שומר הסף של שלטון החוק
החלטת הממשלה לקדם את חוק המצלמות בניגוד לחוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה, היא תוצאה של יוזמות רבות שעלו בשנים האחרונות, שמטרתן לפגוע במוסד היועמ"ש על רקע מעמדו העצמאי והבלתי תלוי. אולם אלו בדיוק המאפיינים בתפקידו המאפשרים לו לשמור על שלטון החוק וזכויות הפרט במדינה, במיוחד על רקע כוחה הרב של הממשלה בישראל ומיעוט הבלמים המאזנים
Flash 90
ליועץ המשפטי לממשלה שלושה תפקידים עיקריים: עמידה בראש התביעה, ייצוג המדינה והאינטרס הציבורי בערכאות משפטיות, וייעוץ משפטי לרשויות השלטון. במסגרת הזו אחד מתפקידיו של היועץ המשפטי הוא להגן על שלטון החוק ולהנחות את רשויות השלטון מה מותר ומה אסור, וזאת כדי לסייע לרשויות השלטון להימנע מהפרה של החוק. באמצעות הייעוץ הזה, עליו לוודא שהממשלה, על כל משרדיה, נוהגת לפי חוק. כלומר, היועץ המשפטי "מופקד על השלטת המשפט במדינה", כפי שהסביר זאת נשיא בית המשפט העליון (בדימוס) מאיר שמגר, במהלך דיונים בוועדה ציבורית שעסקה בנושא.פרוטוקול ישיבה של הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לתפקיד האמור (21.5.1997), עמ' 175, ארכיון המדינה פ-4116/4. השוו: יצחק זמיר הסמכות המינהלית 2407 (כרך ד', 2017). בתפקיד זה נהוג לומר שהוא משמש כשומר סף של שלטון החוק.כאמור בבג"ץ 5134/14 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' מועצת מקרקעי ישראל פס' 48 לפסק דינה של השופטת ע' ברון (פורסם בנבו, 14.11.2016) : "היועץ המשפטי לממשלה, כמו גם נציגיו במשרדי הממשלה השונים, הם שומרי הסף של שלטון החוק".
יש להבהיר: ברור שכשהיועץ המשפטי לממשלה מייעץ לרשויות השלטון על המצב המשפטי, כמו פרקליט המייעץ ללקוח עליו לייעץ להן מקצועית כיצד לקדם את יעדיהן ולפעול לביצוע היעיל והטוב ביותר של היעדים שלהן. עליו לייעץ להן בדבר החלופות החוקיות העומדות לפניהן בהחלטותיהן ובפעולותיהן, ולסייע להן לתת לבוש משפטי למדיניותן. אולם כיוון שהרשות אינה ככל לקוח, גם היועץ המשפטי שלה אינו ככל פרקליט. אדרבה, הלקוח האמיתי של היועץ המשפטי הוא הציבור בכללותו. כשם שרשויות השלטון מחויבוֹת לחוק מכוח עקרון שלטון החוק, כך גם ליועץ המשפטי יש מחויבות חזקה לחוק - רבה יותר מזו של כל עורך דין רגיל. במלים אחרות, אף שהיועץ המשפטי פועל כמו פרקליט המייעץ ללקוח, הוא למעשה עצמאי ובלתי תלוי בלקוח אשר לו הוא מייעץ. נאמנותו הראשונה והעליונה נתונה לחוק ולעקרונות היסוד החוקתיים על פי הבנתו, ונאמנות זו מחייבת אותו להשגיח שהרשויות לא יחרגו מן החוק ומערכי היסוד החוקתיים.יצחק זמיר הסמכות המינהלית 106 (כרך א, מהדורה שנייה, 2010). המתח בעבודת היועץ המשפטי בין נאמנותו לרשויות השלטון לבין נאמנותו לחוק משתקפת בין היתר בדרכי מינויו של היועץ המשפטי: מינוי על ידי הממשלה על בסיס עבודה של ועדת איתור מועמדים מקצועית. כשומר סף של שלטון החוק, עליו למלא את התפקיד הזה מתוך ראייה רחבה של האינטרס הציבורי כפי שהוא משתקף בחוק ובעקרונות החוקתיים של ישראל, לרבות זכויות האדם.גיא לוריא היועץ הטוב: אמות מידה להערכת היועץ המשפטי לממשלה (2015).
