מיעוט לא בהכרח מעיד על איכות

במהלך ההיסטוריה הפוליטית של ישראל פעלו בה כמה ממשלות מיעוט, ואין מניעה שממשלות כאלה יקומו גם בעתיד. כינונה של ממשלת מיעוט כזו לא בהכרח יוביל לפגיעה ביציבות וביכולת המשילות שלה, ולמרות שהמודל הזה אינו חף מאתגרים, חשוב לזכור שגם המודל הנוכחי לא מבטיח יציבות חסרת פגמים

Flash 90

רקע

ממשלת מיעוט היא ממשלה אשר חברי הסיעות המשתתפות בה מונים פחות מ-50% מהמושבים בפרלמנט. בעבר היא סבלה מדימוי שלילי: מבחינה דמוקרטית, נטען שהיא סותרת את ההיגיון הבסיסי של המשטר הפרלמנטרי, שלפיו הממשלה מכהנת מכוח אמון הפרלמנט; ומבחינה מעשית, נטען שהיא פחות יציבה (כלומר מחזיקה מעמד תקופה קצרה יותר) ומתפקדת בצורה פחות טובה לעומת ממשלת רוב. ואולם התפיסה הזו פחות מקובלת היום. רוב החוקרים כיום סבורים שממשלות מיעוט הן חלק בלתי נפרד, ולגיטימי, מהמשטר הפרלמנטרי, ושמבחינת יציבות ומשילות הן אינן נופלת באופן ניכר – אם בכלל – מממשלות רוב, ולכל דגם יש יתרונות וחסרונות.

תמונת המצב במדינות דמוקרטיות

אף שרוב הממשלות הקמות במדינות דמוקרטיות הן ממשלות רוב, גם ממשלות מיעוט נפוצות למדי. במחקר שבדק את הממשלות שקמו ב-29 דמוקרטיות אירופאיות בשנים 2010-1945 נמצא שכ-33% מהממשלות היו ממשלות מיעוט. בכמה דמוקרטיות, רוב הממשלות שקמו לאורך השנים היו ממשלות מיעוט: דנמרק (89%), ספרד (73%), שבדיה (72%), רומניה (65%) ונורווגיה (63%).הנתונים מתייחסים לדמוקרטיות פרלמנטריות וחצי-נשיאותיות. הם מבוססים על: Staffan Andersson, Torbjörn Bergman, and Svante Ersson, 2014. "The European Representative Democracy Data Archive," release 3, http://www.diva-portal.org/smash/record.jsf?pid=diva2%3A696245&dswid=2317‏. יתר על כן, ממשלות מיעוט נפוצות כיום גם במדינות שבעבר הן היו נדירות יותר בהן, וזאת בשל תופעות המאפיינות דמוקרטיות מבוססות רבות – היחלשות המפלגות הגדולות, דבר המקשה עליהן להקים ממשלת רוב (כפי שקורה כיום למשל בבריטניה); והתחזקות מפלגות שוליים, למשל מפלגות ימין קיצוני, שנוטות במיוחד לתמוך בממשלה מבחוץ ולא להצטרף אליה (למשל מפלגת העם הדנית, שתמכה מבחוץ בממשלת מיעוט בשנים 2019-2016). בקיץ 2019 כיהנו ממשלות מיעוט בין היתר בבריטניה, בלגיה, דנמרק, פורטוגל, אירלנד ושבדיה.

סוגי ממשלות מיעוט

יש שתי הבחנות בין סוגים שונים של ממשלות מיעוט:

• ממשלת מיעוט חד-מפלגתית לעומת ממשלת מיעוט קואליציונית - רוב ממשלות המיעוט בדמוקרטיות מבוססות הן חד-מפלגתיות, כלומר מבוססות על מפלגה אחת בלבד. זה המצב למשל כיום בבריטניה – רק המפלגה השמרנית חברה בממשלה, ואילו מפלגת DUP תומכת בממשלה מבחוץ. גם בדנמרק רק המפלגה הסוציאל-דמוקרטית חברה בממשלה, והיא נתמכת מבחוץ על ידי 6 מפלגות נוספות (לבדה היא שולטת רק ב-48 מתוך 179 המושבים בפרלמנט). לעומת זאת, ממשלות המיעוט שכיהנו בישראל בשנים 1996-1993 היו ממשלות קואליציוניות, בהשתתפות סיעות העבודה ומרצ (ואחרות). בדנמרק פעלה בשנים 2019-2016 קואליציית מיעוט, בהשתתפות 3 מפלגות מרכז-ימין ובתמיכה מבחוץ של מפלגת העם הדנית.
• ממשלת מיעוט המתבססת על תמיכה קבועה מבחוץ לעומת ממשלת מיעוט המתבססת על תמיכה אד-הוק - רוב ממשלות המיעוט בדמוקרטיות מבוססות מתבססות על "תמיכה מבחוץ" של מפלגה או מפלגות מסוימות. הכוונה לתמיכה קבועה של מפלגה שאינה חברה באופן רשמי בממשלה, אך הגיעה להסכמות כלשהן עם מפלגת השלטון שלפיהן היא תתמוך בה בפרלמנט - מה שיעניק לממשלה רוב פרלמנטרי בהצבעות – בתמורה להטבות והישגים שונים (באנגלית הדבר מכונה confidence-and-supply). אופי ההסכמות (רשמיות וכתובות או לא), התמיכה המובטחת בממשלה (בכל ההצבעות והסוגיות או בחלקן) והתמורה שתוענק (תפקידים בפרלמנט, קידום מדיניות, תקציבים וכו') משתנים בממשלות מיעוט שונות. דוגמה לכך היא ממשלת המיעוט הקיימת כיום בבריטניה, שם חתמו, לאחר הבחירות האחרונות, המפלגה השמרנית וה-DUP על הסכם רשמי ופומבי המסדיר את התמיכה מבחוץ של DUP בממשלה. ממשלת מיעוט "טהורה", שלא הגיעה להסכמות כאלה עם מפלגה אחרת בפרלמנט – נדירה יותר, אך קיימת. היא מקובלת למשל בקנדה – זהו למשל המצב שהתקיים תחת הממשלה השמרנית בשנים 2008-2006. יש גם דגמי ביניים, של תמיכה קבועה מבחוץ ללא הסכם כלשהו.

