שיטת מימון הפריימריז: כשלים והמלצות לטיוב
לפחות שלוש מפלגות יבחרו את מועמדיהן לכנסת ה-21 בשיטת הפריימריז – הליכוד, העבודה ומרצ. המועמדים במפלגות אלו יתחרו על קולותיהם של למעלה מ-200 אלף בעלי זכות בחירה. כדי לקיים מסע בחירות אפקטיבי ולהגביר את סיכוייהם להיבחר, המועמדים יצטרכו להשקיע סכומי כסף לא-מבוטלים – בין השאר לצורך הפעלת שירותי משרד ומטה בחירות, העסקת מומחים בתחומים שונים, תעמולה, קיום כנסים וחוגי בית והפעלת פעילים.
כדי להסדיר את הסוגיות הנוגעות לגיוס ולהוצאה של משאבים כלכליים בבחירות מקדימות קבעה מדינת ישראל כללים מפורטים המופיעים בעיקר בחוק המפלגות, התשנ"ב-1992, ובהנחיות מבקר המדינה. במסמך זה אתמקד רק בבחירות המקדימות לרשימה לכנסת ולא לתפקיד יו"ר המפלגה.
Flash 90
- מניעת שחיתות. נטרול מחויבות עתידית של נבחרי ציבור לבעלי הון באמצעות:
- הגבלת סכום התרומה, כך שתורם יחיד (ובכלל זה בני ביתו ומי שתלויים בו כלכלית) רשאי לתרום למועמד עד 11,380 ש"ח. יש מועמדים שאף אינם רשאים כלל לגייס תרומות לצורך התמודדות בבחירות מקדימות – מי שנבחרים על ידי גוף המונה פחות מ-50 חברים, וכן, לפי התיקון לחוק המפלגות מ-2018 (ראו להלן), מועמדים בפריימריז שמכהנים בתפקיד שרים או חברי כנסת.
- איסור תרומה מתאגידים, תרומות בעילום שם ותרומות במזומן בסכום העולה על 200 ש"ח. מטרת האיסור היא למנוע ניגודי אינטרסים כלכליים והשפעה של אינטרסים של גורמים זרים על המערכת הפוליטית. עוד מטרה מרכזית היא הקלה על זיהוי התורמים לצורך הגברת השקיפות ועל ידי כך, מניעת שחיתות.
- קידום השוויון הפוליטי. המטרה היא למנוע ממועמדים להשתמש במשאבים הכלכליים שיגייסו כדי "להשתלט" על הפריימריז באופן שיחסל מבחינה מעשית את סיכוייהם של מועמדים אחרים. לשם כך נקבעה "תקרת ההוצאות", שהיא הסכום המקסימלי שכל מועמד יכול להוציא לצורך הבחירות המקדימות. תקרת ההוצאות משתנה, בין היתר בהתאם למספר בעלי זכות הבחירה. לדוגמה, תקרת ההוצאות של מועמדים שיתמודדו ברשימה הארצית בליכוד בבחירות המקדימות הקרובות תעמוד ככל הנראה על 320,000 ש"ח.
- הגברת השקיפות ואמון הציבור. המועמדים מחויבים לדווח בתוך זמן קצר (14 יום, או 24 שעות בסמוך לבחירות המקדימות) על כל תרומה שקיבלו ועל פרטי התורמים. המידע מתפרסם באתר מבקר המדינה. ככלל, הגורם העיקרי האחראי על הבחירות המקדימות הוא מבקר המדינה, ובסמכותו לבקר את מערכת החשבונות של כל מועמד – הוא מקבל מכל מועמד דוח שמפרט את הכנסותיו והוצאותיו בבחירות המקדימות ומפרסם דוח משלו על התנהלותם של המועמדים.
עם זאת, הכללים הקיימים לפיקוח על מימון מועמדים בבחירות מקדימות סובלים משלושה כשלים עיקריים:
כשל ראשון: תיקון מס' 24 לחוק המפלגות משנת 2018 וההבחנה בין מועמדים מכהנים למועמדים חדשים
תיקון זה נוגע לבחירות מקדימות לרשימה לכנסת במפלגות שעומדות בתנאים האלה: מספר חברי המפלגה הוא לפחות 5,000; רוב החברים זכאים להשתתף בבחירות המקדימות; הבחירות המקדימות מתקיימות בסמוך לבחירות לכנסת. נראה שבבחירות הקרובות, הליכוד, העבודה ומרצ יעמדו כולן בתנאים האלה, ולכן הבחירות המקדימות בהן יוגדרו, בלשון החוק, "בחירות מזכות". נוסף על כך, התיקון חל רק על מועמדים בבחירות מזכות שמספר בעלי זכות הבחירה שיכולים לבחור בהן הוא לפחות 5,000. התניה זו נוגעת למצב שבו מפלגה בוחרת את רוב מועמדיה לכנסת באמצעות פריימריז בהשתתפות עשרות ואף מאות אלפי בעלי זכות בחירה, אך אחדים מהמועמדים נבחרים על ידי ציבור קטן הרבה יותר – במקרה כזה, התיקון לא יחול על מועמדים אלה. בפריימריז הקרובים בליכוד, למשל, יבחר מרכז הליכוד, המונה פחות מ-5,000 איש, את עשרת נציגי המחוזות הגאוגרפיים, ולכן התיקון לא יחול על המועמדים המתמודדים במחוזות אלה.