בשנים האחרונות מותקף היועץ המשפטי לממשלה בתפקידו להשליט את המשפט במדינה. ההתקפה הזו היא בעיקר על מעמדו העצמאי, על בלעדיותו בייצוג המדינה בבתי המשפט באופן בלתי תלוי בממשלה, ובמיוחד על כוחה המחייב של חוות דעתו המשפטית. כיוון שחוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה מחייבת את הרשות וכיוון שהוא יכול גם לקבוע שהוא אינו מוכן להגן בבית המשפט על החלטה של הממשלה או על פעולה שלה, היועץ יכול להטיל למעשה וטו על פעולת רשויות השלטון מכוח אי-חוקיות. זהו תפקידו כשומר סף, אך הוא עלול גם להצטייר בעיני מקבלי ההחלטות כמי שמונע מהם להגשים את יעדיהם בנימוקים של חוקיות – ומכאן ההתקפה שלהם עליו בשנים האחרונות. מתקפה זו באה לידי ביטוי, בין היתר, במספר מקרים שבהם התעלמו מחוות דעת היועץ המשפטי לממשלה (כמו במקרים של קידום "חוק ההסדרה", "חוק היועמ"שים" והצעת החוק שנועדה לאפשר הכנסת מצלמות למקומות הקלפי), אך גם ברטוריקה בקרב פוליטיקאים ואנשי ציבור אחרים המתייחסים בזלזול או בביטול לחוות דעת של היועץ המשפטי. יועץ משפטי טוב ידע לשלב בין חובותיו לשמור על שלטון החוק ולהיות יועץ אפקטיבי לממשלה. אולם בכל מקרה, המתקפה על עצם התפקיד של היועץ המשפטי לשמור על שלטון החוק, משולה להשלכת התינוק יחד עם מי האמבט, כפי שיוסבר להלן.
אחת המתקפות על מוסד היועץ המשפטי לממשלה היא על עצם התפקיד להשליט את המשפט במדינה. לפי טענת התוקפים, התפקיד הזה הוא המצאה של יועצים משפטיים אקטיביסטיים ושל בית משפט עליון אקטיביסטי, במהלך שכונה: "מחטף".גיל ברינגר, "המחטף השקט: מיועצים משפטיים ל'שומרי סף'" השילוח 11, 75 (2018).
אין שחר לטענה הזו. גם אם המונח "שומר סף" הוא חדש יחסית (אף שכבר ניתן למצוא דוגמאות לשימוש במונח זה באמצע שנות התשעים של המאה שעברהראו, לדוגמה, אליקים רובינשטיין, "חוק-יסוד: הממשלה במתכונתו המקורית – הלכה ומעשה" משפט וממשל ג 571 (1996).), תפקיד היועץ המשפטי לממשלה כאחראי על שמירה על שלטון החוק בממשלה על כל משרדיה ומוסדותיה התקיים עוד בטרם הקמת המדינה, והוא נשמר מאז הקמתה ועד עצם היום הזה. תפקיד זה לא הוסדר במלואו בחוק כתוב, אלא מבוסס בעיקרו על עקרונות המשפט המינהלי, על עקרון שלטון החוק, על פסיקת בתי המשפט, על דו"חות של ועדות ציבוריות ועל מנהג חוקתי. כך היה גם בתקופת המנדט. כך הובן תפקיד היועץ המשפטי לממשלה על ידי אנשי משרד המשפטים בשנת 1948: "בתורת יועצה המשפטי הראשי של הממשלה, תפקידו הקונסטיטוציוני העיקרי של היועץ המשפטי הוא להבטיח שכל פעולותיה של הממשלה, על כל משרדיה ומחלקותיה, תהיינה חוקיות בתכלית...".מ. בעהם, "תזכיר בדבר מעמדו של היועץ המשפטי במדינה" (21.11.48), ארכיון המדינה ג-6915/3.