ממשלת מיעוט - היבטים נורמטיביים

ממשלת מיעוט ניתנת להצדקה בעיקר על בסיס התפיסה המהותית של הדמוקרטיה, בניגוד לתפיסה הפרוצדורלית. הסיבה היא שהתפיסה הפרוצדורלית של דמוקרטיה מתמקדת בחשיבותה של הכרעת רוב – וממשלות מיעוט, שאינן זוכות לרוב בפרלמנט, הן ממשלות שהלגיטימיות שלהן מוטלת בספק לפי תפיסה זו; לעומת זאת, התפיסה המהותית של הדמוקרטיה אינה רואה ברוב את חזות הכול, ומדגישה (לצד תמיכה כללית בהכרעת רוב) גם עקרונות כמו זכויות המיעוט והצורך להגביל את סמכות הרוב לקבל החלטות מסוימות. לפיכך, מי שדוגלים בתפיסה זו נוטים שלא לראות בעייתיות מיוחדת בכך שממשלת מיעוט אינה מסתמכת על רוב בפרלמנט, והם אף מתייחסים בחיוב לכך שמפלגות השלטון בממשלות כאלה צריכות לגייס תמיכה של מפלגות שאינן חברות בממשלה.

מנקודת מבט אחרת, הוויכוח בדבר מידת הלגיטימציה של ממשלות מיעוט משקף שתי תפיסות שונות לגבי הקמת ממשלה במדינה דמוקרטית: לפי תפיסה אחת, השוללת ממשלות מיעוט, "חובת ההוכחה" מוטלת על הממשלה. כלומר – עליה להוכיח שהיא נהנית מתמיכת רוב הציבור (הכוונה לרוב מוחלט של למעלה מ-50%), דרך נציגיו בפרלמנט. לפי תפיסה אחרת, ממשלה היא לגיטימית כל עוד היא הממשלה שזוכה ל"רוב" הגדול ביותר בפרלמנט, גם אם לא מדובר ברוב מוחלט של למעלה מ-50%; חובת ההוכחה מוטלת אפוא דווקא על האופוזיציה – עליה להוכיח שהיא יכולה להפיל את הממשלה. הבדלים אלה באים לידי ביטוי מובהק בדרישה או היעדר הדרישה ל"הצבעת הסמכה" (ר' להלן).

גורמים שמעודדים הקמת ממשלות מיעוט

באופן טבעי, ממשלות מיעוט קמות רק אם אין בפרלמנט מפלגה השולטת בלמעלה מ-50% מהמושבים. גורמים חשובים נוספים שמעודדים הקמת ממשלות מיעוט הם:להרחבה על הגורמים להקמת ממשלות מיעוט, ר': שלומית ברנע ואור טוטנאור, 2013. "הרכבת ממשלות: תאוריה והשלכותיה המעשיות", בתוך: גדעון רהט, חן פרידברג, עופר קניג ושלומי ברנע, תיקון שיטת הממשל בישראל (ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה), עמ' 402-399.

• מסורת פוליטית - יש מדינות שבהן התפתחה מסורת פוליטית של ממשלות מיעוט (למשל דנמרק, שבדיה, נורבגיה וספרד), וממשלה כזו נתפסת כדגם הטבעי ביותר וכברירת המחדל.
• תרבות פוליטית - כאמור, ממשלות מיעוט נפוצות יותר ונתפסות כלגיטימיות יותר במדינות שבהן התפיסה המהותית של הדמוקרטיה מקובלת יותר מהתפיסה הפרוצדוראלית שלה.
• היעדר דרישה ל"הצבעת הסמכה" (או הצבעת אמון, investiture vote)מונחים הקשורים לכך הם "פרלמנטריזם שלילי", שבו אין דרישה להצבעת הסמכה, ו"פרלמנטריזם חיובי", שבו יש דרישה לכך. - זהו הגורם המוסדי החשוב ביותר שמעודד הקמת ממשלות מיעוט. בחלק מהדמוקרטיות, כדי לכונן ממשלה חדשה יש צורך בהצבעת הסמכה בפרלמנט, כלומר הצבעה שבה הפרלמנט מביע אמון בממשלה החדשה (למשל ישראל, בלגיה, יוון, איטליה, לוקסמבורג, ספרד וגרמניה). בחלק מאותן המדינות נדרש לצורך כך רוב רגיל (למשל ישראל), ובחלק מהן נדרש רוב מוחלט (כלל הנפוץ במיוחד במדינות מזרח אירופה, כמו קרואטיה, הונגריה, פולין וסלובניה). ואולם בדמוקרטיות אחרות אין דרישה להצבעת הסמכה – למשל איסלנד, פורטוגל, אוסטריה, הולנד, דנמרק, שבדיה, נורבגיה, יפן וניו זילנד.החלוקה המדויקת מורכבת יותר, וקיימות מגוון שיטות ודגמים בכל הנוגע לאישור הפרלמנט לפני הרכבת הממשלה. למשל, יש מדינות שבהן יש לממשלה כמה הזדמנויות לזכות לאמון הפרלמנט – בהצבעה או בהצבעות הראשונות היא נדרשת לרוב מוחלט, ולאחר מכן מספיק רוב רגיל. לדיון על הצבעת הסמכה והקשר בינה ובין ממשלת מיעוט, ר' José A. Cheibub, Martin Shane, and Bjørn E. Rasch, 2019. "Investiture Rules and Formation of Minority Governments in European Parliamentary Democracies," Party Politics, doi: 1354068819850447.