המועמדים שהתיקון חל עליהם מופרדים לשתי קטגוריות:
- מועמדים מכהנים ("מועמד זכאי" בלשון החוק). הכוונה לחברי כנסת ושרים. מועמדים אלו יקבלו מהמדינה מימון ציבורי מלא בגובה תקרת ההוצאות שלהם, ולא יוכלו לגייס תרומות או להיעזר בערבויות והלוואות כלל (למעט תרומות מהמועמד עצמו ומבני משפחתו). מדובר בסכומי כסף לא-מבוטלים. כאמור, בפריימריז שייערכו בליכוד, שמספר בעלי זכות הבחירה בהן הוא כ-104,000, המימון שמועמד מכהן יקבל צפוי לעמוד על 320,000 ש"ח מהמדינה (גובה תקרת ההוצאות); ובמפלגה שיש בה 50,000 בעלי זכות בחירה – על 200,000 ש"ח.
- מועמדים אחרים ("מועמד שאינו זכאי" בלשון החוק). מועמדים אלה יוכלו לקבל, אם ירצו, הלוואה מהמדינה בגובה תקרת ההוצאות שלהם, בכפוף לערבות בנקאית. אם המועמד ייבחר לכנסת או יהפוך לחבר כנסת בתקופה של עד שנה לאחר השבעת הכנסת החדשה – ההלוואה תהפוך למענק, והמועמד לא יצטרך להחזירה. אבל במקרה שהמועמד לא יהפוך לחבר כנסת, הוא יצטרך להחזיר את ההלוואה שקיבל בתנאים הקבועים בחוק. מועמד חדש שלא נבחר לכנסת אך קיבל בפריימריז לפחות 60% מהקולות שהיו דרושים לו כדי להיבחר לכנסת, יקבל מענק חלקי (60% מהמענק המלא או יותר, לפי היחס בין מספר הקולות שקיבל למספר הקולות שהיו דרושים לו כדי להיבחר לכנסת).
אף שהתיקון מונע תלות של מועמדים מכהנים בתורמים יש בו פגמים רבים, למשל:
- פגיעה בשוויון ההזדמנויות בין מועמדים מכהנים למועמדים חדשים. מועמדים מכהנים יקבלו מיד, וללא תנאים, את מלוא סכום המימון, ואילו מועמדים חדשים יעמדו לפני שתי ברירות: (1) לקחת הלוואה מהמדינה. למועמדים שאין ברשותם ממון רב מדובר בסיכון כלכלי לא קל. אם לא ייבחרו לכנסת, הם יצטרכו להחזיר את ההלוואה, שיכולה לעמוד על מאות אלפי שקלים; (2) להוסיף ולהסתמך על גיוס תרומות. מועמדים שיבחרו בדרך זו יהיו כמובן בעמדת נחיתות לעומת מועמדים ותיקים, שיקבלו את מלוא המימון באופן אוטומטי ובלי להשקיע משאבים כלשהם.
בהקשר זה אציין שכבר לפני התיקון מצבם המעשי של מועמדים מכהנים היה טוב לאין שיעור מזה של מועמדים חדשים. ככלל, מועמדים מכהנים הוציאו הרבה יותר כסף בבחירות מקדימות ממועמדים חדשים ונבחרו לכנסת בשיעורים הרבה יותר גבוהים. כך, בבחירות המקדימות שנערכו בשנים 2015-2008 במפלגות הליכוד, העבודה וקדימה, 83% מהמועמדים שהתמודדו בעת שהיו חברי כנסת או שרים מכהנים נבחרו מחדש. היתרון של מועמדים מכהנים בתחומים אלו הוא כמעט בלתי נמנע, משום שתפקידם מעניק להם חשיפה ציבורית וקשרים עם שחקני מפתח במפלגה ועם תורמים; אלא שהתיקון לחוק מעצים באופן משמעותי את היתרון הזה, ובכך פוגע פגיעה קשה בשוויון ההזדמנויות של מועמדים חדשים. - תמרוץ מועמדים להגיע לתקרת ההוצאות. המימון המלא שניתן למועמדים מכהנים מתמרץ את כולם, גם מועמדים חדשים הסבורים שייבחרו לכנסת, לקחת את מלוא המימון או ההלוואה ולהשתמש בכסף – לא תהיה לשום מועמד סיבה של ממש לא להוציא כספים עד לתקרת ההוצאות. אדרבה, מועמד שלא יעשה כן יפגע בסיכוייו להיבחר. לעומת זאת, היום רבים מהמועמדים לא מוציאים סכומים כאלה, ולא רק בגלל מחסור בכסף אלא בגלל החלטה עקרונית. במילים אחרות, המימון המלא יגדיל את ההוצאות הכוללות בבחירות המקדימות ויביא לבזבוז כספי ציבור שלא לצורך. בהקשר זה יצוין שהתיקון לחוק אומנם הנמיך את תקרת ההוצאות של מועמדים בבחירות מזכות (בהשוואה לבחירות שאינן מזכות), אולם גם לאחר הנמכה זו אין כל סיבה לתמרץ את המועמדים להגיע לתקרת ההוצאות.