התפקיד להבטיח שכל פעולותיה של הממשלה תהיינה "חוקיות בתכלית" נשמר למעשה ללא שינוי מאז שנת 1948 ועד היום. כך, לדוגמה, תוארה בשנתון הממשלה בשנת 1950 מחלקת הייעוץ שפעלה תחת היועץ המשפטי: "עליה לבדוק פעולותיהם של מוסדות הממשלה, אם הן בשורת הדין".שנתון הממשלה 129 (תש"י). וכך תואר פועלה של המחלקה בשנתון הממשלה של שנת 1984: "...המחלקה גם יוזמת פניות לגופי הממשלה השונים במגמה לשמור על שלטון החוק והעמקתו".שנתון הממשלה 257-256 (1984). גם בפסיקת בית המשפט העליון לא חל שינוי בתפיסה זו של תפקיד היועץ המשפטי לממשלה מאז הקמת המדינה ועד היום.ראו, לדוגמה, בג"ץ 217/79 אבו קרן סלימאן נ' מנהל מקרקעי ישראל – מחוז הדרום (פורסם בנבו, 25.4.1979).
כדי למלא את תפקידו במקצועיות המשפטית הנדרשת, קיבל היועץ המשפטי לממשלה עצמאות בהפעלת שיקול הדעת שלו והוא אינו תלוי בכך בממשלה הממנה אותו. כפי שהסביר זאת בדיון בכנסת עוד בשנת 1953 ח"כ יזהר הררי: "[היועץ המשפטי לממשלה] אינו תלוי בממשלה, כי אם חייב רק ליעץ לה עצות משפטיות, העומדות לעתים בניגוד לרצונה".פרוטוקול ישיבה מס' 44/ב של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-2, 7 (1.7.1953). בעשורים שחלפו מאז דבריו של הררי, המשיך והתפתח בישראל האתוס הזה של עצמאות נטולת פניות ומקצועיות במשרת היועץ המשפטי לממשלה, עד כדי תפיסת משרתו כמעין-שיפוטית. כפי שכתבה ועדת שמגר: "יש לזכור כי בשיטתנו הועדף יועץ משפטי שאינו אישיות פוליטית המכהנת בממשלה. סמכותו ויוקרתו מבוססים [כך במקור] על מקצועיותו".הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו בראשות מאיר שמגר דין וחשבון הוועדה 49 (1998) (להלן: דו"ח ועדת שמגר).
כפי שהדגישו שתי הוועדות הציבוריות שעסקו במעמדו, היועץ המשפטי לממשלה עצמאי ובלתי תלוי באכיפת דיני העונשין.ראו: הוועדה בעניין סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה בראשות שמעון אגרנט דין וחשבון הוועדה 13-12 (1962); דו"ח ועדת שמגר, בעמ' 30-29, 43-42. בינתיים נראה שאין מחלוקת על חיוניות עצמאותו המקצועית של היועץ המשפטי לממשלה כראש התביעה הכללית. אולם כאמור, בשנים האחרונות מותקף מעמדו העצמאי ביתר תפקידיו, ובעיקר בתפקידו להשליט את המשפט ברשויות השלטון.
מדוע המתקפה הזו מסוכנת ומדוע חיוני לשמור על עצמאותו ועל מהות תפקידו להשליט את המשפט במדינה? דמוקרטיה משגשגת ושומרת על זכויות אזרחיה, בין השאר, בזכות איזונים ובלמים בין הרשויות. במסגרת מבנה המשטר החוקתי בישראל, תפקידו של היועץ המשפטי להשליט את שלטון החוק במדינה חשוב במיוחד על רקע הגורמים הבאים:
- עוצמת הממשלה. בישראל לממשלה עוצמה רבה יחסית לממשלות אחרות בעולם הדמוקרטי, בין השאר על רקע סמכויות שעת חירום שנעשה בהן שימוש שגרתי.ראו: מנחם הופנונג, ישראל: בטחון המדינה מול שלטון החוק, 1991-1948 (1991); Yoav Mehozay, Between the Rule of Law and States of Emergency: The Fluid Jurisprudence of the Israeli Regime (2016).
- חולשת הבלמים המקובלים בעולם על כוחה של הממשלה,ראו: עמיחי כהן, פסקת ההתגברות: איזונים ובלמים של המוסדות הפוליטיים ומערכת המשפט (2018). כגון:
- א. הכנסת מתקשה למלא את תפקידה לפקח על הממשלה;ראובן חזן וחן פרידברג, פיקוח הכנסת על הממשלה: תמונת מצב והצעה לרפורמה (2009).