באופן טבעי, ממשלות מיעוט נפוצות יותר במדינות שבהן אין דרישה להצבעת הסמכה, משום שבהן הממשלה לא צריכה לגייס רוב כלשהו בפרלמנט כדי לקום. לא מפתיע אפוא שבמדינות כמו דנמרק, נורבגיה ושבדיה, שבהן רוב הממשלות שקמות הן ממשלות מיעוט – אין דרישה להצבעת הסמכה. עם זאת, ממשלות מיעוט יכולות לקום גם במדינות שבהן יש דרישה להצבעת הסמכה – אבל לצורך כך, נדרש שמפלגות שאינן חברות בממשלה יימנעו או אף יתמכו בממשלה החדשה בהצבעת ההסמכה.שם. בדרך כלל מדובר בחברי מפלגות התומכות בממשלה מבחוץ. כך למשל, באוסטרליה יש דרישה להצבעת הסמכה ברוב מוחלט. לאחר הבחירות לפרלמנט באוסטרליה ב-2010, שתי המפלגות הגדולות, המפלגה הלאומית והלייבור, זכו ב-72 חברי פרלמנט כל אחת מתוך 150 חברי פרלמנט. הלייבור גייסו עוד 4 חברי פרלמנט שיתמכו בממשלה בראשותם מבחוץ (נציג מפלגת הירוקים ועוד 3 חברי פרלמנט עצמאיים), וכך השיגו את הרוב הנדרש בהצבעת ההסמכה – 76 חברי פרלמנט. במקרים אחרים, נדירים יותר, גם חברי אופוזיציה של ממש נמנעים או תומכים בממשלה החדשה בהצבעת ההסמכה, וכך מאפשרים לה לקום. בספרד, שבה יש דרישה להצבעת הסמכה ברוב רגיל (ליתר דיוק – בהצבעת ההסמכה הראשונה נדרש רוב מוחלט, ואם הוא לא מושג נערכת הצבעה שנייה, שבה מספיק רוב רגיל), הצליחה ב-2016 מפלגת העם הימנית לזכות ברוב רגיל בהצבעת ההסמכה רק בזכות הימנעותם של רוב חברי מפלגת האופוזיציה הראשית, המפלגה הסוציאליסטית; אם חבריה היו מצביעים נגד הממשלה החדשה, היא לא הייתה זוכה ברוב רגיל ולא הייתה קמה. נציגי המפלגה הסוציאליסטית הסבירו את הימנעותם בצורך הדחוף של ספרד ביציבות פוליטית, לאחר תקופה ארוכה של חוסר יציבות.

• הרכב הפרלמנט - קל יותר להרכיב ממשלת מיעוט כאשר סיעת השלטון ממוקמת במרכז המפה הפוליטית (לרבות מרכז-ימין ומרכז-שמאל) ואילו האופוזיציה מפוצלת בין מפלגות ימין ושמאל. זאת, משום שאופוזיציה מפוצלת תתקשה מאוד להרכיב ממשלה חלופית; ומשום שבמצב כזה, ייתכן שמפלגות הימין או השמאל יספקו למפלגת המרכז תמיכה מבחוץ כדי למנוע הקמת ממשלה בראשות מפלגת המרכז ובהשתתפות המפלגות מהצד השני של המפה הפוליטית. במילים אחרות, הן יראו בתמיכה מבחוץ בממשלה את הרע במיעוטו.
• מניעים ל"תמיכה מבחוץ":
  • מניעים של מפלגות קטנות - למרות היתרונות הברורים שבהצטרפות לממשלה, לעתים מפלגות מעדיפות שלא להצטרף אלא לתמוך בה מבחוץ. יש לכך כמה סיבות אפשריות: מפלגות אידיאולוגיות לעתים חוששות שאם יצטרפו לקואליציה, הן ייתפסו כמי שוויתרו על העקרונות שלהן; וייתכן שבמצבים מסוימים, מפלגה יכולה להשיג הישגים גדולים יותר באמצעות תמיכה מבחוץ לעומת הצטרפות לממשלה. זה יכול לקרות אם תפקידים פרלמנטריים מסוימים שמחולקים לסיעות שאינן בממשלה, כמו יושבי ראש ועדות מסוימות, הם יוקרתיים ובעלי השפעה גדולה במיוחד - אף יותר מחלק מתפקידי השרים. באופן כללי, ככל שיכולת ההשפעה של חברי הפרלמנט שאינם בממשלה גדולה יותר, כך גדל התמריץ של מפלגות לתמוך בממשלה מבחוץ.
  • מניעים של מפלגת השלטון - ייתכן שמפלגת השלטון תעדיף לא לצרף לממשלה מפלגות שנחשבות למוקצות בחברה או במערכת הפוליטית, אלא להסתמך על תמיכתן מבחוץ. דוגמאות בולטות הן חלק ממפלגות הימין הקיצוני באירופה (כאמור, ממשלת הימין שכיהנה בדנמרק בשנים 2019-2016 הסתמכה בשל כך על תמיכה מבחוץ של מפלגת העם הדנית) והמפלגות הערביות בישראל.