- הקטנת התלות של מועמדים חדשים בבעלי הון – האומנם? הצורך של מועמדים חדשים שלא ייקחו את ההלוואה שהמדינה מציעה לגייס תרומות יהיה גדול יותר מבעבר, בשל הידיעה שלרשות כל המועמדים המכהנים עומד מלוא הסכום המותר להוצאות. ואולם גם מועמדים שייקחו את ההלוואה שהמדינה תציע יצטרכו לספק ערבות בנקאית, ולשם כך ייתכן שיידרשו להציג לבנק ערבים פרטיים, דבר שעלול ליצור תלות שלהם בבעלי הון.
כשל שני: תרומות מחו"ל
כאמור, על המועמדים חלים איסורים על תרומות מגורמים שונים, בדומה לאיסורים שמוטלים על תרומות למפלגות. ואולם על מפלגות חל איסור לקבל תרומות מגורמים לא-ישראליים, ואילו על מועמדים אין מגבלה כזאת. ואכן, מועמדים רבים הסתמכו עד כה בעיקר על תרומות מחו"ל, בעיקר מועמדים מוכרים וּותיקים (כאמור, מעתה הדבר יהיה רלוונטי רק למועמדים חדשים). לדוגמה, בבחירות המקדימות שנערכו בליכוד לקראת הכנסת ה-20, המועמדים האלה גייסו יותר תרומות מחו"ל מתרומות מישראל: יולי אדלשטיין, זאב אלקין, אופיר אקוניס, גלעד ארדן, ציפי חוטובלי ומשה (בוגי) יעלון; במפלגת העבודה מדובר ברוברט טיבייב, אראל מרגלית, גלעד קריב, איתן שוורץ ונחמן שי; ובבית היהודי – אורי בנק ואיילת שקד.
מבקר המדינה מתח ביקורת נוקבת על האפשרות לגייס תרומות מגורמים לא-ישראליים:
- מבחינה ערכית, המבקר זיהה בתרומה מחו"ל "אינטרס חשוד" שיש למנוע את השפעתו על הפוליטיקה הישראלית: "גיוס תרומות מחוץ לארץ משמעו קבלת תמיכה מגורמי חוץ אשר לא אחת הם נעדרי זיקה למדינת ישראל, אך מבקשים בזכות תרומתם להיות מעורבים בקביעת סדר היום הציבורי בישראל [...] אין להתיר השפעה אפשרית שכזו, שכן יש בה כדי לחתור תחת היסודות הדמוקרטיים של שיטת המשטר בישראל";
- מבחינה מעשית, המבקר הדגיש את הקושי לפקח על התרומות ולוודא שמדובר בתרומות חוקיות: "בחלק גדול מהמקרים אין [...] די נתונים על תורמים שהם תושבי חוץ, ואין [...] כלים מספקים לבחינת זהות התורמים כאשר עסקינן בתרומות שמקורן בחוץ לארץ. כתוצאה מכך קשה וכמעט בלתי אפשרי לוודא כי התרומות עומדות במגבלות [...] [הקבועות] בחוק בכל הנוגע למקורן".
כשל שלישי: מלכוד הפריימריז במובן הכלכלי
ישראל, כמו רובן המכריע של הדמוקרטיות, אינה כופה על מפלגות להתנהל באופן דמוקרטי, ובפרט אינה כופה עליהן לקיים פריימריז לבחירת הרשימה לכנסת. ואכן, רק אחדות מהמפלגות בישראל בוחרות את רשימתן לכנסת בשיטה זו. בבחירות הקרובות המפלגות הבולטות שבהן יהיו כאמור הליכוד, העבודה ומרצ.