- ב. יש רק בית מחוקקים אחד והמבנה הקואליציוני מבסס בו את שליטת הממשלה;
- ג. העדר חוקה משוריינת המגבילה את כוחן של רשויות השלטון.
- העדר מסורת מבוססת של שמירה על שלטון החוק. ההיסטוריה של התרבות הפוליטית בישראל מעידה על קיומן של תופעות עומק של חוסר כבוד לשלטון החוק וחולשה ביכולת הריסון העצמי של הממשלה. דוגמה מובהקת לכך היא סוגיית השימוש המדינתי בעינויים נגד נחקרים של השב"כ, בתקופות ממושכות תוך הסתרת השימוש בכך מבתי המשפט,ועדת החקירה לעניין שיטות החקירה של שירות הביטחון הכללי בנושא פעילות חבלנית עוינת, דו"ח הוועדה (1987). ובתקופות אחרות תוך התעלמות מהנחיות בנושא של היועץ המשפטי לממשלה.דינה זילבר, בשם החוק: היועץ המשפטי לממשלה והפרשות שטלטלו את המדינה 278 (2012).
הבלם העיקרי בישראל על כוחה של הממשלה הוא הרשות השופטת. אולם, כפי שמקובל לומר, הרשות השופטת היא "הבלם החיצוני", ואילו היועץ המשפטי לממשלה הוא "הבלם הפנימי".יצחק זמיר "היועץ המשפטי לממשלה בשעת משבר: פרשת שרות הבטחון הכללי (השב"כ)" ספר אורי ידין - מאמרים לזכרו 47, 55 (תש"ן). הרשות השופטת נחשפת רק להפרות חוק שפוגעות באזרחים העותרים לסעד. זהו קצה הקרחון המשאיר את רוב הפעילות הממשלתית מתחת לפני המים בלא שיש אפשרות מעשית לקיים לגביה ביקורת שיפוטית אפקטיבית. ללא הבלם הפנימי של מוסד היועץ המשפטי לממשלה, הפרה של סדרי מינהל תקינים הפוגעים בחוק ובאינטרס הציבורי עלולים להימשך בלא שאף גורם בקרה יהיה ער להם.
לפי פסיקת בית המשפט העליון, כל עוד לא הכריע בית המשפט אחרת, "חוות-דעת היועץ המשפטי לממשלה בשאלה משפטית משקפת, מבחינת הממשלה, את המצב המשפטי הקיים והמצוי".פרשת אמיתי, בעמ' 473; בג"ץ 4646/08 לביא נ' ראש הממשלה, פסקה 33 (12.10.2008). עמדתו המשפטית של היועץ המשפטי מחייבת אפוא את הרשות המבצעת, והיא אחד משני הכלים החשובים ביותר הנתונים בידיו לשמירה על שלטון החוק. יש לציין ששתי הוועדות הציבוריות שעסקו בעניין זה בעבר, ועדת אגרנט וּועדת שמגר, היו שונות בגישתן מגישתו זו של בית המשפט העליון בסוגיית העמדה המחייבת. לדעת שתי הוועדות האלה, הממשלה - בניגוד לגופים אחרים ברשות המבצעת - רשאית לנהוג שלא לפי עצתו של היועץ המשפטי, תוך שהיא מניחה שחוות הדעת שלו אכן משקפת את החוק הנוהג.דוח ועדת אגרנט, בעמ' 28; דוח ועדת שמגר, בעמ' 44.
אני סבור שבית המשפט צודק. הממשלה אינה רשאית לפעול בניגוד לחוק. לכן, אם עמדתו המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה נכונה, הממשלה אינה רשאית לפעול בניגוד לה – מכוח החוק המחייב אותה. לפיכך הכוונה של ועדת אגרנט ושל ועדת שמגר הייתה כנראה למקרים החריגים ביותר שבהם למרות ההנחה שהיועץ המשפטי לממשלה צודק בפרשנות החוק - בפועל הוא טועה. לדעתי הסבירות שהממשלה תפרש את החוק נכון ולא היועץ המשפטי לממשלה היא כה נמוכה עד כי מטעמים מערכתיים עדיפה גישתו של בית המשפט העליון לסוגיית העמדה המחייבת. מעבר לכך, גישה המכבדת את זכויות האזרח – הריבון במדינה דמוקרטית – צריכה להעדיף שגיאה של היועץ המשפטי לממשלה על פני שגיאה של הממשלה. במקרים רבים העדפת שגיאת היועץ המשפטי תוביל להגבלת יתר בלתי רצויה של הממשלה, בעוד שהעדפת שגיאת הממשלה עלולה להוביל לפגיעת יתר בזכויות האזרח - שמבחינת גישה המכבדת זכויות אלה היא גרועה יותר.