תפקוד ממשלות מיעוט בהשוואה לממשלות רוב

יציבות

באופן כללי, ממשלות מיעוט פחות יציבות מממשלות רוב. סיבה אחת לכך היא שמפלגות התומכות מבחוץ בממשלה (בממשלת מיעוט) מחויבות לה פחות ועלולות לבטל את תמיכתן בקלות רבה יותר מאשר מפלגות החברות בממשלה (בממשלת רוב). סיבה נוספת היא שממשלות מיעוט נוטות להיקלע לעתים קרובות יותר לשיתוק, כלומר לא יכולות לקדם את מדיניותן בפרלמנט, ובמצב כזה מפלגת השלטון עצמה יכולה לרצות ליזום את הקדמת הבחירות או החלפת הממשלה.

עם זאת, ההשוואה בעייתית ועלולה להטעות, כיוון שקיימים דגמים רבים של ממשלות רוב ושל ממשלות מיעוט.מחקרים רבים בדקו יציבות של סוגי ממשלות שונים. ר' למשל: Thomas Saalfeld, 2008. "Institutions, Chance and Choices: The Dynamics of Cabinet Survival in the Parliamentary Democracies of Western Europe (1945-99)," in: Wolfgang C. Müller, Kaare Strøm, and Torbjörn Bergman (eds.), Cabinets and Coalition Bargaining: The Democratic Life Cycle in Westen Europe (Oxford: Oxford University Press), pp. 327-368; Daniel Walther, 2017, "Till Death do us Part: A Comparative Study of Government Instability in 28 European Democracies (Umea: Umea University) ‏. בהערה מוסגרת יצוין שיש הגדרות שונות ל"יציבות" – למשל, האם כל שינוי בהרכב הסיעתי של הממשלה נחשב כהחלפת ממשלה, או רק השבעת ממשלה חדשה באופן פורמאלי? – המובילה חוקרים שונים לתוצאות ומסקנות שונות. כך למשל, ממשלת מיעוט חד-מפלגתית הרבה יותר יציבה מקואליציית מיעוט. הממצא הרלוונטי ביותר למקרה הישראלית נוגע ליציבות המועטה של ממשלת רוב המבוססת על קואליציה עודפת. בקצרה, קואליציה עודפת היא קואליציה המורכבת מכמה מפלגות שהשתתפותן אינה הכרחית לקיום רוב פרלמנטרי התומך בממשלה; זאת, בניגוד לקואליציה זוכה מינימלית, שבה כל שותפה הכרחית לקיום הרוב הפרלמנטרי. לשם הדגמה, הקואליציה שקמה מיד לאחר בחירות 2015 ומנתה 61 ח"כים הייתה קואליציה זוכה מינימלית, אך לאחר הצטרפות ישראל ביתנו לממשלה היא מנתה 67 ח"כים והפכה לקואליציה עודפת. בישראל, לאורך השנים קואליציה עודפת נפוצה יותר מקואליציה זוכה מינימלית.פירוט של סוגי הממשלות בישראל מקום המדינה ועד שנת 2011 מופיע אצל: יצחק גל-נור ודנה בלאנדר, המערכת הפוליטית בישראל, כרך א (תל-אביב וירושלים: עם עובד והמכון הישראלי לדמוקרטיה), עמ' 604-600. על ממשלות בישראל, ר' גם Ofer Kenig, 2019. "The Executive Branch in Israel," in: Reuven Y. Hazan, Alan Dowty, Menachem Hofnung and Gideon Rahat (eds.), The Oxford Handbook of Israeli Politics and Society (Oxford: Oxford University Press).

מבלי להיכנס לעובי הקורה נציין שקואליציה עודפת נחשב לדגם לא יציב – בעיקר כי הסיעות השונות פחות מחויבות לממשלה כזו, משום שבדרך כלל הקואליציה בה פחות הומוגנית מבחינה אידיאולוגית, ובשל הסכנה המוגברת לחיכוכים בין הסיעות השונות. לפי מחקרים אמפיריים דגם זה פחות יציב מממשלת מיעוט חד-מפלגתית, ולפי חלק מהמחקרים הוא גם פחות יציב מקואליציית מיעוט.