הליכי הפריימריז מטילים על מפלגות שמקיימות אותם עול כספי כבד – החל בתשלומים לכוח אדם, דרך שירותי מחשוב וכלה בכיסוי הליכים משפטיים. כך למשל, מפלגת הליכוד הוציאה כמעט 9 מיליון ש"ח על ניהול הפריימריז לפני הבחירות לכנסת ה-20, והעבודה כ-3.5 מיליון ש"ח. באופן טבעי, הוצאות אלה באות על חשבון פעילויות אחרות שהמפלגות היו יכולות לקיים; בפועל, ההוצאות לצורכי הבחירות המקדימות, בדומה להוצאות הכרוכות בניהול מסע הבחירות לכנסת, באות בעיקר על חשבון פעילויות פנים-מפלגתיות – למשל פעילות בסניפים ודיונים רעיוניים ואידיאולוגיים – שאינן ניצבות בראש סדר העדיפויות של מקבלי ההחלטות במפלגה.
הפריימריז פוגעים אפוא ביכולתן של המפלגות לנהל חיים פנימיים משמעותיים. אפשר להוסיף על כך שהמפלגות המקיימות פריימריז נתונות למערכת רגולציה ופיקוח ענפה ומחמירה שהמפלגות הלא-דמוקרטיות פטורות ממנה, ובעקבות זאת גם זוכות לפרסום שלילי נרחב, ושמן נכרך בפרשיות הקשורות לפעילותם של קבלני קולות, אי-סדרים בתחנות ההצבעה, עבירות על חוקי המימון ועוד.
זוהי מציאות עקומה – שכן למרות הליקויים המלווים אותם, הליכי הפריימריז רצויים ובוודאי תואמים ערכים דמוקרטיים. גם אם אין לצפות ממדינה דמוקרטית לחייב מפלגות לקיים הליכי בחירת מועמדים דמוקרטיים, בפועל, התנהלותה של המדינה מעמידה את המפלגות המקיימות פריימריז בעמדת נחיתות לעומת מפלגות אחרות.
החקיקה הקיימת מסדירה באופן מפורט למדי את הסוגיות הנוגעות להתנהלותם הכלכלית של מועמדים בבחירות מקדימות. ואולם יש להסדיר בצורה טובה יותר לפחות שלושה היבטים עיקריים שלהן:
א. יש לשנות את ההבחנה שנוצרה בעקבות התיקון לחוק מ-2018 בין מועמדים מכהנים למועמדים חדשים וליצור מנגנון מימון זהה לכולם. בהקשר זה יש כמה אפשרויות. אפשרות אחת היא שהמדינה תעניק מימון מלא לכל מועמד, מכהן או חדש, אך תגביל את מספר המועמדים בכל בחירות מקדימות. הדבר ידרוש מהמפלגות לקבוע מראש, בשיטה שיבחרו בעצמן, מספר מועמדים קטן יותר שיתמודדו בבחירות המקדימות – מעין "רשימה קצרה" של מועמדים, כפי שמקובל במפלגות בדמוקרטיות אחרות. אפשר גם לשקול אפשרויות אחרות, כמו מנגנון matching ("התאמה" או "השוואה"), שבמסגרתו המדינה תעניק למועמדים חלק מהמימון רק בכפוף לכך שהמועמד גייס בעצמו תרומות מהציבור (במנגנונים כאלה התנאי הוא בדרך כלל גיוס של תרומות רבות, כל אחת מהן בסכומים לא גבוהים); או לבטל לגמרי את המימון הציבורי למועמדים.
ב. יש לאסור על תרומות מגורמים לא-ישראליים למועמדים בבחירות מקדימות, בדומה לאיסור הקיים על תרומה כזו למפלגות.
ג. ראוי שישראל כמדינה דמוקרטית תנקוט עמדה נורמטיבית ותעודד מפלגות לקיים דמוקרטיה פנימית, או לפחות תמנע את הפגיעה הכספית במפלגות דמוקרטיות. הדרך הראויה לעשות זאת היא באמצעות הקצאת תקציבים ייעודיים, במסגרת מימון המפלגות, שיינתנו רק למפלגות שיקיימו הליכים דמוקרטיים לבחירת רשימתן לכנסת. במילים אחרות, מוצע שהמדינה תסייע למפלגות באופן משמעותי במימון הפריימריז, לפי אמות מידה מוגדרות שייקבעו בחוק. ניתן גם לשקול שבמסגרת זו המדינה תסייע גם במימון הליכים דמוקרטיים של בחירת מועמדים המתקיימים בגופים בוחרים קטנים יותר, למשל בחירת מועמדים במוסד מפלגתי ייצוגי, בתנאי שמוסד זה נבחר על ידי חברי המפלגה.