בלעדיות היועץ המשפטי לממשלה בייצוג המדינה בבתי המשפט היא עוד אחד מהכלים העיקריים המאפשרים לו לשמש שומר סף מטעם שלטון החוק. ישנם שני רכיבים לכלי זה: עצמאות ובלעדיות.
במסגרת זו, כפי שהסביר בית המשפט העליון: "טוען היועץ המשפטי לממשלה את אותן טענות שהוא סבור, על פי תפישתו המשפטית, כי הן מצדיקות את פעולת הרשות במסגרת הדין. על כן אם, לדעת היועץ המשפטי לממשלה, הרשות השלטונית אינה פועלת כדין, הרשות בידי היועץ המשפטי לממשלה להודיע לבית המשפט כי הוא לא יגן על פעולת הרשות".בג"ץ 4267/93 אמיתי - אזרחים למען מנהל תקין וטוהר המידות נ' יצחק רבין ראש ממשלת ישראל, פ"ד מז(5) 441, 473 (1993) (להלן: פרשת אמיתי). דו"ח ועדת שמגר, בעמ' 74. סמכותו הבלעדית של היועץ המשפטי לממשלה לייצג את המדינה, ועצם העובדה שהלקוח שלו הוא המדינה, הופכים את תפקידו למעין-שיפוטי. זוהי הסיבה לכך שעליו להציג את עמדת המדינה על פי שיקול דעתו המקצועי, באופן עצמאי ונטול פניות. המשמעות של מעמדו העצמאי והמעין-שיפוטי היא שהיועץ המשפטי מגן על העמדות של הרשות המבצעת ושל המדינה כמוסדות, ולאו דווקא על העמדות של נושאי המשרה המכהנים בהן, כגון שר משפטים או ראש ממשלה כזה או אחר. יש לו גם מחויבות מיוחדת לרשות השופטת כשהוא מייצג לפניה את הרשות המבצעת, וזו נובעת ממעמדו המיוחד והמעין-שיפוטי.
אמנם, יכולות להיות מחלוקות פרשניות לגיטימיות בין היועץ המשפטי לממשלה לבין הממשלה. האם אין אינטרס שהממשלה תזכה במקרים אלה לייצוג עמדתה בבית המשפט? לעניין זה הבחינה ועדת שמגר (הוועדה הציבורית שעסקה בנושא זה) בין מקרים שבהם הפעילות של הרשות לא חוקית באופן ברור וגלוי לבין מקרים שבהם האי-חוקיות אינה ברורה וגלויה. בסוג השני של המקרים, כאשר יש מחלוקת פרשנית לגיטימית בין הרשות לבין היועץ המשפטי, אמנם אין לדרוש מן היועץ המשפטי "כי יטען בבית המשפט טענות שאינן מקובלות עליו מאחר ואינן חוקיות או אינן הולמות את העקרונות החוקתיים המנחים אותו", אך הוא יכול להתיר – לפי שיקול דעתו – ייצוג משפטי של הרשות בידי "משפטן משירות הציבור או מן המגזר הפרטי, הנכון להציג טעמיה של הרשות הממלכתית".דו"ח ועדת שמגר, בעמ' 71 ו-74. זוהי הפרקטיקה הנוהגת לעניין זה.
האפקטיביות של היועץ המשפטי לממשלה בתפקידו להשליט את המשפט במדינה תלויה בעצמאותו ובכלים שנסקרו לעיל. ברור שבצד אלה, חיוני גם לשמר את אחריותיותו בפני הממשלה, אשר ממנה אותו ויכולה בתנאים מסוימים גם להעבירו מתפקידו. אולם בלא הכלים המפורטים לעיל, היועץ המשפטי לממשלה לא יוכל למלא את תפקידיו על הצד הטוב ביותר. למרות זאת, כפי שנכתב בראשית הדברים, כלים אלה מותקפים בשנים האחרונות.