גורם חשוב נוסף שמשפיע על מידת היציבות של ממשלות מיעוט הוא כללי האי-אמון הנהוגים בפרלמנט. ככל שהצבעת אי-אמון צריכה לעמוד בדרישות גבוהות יותר כדי להתקבל, קשה יותר להחליף את ממשלת המיעוט ומכאן שהיא יציבה יותר (אם כי הדבר עלול לפגוע במשילות – ר' להלן). ברור אפוא שדרישה לאי-אמון קונסטרוקטיבי מלא ברוב מוחלט, הקיימת כיום בישראל – כלומר, אם כדי להחליף את הממשלה יש לגייס תמיכה של יותר ממחצית חברי הפרלמנט בממשלה חלופית – מגבירה את היציבות של ממשלת המיעוט. לעומת זאת, אם אפשר להפיל ממשלה מכהנת באמצעות הצבעת אי-אמון ברוב רגיל – כפי שהיה בישראל עד אימוץ הבחירה הישירה – הדבר מקל מאוד על החלפת ממשלת מיעוט. בדומה, ככל שקשה יותר להקדים את הבחירות, כך גוברת היציבות של ממשלת המיעוט. אפשר למשל לצפות שבמדינה שבה הפרלמנט יכול לפזר את עצמו (כמו בישראל ובדמוקרטיות בודדות נוספות, לדוגמה בריטניה ואוסטריה), יציבותן של ממשלות מיעוט תהיה נמוכה לעומת מדינות שבהן אין הדבר אפשרי.עופר קניג וחן פרידברג, 2013. "האם הכנסת מפזרת את עצמה לדעת?", פוליטיקה 22: 50-27.

משילות

למרות הסכנה שממשלת מיעוט תתקשה לגייס רוב בפרלמנט, ולכן תסבול מקשיים בקידום מדיניות ואף משיתוק של ממש, המחקרים מלמדים שספק אם יש הבדל משמעותי בין תפקודן של ממשלות מיעוט וממשלות רוב.Kaare Strøm, 1990. Minority Government and Majority Rule (Cambridge: Cambridge University Press); Sebastian M. Saiegh, 2011. Ruling by Statute: How uncertainty and Vote Buying Shape Lawmaking (Cambridge: Cambridge University Press), p. 88; Bonnie N. Field, 2016. Why Minority Governments Work: Multilevel Territorial Politics in Spain (New York: Palgrave Macmillan

בדומה ליציבות, גם בסוגיה זו יש טענות שממשלות מיעוט אמנם מתפקדות פחות טוב מממשלות רוב חד-מפלגתיות, אך באופן דומה ואף טוב יותר בהשוואה לממשלות רוב קואליציונית, ובפרט לקואליציות עודפות.

ממשלת מיעוט מתפקדת בצורה הטובה ביותר אם היא מסתמכת על תמיכה ממוסדת וקבועה מבחוץ של מפלגות הקרובות מבחינה אידיאולוגית למפלגת השלטון. יש אפילו נימוקים שמסבירים מדוע ממשלת מיעוט כזו תמשול בצורה טובה יותר מממשלת רוב. מצד אחד, היא נהנית מרוב מובטח בפרלמנט, ממש כמו ממשלת רוב. מצד אחר, הממשלה עצמה תהיה קטנה יותר מממשלת רוב מבחינת מספר השרים המכהנים בה, ודבר זה צפוי לחסוך כספי מדינה ולייעל את ישיבות הממשלה, וגם עשוי לצמצם את מספר משרד הממשלה (משום שממשלה גדולה עלולה להקים משרדים נוספים עבור השרים המכהנים בה).צמצום משרדי הממשלה משפר את יעילות הממשלה והמגזר הציבורי, בין היתר כיוון שהוא מקטין את הביורוקרטיה הפנים-ממשלתית ומגביר את היכולת לראות תמונה רחבה בתהליכי קבלת ההחלטות. בחינה השוואתית בין-לאומית המסתמכת על שני מדדים בינלאומיים מצאה מתאם חזק בין מספר משרדי הממשלה ליעילותו של המגזר הציבורי. מדובר על מדד ה-government efficiency, שהוא חלק ממדד התחרותיות של הפורום הכלכלי העולמי, ועל מדד ה- government effectivenessשל הבנק העולמי.

בנוסף, נטען שממשלות מיעוט מתפקדות בצורה הטובה ביותר כאשר המפלגות התומכות מבחוץ הן מפלגות סקטוריאליות או אזוריות. במצב כזה, קל להשיג שיתוף פעולה בין הממשלה למפלגות אלה: הן תומכות בקידום המדיניות הממשלתית ברמה הלאומית, בתמורה לקידום האינטרסים הסקטוריאליים הספציפיים שהן מייצגות. ממשלות מיעוט כאלה קמו לאורך השנים בספרד – בפרט, המפלגה הסוציאליסטית בספרד נוהגת להקים ממשלות מיעוט המסתמכות על תמיכה מבחוץ של המפלגה הסוציאליסטית הקטלאנית; והיא קיימת כיום בבריטניה – כאמור, הממשלה השמרנית נתמכת מבחוץ על ידי מפלגת DUP, המייצגת ציבור פרו-בריטי בצפון אירלנד.

