מינויים אישיים בשירות המדינה

הממשלה ה-34 ניסתה, ובחלק מהמקרים הצליחה, להגביר את ההשפעה הפוליטית על מינויים בכירים בשירות המדינה. הממשלה שתיכנס לתפקידה בקרוב תמנה לפחות 421 מינויים אישיים. בעוד מינויים כאלה עשויים לתרום להגברת המשילות ולסייע לנבחר הציבור לממש את מדיניותו, הם עלולים לעודד פוליטיזציה ולהכניס אנשים שאינם בהכרח מקצועיים דיה למשרדי הממשלה. סקירת סוגי המינויים האישיים הקיימים כיום והשלכותיהם.

Flash 90

עם כניסתו של דונלד טראמפ לתפקיד נשיא ארה"ב לאחר בחירות 2016, הממשל החדש נדרש למנות (או לאשר מינוי) של למעלה מ-4,000 פקידים בכירים; הנשיא עצמו אחראי ליותר מ-1,500 מהמינויים האלה, שרובם הגדול מתבצעים רק לאחר שימוע ואישור בסנאט.

סוג זה של מינויים, פקידים בכירים הממונים על ידי הנבחרים ברשות המבצעת עם כניסתם לתפקיד, וצפויים לסיים את תפקידם עם החלפת הממשלה או נבחר הציבור, מכונה "מינויים אישיים" או "מינויי אמון". הוא מאפיין דגמים "פוליטיים" של שירות מדינה, כמו בארה"ב, ואינו נפוץ בישראל, ששירות המדינה שלה נבנה בהסתמך על המודל הבריטי - שירות מדינה עצמאי, מקצועי וא-פוליטי.

לטובת מינויים אישיים אפשר לטעון שהם נחוצים להגברת המשילות, ואף תואמים עקרונות דמוקרטיים. כדי לממש את מדיניותו, ובכך את רצון הציבור כפי שהובע בבחירות, השר חייב שלצדו יעבדו "אנשים מטעמו", אחרת הוא יישאר בודד מול פקידים מקצועיים ומנוסים, ויוכל לקדם רק את המדיניות המועדפת עליהם.

הטיעונים נגד מינויים אישיים הם ברובם טיעונים כלליים נגד מעורבות פוליטית רבה במינויים בכירים בשירות הציבור. כך, מחקרים אמפיריים מראים שמינויים מקצועיים ועצמאיים תורמים לאפקטיביות רבה יותר של הממשלה, הן משום שבדרך זו מתמנים אנשים מקצועיים יותר, והן משום שפקידים עצמאיים יכולים להציג לשר את חלופות המדיניות השונות ואת השלכותיהן, ובכך לסייע לו לקבל הכרעות מושכלות. לעומת זאת, מעורבות פוליטית רבה במינויים בכירים עלולה להוביל לריבוי "מינויים פוליטיים", כלומר מינויים שהמניע הראשי להם אינו כישוריו של הממונה אלא קשריו עם הממנה. אלו הם מינויים הפסולים מבחינה חוקית, עלולים להוביל לשחיתות, פוגעים בתפקוד השירות הציבורי ומערערים את אמון הציבור בממשלה. פוליטיזציה של המינויים בשירות הציבור גם חותרת נגד מינהל תקין והיגיון ארגוני, בכך שהיא יוצרת "מסלול עוקף" לשירות הציבורי המקצועי, ופותחת פתח להתנהלות "מתחת לרדאר" של הגורמים המקצועיים במשרד. טענה ספציפית יותר לגבי מינויים אישיים היא שמינויים כאלה לא תואמים את שיטת המשטר בישראל: בישראל, בניגוד למשל לארה"ב, השרים מתחלפים לעתים קרובות תוך פרק זמן קצר (לראייה, הממשלה ה-33, שכיהנה שנתיים בלבד, בין 2013 ל-2015). לפיכך, ריבוי מינויים אישיים פירושו תחלופה גבוהה של פקידים בכירים בשירות המדינה. מצב‏ עניינים‏ זה ‏צפוי ‏לפגוע ‏בתפקוד ‏השירות ‏הציבורי,‏ בין ‏היתר ‏כי ‏הוא ‏יקשה‏ על ‏קידום ‏מדיניות ‏לטווח‏ בינוני ‏וארוך ועל ‏שימור ‏רצף‏ מקצועי‏ וזיכרון‏ ארגוני.