- עצמאות שיקול הדעת המקצועי של היועץ המשפטי לממשלה. מופעל לחץ הולך וגובר על עצמאות שיקול דעתו המקצועי של היועץ המשפטי לממשלה. הנה מספר דוגמאות:
- ניסיונות לפגוע בעצמאות היועץ המשפטי בהצגת עמדת המדינה בבית המשפט.
כאמור, עצמאות היועץ המשפטי בהצגת עמדת המדינה היא אחד משני הכלים העיקריים שמאפשרים לו לשמור על שלטון החוק. במתקפה על כך, במרץ 2017 הניח ח"כ בצלאל סמוטריץ' הצעת חוק פרטית שנועדה לקבוע כללים שיחייבו את היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו להציג בפני בתי המשפט עמדה ש"תעלה בקנה אחד עם עמדת הממשלה".הצעת חוק לתיקון פקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) (ייצוג המדינה), התשע"ז–2017, פ/4089/20. הצעה זו עומדת בניגוד לדין היום שלפיו הם מייצגים את עמדת המדינה לפי שיקול דעתו המקצועי והעצמאי של היועץ המשפטי לממשלה. ההצעה הזו תעמיד למעשה את עמדות הממשלה מעל לחוק, והיא סותרת חזיתית את עקרון שלטון החוק. לפי ההצעה גם יהיו רשאים "הממשלה או שר המשפטים להורות שהמדינה תיוצג בהליך בידי עורך דין שאינו היועץ המשפטי לממשלה או נציגו, אשר יאושר על ידי השר" כל פעם שהיועץ המשפטי לממשלה יודיע שאינו יכול להגן על עמדתם או שעליו להעלות עמדה הסותרת "את החלטות הממשלה או החלטת שר משרי הממשלה". כיום היועץ המשפטי מתיר לעתים – לפי שיקול דעתו – ייצוג משפטי של הרשות בידי משפטן מהשירות הציבורי או מן המגזר הפרטי. הפקעת שיקול הדעת מהיועץ המשפטי והעברתו לגורמים פוליטיים היא ביטול מוחלט של יכולתו לשמור על שלטון החוק. עצמאות שיקול דעתו נחוצה דווקא במקרים הקשים האלה, אשר בהם מוצע לבטלה.להרחבה ראו מרדכי קרמניצר וגיא לוריא, חוות דעת באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה (15.6.2017).
- יועץ לענייני התיישבות. באוקטובר 2017 פורסם כי שרת המשפטים הצליחה להביא לכך שכל עמדה המוגשת לבית המשפט העליון בנושאי "מאחזים והתנחלויות" מועברת לעיונו של יועץ חיצוני להנהלת משרד המשפטים בתחום "ענייני התיישבות", אשר מעיר הערות לעמדה שהפרקליטות מקבלת "בהכנעה".רויטל חובל, "יועץ חיצוני שמינתה שקד מכתיב עמדות המדינה לבג"ץ לגבי ההתנחלויות" הארץ (20.10.2017). מובן שאין בעיה עם כך שהיועץ המשפטי שומע את הרשות שנגדה הוגשה עתירה או תביעה, אולם שיקול הדעת הסופי חייב להישאר, כאמור, בידי היועץ המשפטי.
- עצמאות בייצוג הממשלה בכנסת. בנובמבר 2018 שרת המשפטים איילת שקד הודיעה ליועץ המשפטי לממשלה שהמשנה שלו דינה זילבר "אינה רשאית להגיע לממשלה או לכנסת" כנציגת משרד המשפטים, אף שאין בסיס חוקי לטענה שלפיה השרה הייתה מוסמכת להורות לו לא לשלוח נציג כזה או אחר מטעמו לכנסת או לממשלה. שרת המשפטים השתמשה בהוראת חוק שנועדה לאפשר לשר להופיע בעצמו בפני ועדה בכנסת במקום נושא משרה ממשרדו, כדי להגן על נושא המשרה שזומן על ידי הוועדה. ההוראה אינה מאפשרת לשר לקבוע מי יגיע לדיון במקום נושא המשרה. וממילא, כאמור לעיל, היועץ המשפטי אינו כפוף לשרת המשפטים בשיקול דעתו את מי לשלוח לדיון בוועדות הכנסת. הממשלה רשאית להעביר מתפקידו את היועץ המשפטי לממשלה, לפי תנאים שנקבעו בהחלטת ממשלה, אולם עד אז הדין מחייב את עצמאותו.להרחבה ראו גיא לוריא, "שקד מנסרת את הענף שהיא ומשרדה יושבים עליו" אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה (24.12.2018).