יצוין כי גם להסתמכות על תמיכה אד-הוק של מפלגות מתחלפות – דגם נדיר יותר של ממשלת מיעוט, כאמור – יש יתרונות מסוימים, כמו גמישות גדולה יותר בקידום מדיניות (הממשלה יכולה בכל פעם לגייס תמיכה של סיעה שונה, בעלת תפיסות שונות). עם זאת,  היא עלולה ליצור קושי ועיכוב משמעותי בקידום מדיניות בשל הצורך לגייס כל פעם מחדש רוב בפרלמנט, וגם עלולה לגרום לכך שהממשלה תשלם תשלומים גבוהים, בכל פעם מחדש ולמפלגות שונות, לצורך גיוס הרוב.

יש מגוון דוגמאות לממשלות מיעוט שהצליחו להעביר החלטות או רפורמות משמעותיות – ובדרכים שונות. בישראל, ממשלת רבין השנייה הייתה ממשלת מיעוט במשך רוב ימיה: לאחר פרישת ש"ס בספטמבר 1993 מנו חברות הקואליציה 56 מנדטים בלבד (ומינואר 1995, לאחר הצטרפות סיעת יעוד לממשלה – 58 מנדטים). אף על פי כן, הממשלה הצליחה לשרוד (היא התחלפה רק לאחר רצח רבין), ואף לאשר בכנסת את הסכמי אוסלו. זאת, בזכות תמיכה מבחוץ של חד"ש ומד"ע, שהחזיקו ביחד ב-5 מושבים. בקנדה, חלק מממשלות המיעוט שקמו לאורך השנים נחשבות ליעילות ופעילות במיוחד. לדומה, ממשלת המיעוט של המפלגה השמרנית שפעלה בשנים 2008-2006, והתבססה על תמיכה אד-הוק בלבד, העבירה מספר רפורמות חשובות – לרבות ההחלטה ההיסטורית מ-2006 המכירה בתושבי קוויבק כאומה בתוך קנדה המאוחדת, שהתקבלה בפרלמנט ברוב מוחץ, בתמיכתם של רוב חברי סיעות האופוזיציה. בדנמרק, הממשלות של המפלגה הסוציאל-דמוקרטית בשנים 2001-1994 הצליחו להעביר בפרלמנט רפורמות כלכליות משמעותיות, ותרמו רבות לצמיחה הכלכלית המכונה "הנס הדני". אלו היו קואליציות מיעוט שלא זכו לתמיכה קבועה מבחוץ – לגבי כל רפורמה הן הגיעו להסכמה עם מפלגות אופוזיציה אחרות, הן מהימין והן מהשמאל, באופן שאפשר להן גמישות רבה בקידום רפורמות מגוונות.על כך, ר' Christoffer Green-Pedersen, 2001. "Minority Governments and Party Politics: the Political and Institutional Background to the “Danish Miracle”," Journal of Public Policy 21 (1): 53-70.

יצוין כי גם בנוגע לממשלות מיעוט קיים המתח המסורתי בין יציבות ומשילות. ככל שקשה יותר להחליף ממשלת מיעוט ולהקדים את הבחירות, כך גוברת הסכנה שהממשלה תיקלע ל"שיתוק" – מצב שבו הממשלה לא מצליחה לגייס רוב פרלמנטרי לצורך קידום מדיניותה, אך מצליחה לשרוד בשלטון.

היבטים נוספים

נוסף על משילות, המחקרים מלמדים שממשלות מיעוט לא נופלות מממשלות רוב, ואולי אף עולות עליהן, גם בכל הנוגע לקידום ערכים דמוקרטיים אחרים.Catherine Moury and Jorge M. Fernandes, 2018. "Minority Governments and Pledge Fulfilment: Evidence from Portugal," Government and Opposition 53 (2): 335-355‏; Heike Klüver and Radoslaw Zubek, 2018. "Minority Governments and Legislative Reliability: Evidence from Denmark and Sweden," Party Politics 24 (6): 719-730. כך, הן לא נופלות מממשלות רוב בכל הנוגע להיענות ומימוש ההבטחות לבוחרים. בנוסף, לממשלות מיעוט יש פוטנציאל לשפר את ייצוגן של קבוצות מודרות ומפלגות הנחשבות מוקצות: בשל הצורך של הממשלה לגייס תמיכה מבחוץ, ייתכן שהיא תנסה לגייס גם את תמיכת המפלגות האלה, כתומכות קבועות או באופן חד-פעמי, בתמורה כמובן ל"תשלומים" חומריים שונים (למשל תקציבים), ותוך פוטנציאל לתרום לשיפור תדמיתן בחברה (עם זאת, כאמור, לכך עלולה להיות גם השפעה שלילית בדמות "סחיטה" מתמדת של הממשלה על ידי המפלגות התומכות בה מבחוץ). כמו כן, לממשלות מיעוט יש פוטנציאל להוביל לחיזוק תפקיד האופוזיציה ושיפור איכות הדיון בפרלמנט – גם כאן, בשל העובדה שהממשלה אינה נהנית תמיד מרוב מובטח, ותוצאות כל דיון והצבעה אינן ידועות מראש.