ואכן, כאמור, מינויים אישיים אינם נפוצים בישראל. אופיו המקצועי של שירות המדינה בישראל בא לידי ביטוי בכך ש"דרך המלך" למינויים בשירות המדינה היא מינוי מקצועי באמצעות מכרז תחרותי, כפי שנקבע כבר בסעיף 19 לחוק שירות המדינה (מינויים) ועוגן בכללים שונים של שירות המדינה ובפסיקות בית המשפט. עם זאת, כבר חוק שירות המדינה מאפשר למנות עובדים בשירות המדינה ללא מכרז. בסעיף 21 מצוין שהממשלה יכולה, לפי המלצת ועדת שירות המדינה, לפטור משרות מחובת מכרז. כמו כן מצוינות בחוק כמה משרות ספציפיות שלא תחול עליהן חובת מכרז - מנכ"לים של משרדי ממשלה, היועץ המשפטי לממשלה ונציב שירות המדינה. בעשרות השנים האחרונות התחולל בישראל, כמו במדינות אחרות שאימצו את המודל הבריטי, לרבות בריטניה עצמה, תהליך איטי והדרגתי של "פוליטיזציה" של שירות המדינה, כלומר הגברת השפעת הדרג הנבחר על מינויים בכירים.

במסגרת זו נוצרו בישראל במהלך השנים כמה מנגנוני מינוי שאינם מבוססים על מכרז, ובחלקם יש לשרים השפעה מכרעת על זהות האדם שימונה. עם זאת, "מינויים אישיים" בנוסח האמריקאי עדיין אינם מקובלים.

כך, מינויים המתבצעים באמצעות ועדה לאיתור מועמדים ("ועדת איתור") הם עדיין מינויים מקצועיים ותחרותיים, משום שהוועדה, ולא השרים או המנכ"לים במשרדיהם, הם שבוחרים את המועמד/ים למינוי (אף שהליך זה מעניק לשרים כוח גדול יותר מאשר במכרז, משום שיש לשר נציגים מקרב חברי הוועדה). בדרך זו ממונים יותר מ-100 נושאי משרות בכירות בשירות המדינה, ובהם מנהל רשות המסים, ראש המלמ"ב, האפוטרופוס הכללי, המשנים ליועץ המשפטי לממשלה (ואף היועץ המשפטי לממשלה עצמו, בוועדת איתור מיוחדת), השמאי הממשלתי הראשי, פרקליט המדינה, ראש רשות התאגידים, מדענים ראשיים במשרדי ממשלה.

במקרים אחרים, השר עצמו הוא שבוחר את האדם שימונה לתפקיד (לרוב בכפוף לאישור ועדת מינויים), אך תקופה הכהונה קצובה. במילים אחרות, השר לא יכול להחליף את נושא המשרה עם כניסתו לתפקיד, ונושא המשרה עוזב את תפקידו רק בתום תקופה קבועה מראש (זהו הכלל גם בנוגע לרוב המינויים המתבצעים באמצעות ועדות איתור). כמובן, יש מקרים שבהם נושא המשרה הקודם מסיים את כהונתו סמוך לזמן כניסת השר לתפקיד, ולכן השר החדש נדרש למנות נושא משרה חדש. לדוגמה, השר החדש לביטחון פנים יצטרך למנות את המפכ"ל ונציב בתי הסוהר הבאים, אבל באופן עקרוני, אין קשר בין כניסת שר חדש לתפקידו לבין המינוי. בדרך זו ממונות שבע המשרות שהמועמדים להן נבדקים על ידי הוועדה המייעצת למינוי בכירים בשירות המדינה (רמטכ"ל, מפכ"ל, ראש השב"כ, ראש המוסד, נציב בתי הסוהר, נגיד בנק ישראל והמשנה לנגיד בנק ישראל), ומשרות בכירות אחרות הנבדקות על ידי ועדת המינויים שליד נציבות שירות המדינה, ובהן החשב הכללי, הממונה על התקציבים במשרד האוצר, ראש רשות האוכלוסין וההגירה ומנהל הוועדה לאנרגיה אטומית.

"מינויים אישיים" אמיתיים, שהממשלה יכולה למנות עם כניסה לתפקיד וייתכן שיעזבו עם חילופי הממשלה, כוללים בעיקר: א. משרות אמון בלשכות ראש הממשלה, השרים ומנכ"לים של משרדי ממשלה (מינוי בלשכת המנכ"ל הוא בעקיפין מינוי אישי של השר, כיוון שהשר הוא שממנה את המנכ"ל עם כניסתו לתפקיד); ב. מינויים מקצועיים ספציפיים בידי שרים.