- פגיעה בהסדרים מוסדיים המבטיחים את אי-תלות היועץ המשפטי לממשלה. דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ושל הגורמים הפועלים מטעמו, כמו גם דרכי הדחתם, משפיעים על אי-תלותם. לדעתי, בשנים האחרונות מופעלים יותר ויותר לחצים פוליטיים על תהליכי המינוי של בעלי תפקידים במוסד היועץ המשפטי לממשלה באופן העלול לפגוע באי-תלותם. לדוגמה, הוגשו הצעות חוק לשנות את דרכי מינויים של יועצים משפטיים במשרדי הממשלה כדי להגדיל את מידת השפעת הגורמים הפוליטיים במינויים, באופן שעלול לפגוע בעצמאותם המקצועית וביכולתם למלא את תפקידם כשומרי סף מטעם שלטון החוק.הצעת חוק שירות המדינה (מינויים) (תיקון – מינוי יועצים משפטיים של משרדים), התשע"ז–2017; הצעת חוק שירות המדינה (מינויים) (תיקון מס' 20) (מינוי היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה), התשע"ח–2017. ראו חוות דעת על הצעות חוק אלה באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה. מעבר לכך, לפי דעתי, שינויים נוספים כגון המעבר לקדנציות קצובות במשרות של משנים ליועץ המשפטי לממשלה, שנעשה לפני כעשור, הגדילו את הלחץ הפוליטי על תהליכי המינוי והקידום גם במשרד המשפטים. בעבר, משנים ליועץ המשפטי זכו לקביעות, דבר שאמנם פגע בתחלופה ובאפשרויות הקידום של כוח האדם במחלקת ייעוץ וחקיקה, אך הגן על עצמאות שיקול דעתם. כיום הם מתמנים לתקופות קצובות ונאלצים בסוף תפקידם לחפש תפקיד אחר בשירות הציבורי (או מחוצה לו). העדר הקביעות ומעבר של יותר ויותר משרות בכירות בשירות הציבורי למינוי על ידי גורם פוליטי תוך סינון על ידי ועדת איתור,ראו, לדוגמה, מבקר המדינה, דוח שנתי 61ב (2011). מייצר לחצים על אי-תלות שיקול דעתם.
- כרסום בכוחה המחייב של חוות דעתו המשפטית של היועץ המשפטי. כפי שהוסבר בראשית נייר זה, בשנים האחרונות ניכר פיחות הולך וגובר בכיבוד חוות דעתו המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה. במספר מקרים בשנים האחרונות קודמו הצעות חוק, למרות עצתו של היועץ המשפטי לממשלה שהן בלתי חוקתיות (כגון "חוק ההסדרה").היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט, הרצאה במכון הישראלי לדמוקרטיה (26.2.2019). בעבר לא היו ידועים מקרים שבהם הממשלה קידמה מדיניות או החליטה על דבר מה לאחר שקיבלה חוות דעת מפורשת של היועץ המשפטי לממשלה על כך שמעשה זה אסור.ראו אמירה לעניין זה של השופט (בדימוס) שמגר בפרוטוקול ישיבה של הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לתפקיד האמור (21.5.1997), עמ' 128, ארכיון המדינה פ-4116/4. מגמת השנים האחרונות עלולה לבשר על התערערות מעמד עקרון שלטון החוק בממשלה.
האיומים על היועץ המשפטי לממשלה נובעים משאיפה לפגוע ביכולתו להשליט את המשפט במדינה. שלטון החוק הוא אחד הגורמים המרסנים את כוחה של הממשלה אל מול אזרחיה. לכן פגיעה ביכולת של היועץ המשפטי לממשלה להשליט את החוק במדינה היא איום על זכויות הפרט – במיוחד על רקע כוחה הרב של הממשלה בישראל ומיעוט הבלמים המאזנים.