המצב בישראל

ממשלות מיעוט אינן מקובלות בישראל. במהלך השנים התקיימו בישראל כמה ממשלות מיעוט, אבל כמעט כולן נוצרו בשל פרישת אחת מסיעות הקואליציה באמצע הקדנציה, ופעלו עד להרחבת הממשלה או להשבעת ממשלה חדשה. דוגמאות לממשלות שכיהנו תקופות ממושכות-יחסית הן ממשלת רבין השנייה - מפרישת ש"ס בספטמבר 1993 ועד השבעת שמעון פרס לראש ממשלה לאחר רצח רבין; הממשלה הבאה – ממשלת פרס, שקמה מראש כממשלת מיעוט בתמיכת הסיעות הערביות; וממשלת ברק, שהפכה לממשלת מיעוט בקיץ 2000, עם פרישת ישראל בעלייה ומיד אחר כך ש"ס.

מדוע ממשלות מיעוט נדירות בישראל? אפשר להציע לכך כמה סיבות: הדרישה להצבעת הסמכה בכנסת כתנאי להקמת ממשלה חדשה; מסורת של "הכללה", שהחלה עוד בתקופת היישוב, שלפיה קואליציות הן מנגנון רצוי לתיאום בין קבוצות חברתיות (סיבה זו מסבירה גם מדוע רוב הקואליציות בישראל הן עודפות); ותפיסה פרוצדוראלית של הדמוקרטיה, שלפיה רק הכרעת רוב היא לגיטימית.

חשוב להדגיש שלמרות כל זאת, אין לשלול את האפשרות שתוקם גם בעתיד ממשלת מיעוט בישראל. כך, אמנם הצבעת הסמכה מקשה על הקמת ממשלת מיעוט, אך הדבר בכל זאת אפשרי (ואכן קורה במדינות אחרות, כאמור). יתר על כן, הדרישה בהצבעת ההסמכה בישראל היא לרוב פשוט בלבד, והמשמעות היא שייתכן שהימנעות של סיעה אחת שאינה מצטרפת לממשלה תספיק כדי לאפשר את הקמתה. לדוגמה, אם לאחר הבחירות לכנסת ה-21 בנימין נתניהו היה מציג בפני הכנסת ממשלה, וישראל ביתנו הייתה נמנעת בהצבעת ההסמכה – התוצאה הייתה 60-55 לטובת הממשלה, והייתה קמה ממשלת מיעוט. עם זאת, יש להביא בחשבון שבשל סמכות הכנסת לפזר את עצמה ברוב של 61 ח"כים (סמכות שאינה נפוצה בדמוקרטיות פרלמנטריות),עופר קניג וחן פרידברג, 2013. "האם הכנסת מפזרת את עצמה לדעת?", פוליטיקה 22: 50-27. ממשלת מיעוט שתקום בישראל תצטרך כנראה להישען על תמיכה קבועה מבחוץ – שכן ללא תמיכה כזו, האופוזיציה (שתורכב מרוב חברי הכנסת) תוכל בכל שלב לפזר את הכנסת ולהקדים את הבחירות (מלבד המקרה הנדיר שבו ממשלת המיעוט מונה בדיוק 60 ח"כים).

בדומה, אמנם המסורת והתרבות הפוליטית בישראל אינן מעודדות הקמת ממשלת מיעוט, אך בכל זאת יש בישראל מסורת מסוימת של תמיכה מבחוץ של האופוזיציה בממשלה בסוגיות מדיניות קריטיות: המערך תמך בהסכמי קמפ דיוויד, שנחתמו תחת ממשלת הליכוד; הסיעות הערביות תמכו בהסכמי אוסלו (ובממשלה באופן כללי), אף שלא היו חלק מהממשלה; ושינוי תמכה בשלבי החקיקה האחרונים של תכנית ההתנתקות, אף שלא הייתה בשלב זה חלק מהממשלה. לבסוף, ייתכן – וזו ספקולציה בלבד – שהקדמת הבחירות לכנסת ה-22 בעקבות הכישלון להרכיב ממשלה לאחר הבחירות לכנסת ה-21 יגרמו "טראומה" פוליטית, שתוביל לכך ששחקנים פוליטיים יסכימו להקים ממשלת מיעוט או לתמוך בה אם הדבר נחוץ כדי למנוע מקרה דומה נוסף (בדומה לעמדת המפלגה הסוציאליסטית בספרד כלפי המפלגה השמרנית ב-2016).

ממשלת מיעוט בישראל – יתרונות וחסרונות

כאמור, אין יסוד להנחה שממשלת מיעוט תהיה פחות יציבה ובעלת יכולת משילות נמוכה יותר מהממשלות שקמו בישראל עד היום.

אשר למשילות, נראה שבאופן כללי שאין הבדלים משמעותיים בין ממשלות רוב ומיעוט. לצד חסרונות אפשריים כמו קושי מוגבר בקידום מדיניות בכנסת, אפשר למצוא בממשלת מיעוט גם יתרונות, כמו הקטנת גודל הממשלה וייעול עבודתה. אפשר להוסיף שבשל יכולתה של הכנסת לפזר את עצמה הרי שאין להניח שתקום ותפעל בישראל לזמן ממושך ממשלת מיעוט "טהורה", שאינה מתבססת על תמיכה קבועה מבחוץ – דגם הנחשב לבעל יכולת משילות נמוכה, ועלול להוביל ל"שיתוק" בשל היעדר רוב של הממשלה בפרלמנט.

