יועץ משפטי לממשלה עם "אג'נדה"

מאמר מתוך גיליון 29 של כתב העת "עורך הדין"

בימים אלה מתקיים תהליך איתור המועמדים למשרת היועץ המשפטי לממשלה. ועדה מקצועית-ציבורית בראשות נשיא בית המשפט העליון (בדימוס) אשר גרוניס יושבת וצריכה להציע לממשלה מועמד או מועמדים להחלפת היועץ המשפטי היוצא יהודה וינשטיין. בוועדה זו חברים גם שר המשפטים לשעבר משה נסים שמונה על ידי הממשלה, חברת הכנסת ענת ברקו שנבחרה על ידי ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, עו"ד יחיאל כץ שנבחר על ידי לשכת עורכי הדין, ופרופ' גבריאלה שלו שנבחרה בידי דיקאני הפקולטות למשפטים. הממשלה תוכל למנות יועץ משפטי חדש רק מתוך המועמדים שתציע הוועדה המקצועית-ציבורית הזו. 

הרכב ועדת האיתור ודרכי מינוי היועץ המשפטי לממשלה עוצבו על ידי ועדת שמגר. ועדת שמגר מונתה בשנת 1997 בעקבות מה שנודע כפרשת "בר-און-חברון". ועדת שמגר עיצבה את התהליך בדוח שהגישה (1998), באופן שנועד לאזן בין שני אינטרסים. מצד אחד, שתיווצר "תחושת אמון ושיתוף פעולה" בין הממשלה לבין היועץ המשפטי לממשלה. מצד שני, להבטיח שהיועץ המשפטי לממשלה ימלא את תפקידו "כגורם מקצועי, כשיר, ובלתי תלוי שאינו כפוף [...] למרותה של הרשות המבצעת". היא ביקשה לעצב את תהליך המינוי כך ש"ייבחר לתפקיד אדם ראוי, כי במהלך עבודתו יוכל ליהנות מרמה של אי-תלות שתסייע בידו למלא את תפקידו מתוך עצמאות ונחישות". לכן הוועדה המקצועית-ציבורית מציעה מועמדים, והממשלה היא שממנה את היועץ המשפטי החדש – מבין המועמדים.

ועדת שמגר הבהירה שעיצוב תהליך בחירת המועמדים באופן זה נחוץ כדי לאזן בין עצמאות היועץ המשפטי לממשלה לבין אחריותו הציבורית. מדובר בצורך חיוני במיוחד בישראל משום שבניגוד למקומות אחרים בעולם היועץ המשפטי לממשלה כאן הוא בעל תפקיד בשירות הציבורי ולא אישיות פוליטית – ועדיין הוא מקבל הכרעות מדיניות מן הדרגה הראשונה. מבחינה זו תפקיד היועץ המשפטי לממשלה הוא בין התפקידים רבי החשיבות ביותר בשירות הציבורי. תפקיד היועץ המשפטי לממשלה היה מלכתחילה בעל חשיבות רבה ודרש אדם בעל הכישורים המשפטיים הגבוהים ביותר: הוא משמש הן כראש התביעה הכללית, הן כיועץ המשפטי הראשי לרשויות השלטון, והן כמייצג המדינה בערכאות. עם השנים הלכה חשיבותו וגדלה עוד יותר. ישנם כמה היבטים לעליה בחשיבות תפקיד היועץ המשפטי לממשלה. היבט אחד הוא הנגיעה שיש ליועץ המשפטי לממשלה ביותר ויותר תהליכי קבלת החלטות ברשות המבצעת. עיון בתיקי הייעוץ המשפטי בארכיון המדינה מלמד על גידול מטאורי של הנוכחות של הייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה השונים במיוחד מסוף שנות השישים, החל מכהונתו של מאיר שמגר כיועץ משפטי לממשלה. הנחיות וחוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה במגוון עניינים התקבלו באופן תדיר יותר ויותר במשרדי הממשלה. היבט שני הוא הצד הארגוני. היועץ המשפטי לממשלה הפך מבעל תפקיד עם מעט עוזרים (בשנת 1961 מחלקות הייעוץ והחקיקה מנו בסך הכול 23 עובדים), לראשה של מערכת בירוקרטית ענפה (חלקה מקצועית בלבד וחלקה גם מינהלית), המונה בתחום הייעוץ בלבד מאות פרקליטים. היבט שלישי הוא התפתחותן של הלכות חוקתיות שונות בדבר סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה, בעיקר מעמדה המחייב של עצתו המשפטית.

שלושת ההיבטים האלה העצימו את מעמדו של היועץ המשפטי לממשלה כמי שמנהל מדיניות משפטית. מלכתחילה היה היועץ המשפטי לממשלה בעל תפקיד א-מפלגתי, לא נבחר, שתפקידו הוא – בין היתר – להכריע מהי המדיניות המשפטית באכיפת החוק, בייעוץ ובייצוג. מדובר בתפקיד אקטיבי ויוזם. עליו לגבש מדיניות, לתאם בין גורמים במערכת, לנהל תהליכי קבלת החלטות ולהבטיח תהליכי פיקוח על ביצוען. חלק גדול מזמנו צריך להיות מוקדש לקידום אקטיבי של מדיניותו, והוא אינו יכול להסתפק בתגובה פסיבית לבעיות שמתעוררות ומחייבות את טיפולו.