הממשלה ה-34, שכיהנה בשנים 2019-2015 ניסתה, ובחלק מהמקרים הצליחה, להגביר את ההשפעה הפוליטית על מינויים בכירים בשירות המדינה. בכל הנוגע למינויים אישיים, השינוי המשמעותי ביותר הייתה החלטה הממשלה שאישרה למנות, במשרדי ממשלה המונים מעל 150 עובדים, משנים למנכ"לים כמשרות אמון של המנכ"לים (החלטת ממשלה מס' 3075, מיום 15.10.2017). שינויים נוספים היו הפיכת משרת יושב ראש מטה הדיור במשרד האוצר (שנוצרה רק בממשלה זו) למינוי אישי של האוצר והרחבת משרות האמון של עוזרי תפעול ועובדי משק בית במעון רה"מ.

בסך הכול, לפי ההערכה המפרטת בטבלה בסוף מסמך זה, הממשלה ה-35, שתיכנס לתפקידה בקרוב, תוכל למנות לפחות 595-421 מינויים אישיים (לא כולל עובדי משק בית ועוזרי תפעול במעון רה"מ). מדובר במספר גדול יותר מאשר בעת הקמת הממשלה הקודמת ב-2015, משום שנוספו לו כ-20 משרות של משנים למנכ"לים במשרדי ממשלה, מספר לא ידוע של עובדי משק בית ועובדי תפעול במעון רה"מ, וכן יו"ר מטה הדיור.

להלן עיקרי המינויים האישיים בישראל:

משרות אמון

• בלשכת ראש הממשלה – ראש לשכת רה"מ, מנהל לשכת רה"מ, 2 יועצים לענייני תקשורת, יועץ לקשר עם הכנסת, יועץ לאירועים וסיורים, יועץ לתכתובת, יועץ לנושאים מדיניים, עד 11 משרות של יועצים ועוזרים נוספים, 6 מזכירות, נהגים, עוזר פוליטי שאינו עוזר מדינה.
• במעון ראש הממשלה – יועץ, מנהל לשכה, מנהל תפעול, עוזרי תפעול, עובד מטבח, עובדי משק בית.
• במטה החברתי-כלכלי בראשות מנכ"ל משרד רה"מ – יועץ תקשורת.
• בלשכת כל שר וסגן שר – עוזר, יועץ, יועץ בכיר, ראש מטה, נהג, מזכיר, מנהל לשכה (ההיקף ייקבע ע"י נציבות שירות המדינה והממונה על התקציבים במשרד האוצר).
• בלשכת כל מנכ"ל של משרד ממשלתי –
• משנה למנכ"ל בכל משרד המונה מעל 150 עובדים (באישור ועדת המינויים שליד נציבות שירות המדינה)
• יועץ בכיר/יועץ/עוזר, מנהל לשכה, מזכיר, נהג (ההיקף ייקבע ע"י הנציבות).

מינויים מקצועיים הכפופים לאישור ועדת המינויים שליד נציבות שירות המדינה ואישור הממשלה

• כל שר (לרבות ראש הממשלה) – מנכ"ל במשרדו.
• ראש הממשלה – מזכיר הממשלה, ראש המטה לביטחון לאומי, ראש מערך ההסברה הלאומי.
• מנכ"ל משרד רה"מ – 3 סמנכ"לים במטה החברתי-כלכלי (המינוי אינו כפוף לאישור הממשלה)
• שר האוצר – יושב ראש מטה הדיור (יש צורך לחדש את ההחלטה לגבי תפקיד זה בממשלה הנכנסת).
• שר החוץ – 11 משרות של ראשי נציגויות דיפלומטיות (המינוי נבדק ע"י ועדת מינויים למשרות ראשי נציגויות דיפלומטיות במשרד החוץ).

מינויים נוספים

• משרות מסווגות במשרדי ממשלה ויחידות סמך (מנגנוני המינויים אינם גלויים).
• חברי ועדת המינויים שליד נציבות שירות המדינה – ראש הממשלה ממנה את 12 נציגי הציבור היושבים בוועדה (מתוכם 4 לענייני משרות מסווגות) לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה ועם נציב שירות המדינה. הוועדה אחראית על אישור מינויים בכירים שאינם מתבצעים באמצעות מכרז או ועדת איתור.
• חברי ועדת שירות המדינה – לפי החוק (שלא תמיד מיושם), הממשלה מחליפה כל שנה מנכ"ל אחד ואיש ציבור אחד, מתוך 5 מנכ"לים וחמישה אנשי ציבור היושבים בוועדה). הוועדה אחראית בין השאר על הענקת פטורים ממכרזים.