באשר ליציבות, אמנם ממשלות מיעוט נחשבות פחות-יציבות, אך הדגם הנפוץ של ממשלות בישראל הוא קואליציה עודפת, שנחשב בלאו הכי ללא-יציב. עם זאת, יש להביא בחשבון שהמחקר מראה שממשלות מיעוט אכן יציבות פחות מקואליציות זוכות מינימליות, שגם הן הוקמו בישראל בעבר לא-אחת (לאחרונה – מיד לאחר הבחירות לכנסת ב-2015). כמו כן, כיוון שבישראל קל-יחסית להקדים את הבחירות באמצעות חוק להתפזרות הכנסת, אבל קשה-יחסית להפיל ממשלה באי-אמון (יש דרישה לאי-אמון קונסטרוקטיבי ברוב מוחלט, האפשרי רק אם האופוזיציה מלוכדת), הרי שייתכן שהדרך "להיפטר" מממשלת מיעוט שיש רוב המתנגד לה בכנסת תהיה הקדמת הבחירות ולא הקמת ממשלה חלופית – מה שכמובן יפגע ביציבות הפרלמנטרית.

החיסרון הבולט של ממשלת מיעוט בישראל עלול להיות היעדר-לגיטימציה, הנובע בין היתר מהיעדר מסורת פוליטית של ממשלות מיעוט ומהתרבות הפוליטית בישראל, המעניקה חשיבות רבה לרוב הפרלמנטרי. ממשלת מיעוט שתסתמך על תמיכה מבחוץ של המפלגות הערביות עלולה לסבול במיוחד מחוסר לגיטימציה בקרב מגזרים המטילים ספק בלגיטימיות הפוליטית של מפלגות אלה ודורשים "רוב יהודי" בהחלטות חשובות (אם כי, כאמור, בשנים 1996-1993 פעלה בישראל ממשלה כזו, שקיבלה החלטות משמעותיות ביותר). גם אם אין בהכרח סיבה מוצדקת להטיל ספק בלגיטימיות של ממשלת מיעוט, הרי שבמשטר דמוקרטי יש חשיבות רבה לאמון הציבור במשטר – ולכן, אם ממשלת מיעוט אכן תסבול מלגיטימציה נמוכה יהיה בכך חיסרון לא-מבוטל לדמוקרטיה הישראלית.

לעומת זאת, לממשלת מיעוט עשויים להיות גם יתרונות בהיבטים דמוקרטיים שונים. בפרט, ממשלת מיעוט יכולה להישען על תמיכה מבחוץ של נפלגות מודרות או מוקצות, שכיום לא מצטרפות לממשלה – הכוונה במיוחד למפלגות הערביות. לכן יש לממשלת מיעוט פוטנציאל לשפר את ייצוג האינטרסים של קבוצות מודרות ולהקטין את הניכור שלהן כלפי המערכת הפוליטית. כמו כן, בשל העובדה שהרוב הפרלמנטרי שממנו נהנות ממשלות מיעוט הוא פחות מגובש לעומת ממשלות רוב (גם כאשר הממשלה מתבססת על תמיכה קבועה מבחוץ), יש לממשלת מיעוט פוטנציאל לשפר את יכולת הפיקוח של הכנסת על הממשלה – היבט שבו תפקוד הכנסת לוקה בחסר ודורש שיפור משמעותי.על תפקוד הכנסת והמלצות לשיפורו, ר': חן פרידברג, 2018. איך משפרים את עבודת הכנסת כגוף מחוקק ומפקח? (ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה).

מסקנות

ממשלות מיעוט אינן דגם נפוץ בישראל, אך במהלך ההיסטוריה הפוליטית של ישראל פעלו בה כמה ממשלות מיעוט, ואין מניעה שממשלות כאלה יקומו גם בעתיד. אין יסוד להניח בוודאות או בסבירות גבוהה שכינונה של ממשלת מיעוט בישראל יוביל לפגיעה משמעותית ביציבות הממשלות וביכולת המשילות והתפקוד שלהן. דגם זה של ממשלה אמנם טומן בחובו כמה סכנות, במיוחד לפגיעה ביציבות, אבל יש לזכור שהממשלות בישראל אינן יציבות גם במצב הנוכחי; וכן שממשלת מיעוט אפילו עשויה להניב כמה תוצאות רצויות, במיוחד בכל הנוגע להכלת קבוצות מודרות ולחיזוק יכולת הפיקוח של הכנסת על הממשלה.

יש להבהיר: איננו מביעים תמיכה עקרונית בהקמת ממשלת מיעוט או בצעדים שיעודדו זאת. עם זאת, ממשלות כאלה יכולות בתנאים מסוימים לתפקד בצורה משביעת רצון, שתשרת את האינטרס הציבורי – ולכן אינן פסולות א-פריורית. יתר על כן, המכון הישראלי לדמוקרטיה תומך ברפורמה שצפויה להגביר את הסיכויים להקמת ממשלת מיעוט – רפורמת "ראש הרשימה הגדולה הוא ראש הממשלה".להרחבה על הצעה זו לרפורמה, ר': אסף שפירא, "ישראל חוזרת לשני גושים", המכון הישראלי לדמוקרטיה, 21.2.2019. בהקשר זה, המסמך הנוכחי מראה שעצם הידיעה שאימוץ רפורמה פוליטית מסוימת יגביר את הסיכויים להקמת ממשלת מיעוט אין בה כדי לפסול את הרפורמה, אם היא צפויה להניב תוצאות רצויות אחרות למערכת הפוליטית בישראל.