ועדת שמגר עסקה רבות בכשירות של המועמדים לתפקיד. כפי שהבהירה, מדובר בתפקיד משפטי רחב יריעה, הדורש בקיאות בתחומי משפט רבים ומגוונים. אולם יועץ משפטי נדרש גם לכישורי מנהיגות, ליכולות ארגון, לעצמאות מחשבתית ולנחישות. דרוש, בקצרה, ענק משפטי בעל כישורי מנהיגות, יושרה ועמידה איתנה על עקרונותיו. לתפקיד שנתפר לפי מידותיהם של יועצים משפטיים לשעבר כגון חיים כהן, מאיר שמגר, אהרן ברק ויצחק זמיר – דרוש אדם בשיעור קומתם. זהו, פחות או יותר, מי שמחפשת היום ועדת האיתור.

התפקיד הקשה שהוטל על ועדת האיתור מביא מטבע הדברים להתמקדות בתכונות המועמדים. יש בכך הרבה צדק. אולם כיצד ניתן להעריך את כישורי המנהיגות של המועמדים? אם אחד התפקידים העיקריים של היועץ המשפטי לממשלה הוא גיבוש מדיניות משפטית בתחומים שעליהם הוא ממונה, האם אין מקום לבחון אם המועמדים לתפקיד אכן מסוגלים לעשות זאת? לדעתי, אחת השאלות שמן הראוי שוועדת האיתור תשאל היא אם המועמדים לתפקיד גיבשו תכנית עבודה. האם יש להם מדיניות כיצד הם מתכוונים למלא את תפקידם? האם יש להם "אג'נדה"? אין זו מילה גסה. העומס הרב שמוטל על היועץ המשפטי לממשלה יקשה עליו לגבש תכנית עבודה ומדיניות תוך כדי תגובה למשברים הבלתי-פוסקים שעמם כרוך התפקיד. לכן אחד הקריטריונים המכריעים בשאלת ההתאמה לתפקיד הוא אם המועמדים גיבשו ראיית עולם כיצד הם מתכננים למלא את תפקידם.

בתכנית העבודה שלהם, המועמדים צריכים להציג את מטרותיהם, היעדים שיאפשרו להגשים את המטרות והמדדים שיאפשרו לבחון זאת. יועץ משפטי טוב נבחן, בין היתר, בכך שהוא מגבש תכנית עבודה מסודרת ואחר-כך פועל להגשמתה. מן הראוי שוועדת האיתור תבחן אם המועמדים אכן עושים כן.

הדוגמאות לצורך בגיבוש מדיניות קיימות מכל תחומי פעילות היועץ המשפטי לממשלה. הכרעות בסוגיית סדר העדיפויות באכיפת החוק הפלילי הן דוגמא מובהקת לכך. היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז, למשל, כתב על כך שבתקופת כהונתו שם דגש על המאבק בשחיתות השלטונית, לצד המאבק בפשע המאורגן. הדגש הזה הוא הכרעת מדיניות, ובתחילת כהונתו היו לו הכרעות אחרות ודגשים על תחומים אחרים.

גם בתחום הייעוץ ישנן דוגמאות רבות לכך שהיועץ המשפטי לממשלה נדרש לקבוע מהי מדיניותו. עליו להחליט באילו תחומים להשקיע את משאבי מחלקת הייעוץ ואת זמנו: אילו הנחיות דרושות? במה דחוף יותר לטפל ומה אפשר לדחות? אילו נושאים אינם מטופלים כיאות על ידי הרשות או אינם ברורים דיים מבחינה משפטית? כמו בתחום הייעוץ ואכיפת החוק, כך גם בתחומי החקיקה: איזו חקיקה מיושנת או מנדטורית יש להחליף? על רקע משאבים מוגבלים יש לקבל הכרעות מדיניות במה דחוף יותר לטפל. ודוגמאות ישנן גם בתחומי הייצוג.

העובדה שהיועץ המשפטי לממשלה בישראל אינו תפקיד פוליטי כמו במקומות אחרים בעולם מטעה לפעמים. במקום שבו מקבילו של היועץ המשפטי לממשלה הוא פוליטיקאי, ברור שתפקידו העיקרי – שעליו הוא נושא באחריות בפני הציבור – הוא לקבל הכרעות מדיניות. ברור שעל כך נבחנת הצלחתו. אולם בישראל ישנה נטייה – בעיקר בשיח הציבורי בנושא הזה – להתמקד בתכונות המועמדים מבחינת התאמתם לתפקיד. אופיו המקצועי של התפקיד בישראל משכיח את הצורך החיוני שהמועמדים יגבשו מדיניות ותכנית עבודה, והתאמתם לתפקיד תיבחן בין היתר בהתאם לכך. בלעדי זה לא ניתן להעריך את המועמדים, והדיון הציבורי עליהם לכן לוקה לא פעם בשטחיות: בעטיפה החיצונית של תדמית המועמדים במקום בתוכן של המדיניות המשפטית שאותה הם מתכוונים לקדם. יש להסיט את הדיון חזרה למהות, לתכנית העבודה ולמדיניותם המוצעת של המועמדים. כך, יש לקוות, ימונה לתפקיד היועץ המשפטי הטוב ביותר מבין המועמדים.

המאמר פורסם בגיליון 29 של כתב העת "עורך הדין", אוקטובר 2015