מינויים בחברות ממשלתיות

• חברי דירקטוריון – עקרונית, השרים ממנים את הדירקטורים בכפוף לבדיקת הוועדה לבדיקת מינויים בחברות ממשלתיות. יש מחסור תמידי בחברי דירקטוריון, ולפיכך השרים נדרשים עם כניסתם לתפקיד למנות חברי דירקטוריון חדשים. מאז השקתה של "נבחרת הדירקטורים", השרים נדרשים לבחור מתוך מאגר של מועמדים שנבחרו לאחר הליך מקצועי ובלתי-תלוי, אם כי עדיין קיים "מסלול עוקף נבחרת", שמאפשר לשרים למנות מועמדים שלא מתוך המאגר, בתנאי שהם עומדים בתנאים הנדרשים כדי להיכנס למאגר.
• יושבי ראש דירקטוריון ומנכ"לים של דירקטוריונים – עקרונית, חברי הדירקטוריון בוחרים את יו"ר הדירקטוריון ואת המנכ"ל (אם כי את המנכ"ל גם הממשלה יכולה להדיח). עם זאת, כיוון שנדרש אישור השרים לצורך המינוי, למעשה יש לשרים השפעה מכרעת על זהות היו"ר והמנכ"ל שייבחרו.

"מינויים אישיים" פוטנציאליים בממשלה ה-35

התפקיד	מספר משרדים	משרות בכל משרד	סה"כ משרות	אופן מינוי
מנכ"לים במשרדי ממשלה	29	1	29	לפי בחירת ראש הממשלה, בכפוף לבדיקת ועדת מינויים ואישור הממשלה
משרות אמון בלשכת רה"מ (ראש לשכה, מנהל לשכה, יועצים, עוזרים, מזכירים, נהגים)	1	38-32	38-32	משרות אמון
משרות אמון במעון רה"מ (יועץ, מנהל לשכה, יועץ תפעול, עובדי תפעול, עובד מטבח, עובדי משק בית)			4 + עובדי משק בית ועובדי תפעול שמספרם לא ידוע	משרות אמון
משרות אמון בלשכות שרים (עוזר, יועץ, יועץ בכיר/ראש מטה, מזכיר, מנהל לשכה, נהג)	28	11-יול	208-196	משרות אמון
משרות אמון בלשכת שר ללא תיק	1	4	4	משרות אמון
משרות אמון בלשכת סגני שרים	11	4	44	משרות אמון
משרות אמון בלשכות מנכ"לים במשרדים גדולים (יועץ בכיר/יועץ/עוזר, מנהל לשכה, נהג, מזכיר, משנה למנכ"ל)	20	06-אפר	120-80	משרות אמון; משנים למנכ"לים גם נבדקים ע"י ועדת מינויים
משרות אמון בלשכות מנכ"לים במשרדים קטנים (יועץ בכיר/יועץ/עוזר), מנהל לשכה, נהג, מזכיר)	8	05-מרץ	40-24	משרות אמון
משרות מקצועיות בלשכת רה"מ (מזכיר הממשלה, ראש המטה לביטחון לאומי, ראש מערך ההסברה הלאומי)	1	3	3	לפי בחירת ראש הממשלה, בכפוף לבדיקת ועדת מינויים ואישור הממשלה
משרות מקצועיות במטה החברתי-כלכלי תחת מנכ"ל משרד רה"מ (3 סמנכ"לים)	1	3	3	לפי בחירת מנכ"ל משרד ראש הממשלה, בכפוף לבדיקת ועדת מינויים
משרה מקצועית במשרד האוצר (יושב ראש מטה הדיור)	1	1	1	לפי בחירת שר האוצר, בכפוף לבדיקת ועדת מינויים ואישור הממשלה
משרות מקצועיות במשרד החוץ (11 ראשי נציגויות דיפלומטיות)	1	11	1	לפי בחירת שח החוץ, בכפוף לבדיקת ועדת מינויים למשרות ראשי נציגויות דיפלומטיות במשרד החוץ ואישור הממשלה
סה"כ			595-421 (לא כולל עוזרי תפעול ועובדי משק בית במעון רה"מ)

*הרשימה לא כוללת משרות מסווגת, משרות שכהונתן קצובה, ומשרות בגופים מחוץ לשירות המדינה.