'רו "פיקוח חיצוני על עבודת הפרקליטות" הסניגור 145 4 (מרץ 2009); מורן נגיד מנגנוני בקרה על הגשת כתבי אישום בישראל (יולי 2015).

לסיכום, הליכי השימוע בישראל ממלאים תפקיד חשוב בהליך הפלילי. עם זאת, על רקע הכוח הרב שיש לתובע בהליך הפלילי בישראל, כמו בשיטות משפט דומות, ובמיוחד על רקע העדרם של מנגנוני בקרה הנהוגים בשיטות אחרות, השימוע במתכונתו הנוכחית אינו מספיק. מסקנה זו מתחזקת על רקע החלשת הבקרה המערכתית היזומה על רשויות התביעה, לפי המתכונת שהייתה בעבר בדמות נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות. נציבות זו פעלה במשך זמן קצר יחסית, עד שסמכויותיה לבקרה מערכתית יזומה בוטלו בחוק שהתקבל בשנת 2016, ואשר הקים במקומה את נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות הפועלת היום. בקרה מערכתית שכזו, אם היתה פועלת היום, הייתה יכולה לבדוק באופן מערכתי ומדגמי את הליכי ההעמדה לדין של רשויות התביעה, ובכללם גם את הליכי השימוע.ראו: כנס בנושא "היבטים בפעילותה של נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות" (13.10.15), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה; מכתב של מרדכי קרמניצר וגיא לוריא לשרת המשפטים איילת שקד וליועץ המשפטי לממשלה יהודה וינשטיין (24.10.2015) באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה; מכתב של מרדכי קרמניצר, מיכל טמיר וגיא לוריא לחה"כ ניסן סלומינסקי יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת (5.7.2016) באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.