שינוי כיוון בפיקוח הכנסת על פעולות הממשלה?

כיצד נוצר הליך בקרה חדש, יוצא דופן ולא טיפוסי של הכנסת על פעולות הממשלה. דוגמה להליך היא החוק שנועד להסדיר את אופן התיעוד של חקירות חשודים בידי המשטרה.

מה החשש הנלווה לתיעוד הודאתו של חשוד לפני איש מרות?

החשש הגדול הנלווה לבירור אשמתו של אדם שהבסיס לכתב האישום נגדו הוא הודאתו לפני איש מרות, הוא שההודאה אינה הודאת אמת. הודאת שווא עלולה להינתן בשל הפעלת אמצעֵי לחץ על נחקר, פיזיים או נפשיים, וכן מסיבות רבות אחרות הקשורות הן למבנה האישיות של הנחקר הן לטיב החקירה. הנחקר עלול, מסיבות שונות, להתוודות על מעשים שלא חטא בהם.

תמונה מלאה וברורה על אופן התנהלות החקירה היא אחד מכלי הבקרה החשובים להערכת מידת האותנטיות של הודאתו של נחקר לפני שוטר. הרישום הידני של חילופי הדברים בין החוקר לבין הנחקר, שנעשה בידי החוקר, הוא כלי בקרה חלקי ביותר, שאינו נותן תמונה מלאה של ההתרחשות בחדר החקירה, ולפיכך אינו יכול להבטיח מעקב מלא אחר הנסיבות שהביאו להתוודותו של הנחקר.

כיצד התפתחה והשתנתה החקיקה בנושא?

בעקבות התגבשותן של התובנות בדבר החשש מפני הודאות שווא, גם כאשר לא הופעלו אמצעי חקירה פסולים כנגד הנחקר, מונתה בשנת 1993 ועדה ציבורית, בראשות שופט בית המשפט העליון דאז השופט אליעזר גולדברג, לעניין הרשעה על סמך הודאה בלבד ולעניין העילות למשפט חוזר. ועדה זו הגישה דין וחשבון בדצמבר 1994. בהמלצותיה קבעה הוועדה שיש לעשות לתיעוד מדויק של חקירת המשטרה - תיעוד קולי לפחות, ועדיף תיעוד חזותי. תיעוד כזה, כך נקבע בהסתמך גם על ניסיונן של מדינות אחרות, ישמש אמצעי בקרה חשוב ביותר על המתרחש בחדרי החקירות, ובסופו של דבר אף יתרום להפחתת טענות שווא של נחקרים על אלימות שננקטה כלפיהם, וכך יקטן גם מספרם של משפטי הזוטא לעניין קבילותן של הודאות. רק בשנת 2002, שמונה שנים לאחר פרסום הדין וחשבון של ועדת גולדברג, חוקקה הכנסת, על יסוד הצעת חוק ממשלתית, את חוק סדר הדין הפלילי (חקירת חשודים), תשס"ב-2002 שעניינו, בין היתר, תיעוד חקירות משטרה. לאחרונה התייחס גם בית המשפט העליון לחשיבות התיעוד החזותי בפסק דין תקדימי שעסק בפסילת הודאתו של חשוד שנשללה ממנו זכותו להיוועץ בעורך דין.

כיצד, אם בכלל, יושמה הוראת החוק המחייבת תיעוד קולי או חזותי של חקירות חשודים, וכיצד התייחסה הכנסת לאופן היישום של החוק על ידי הרשות המבצעת?

לא חלפה חצי שנה מחקיקתו של החוק, והממשלה ביקשה מן הכנסת לשנות את החוק על ידי דחיית חובת יישומו משנתיים ושלוש (בהתאמה), לפי חומרת העברות, לשלוש וארבע שנים (בהתאמה). על פי טענת הממשלה, כפי שהובאה בדברי ההסבר לבקשת הדחייה הראשונה, העלות השנתית המוערכת להפעלת החוק היא למעלה ממאה מיליון ש"ח. הכנסת קיבלה את עמדת הממשלה ודחתה את יישום החוק.

משהלך והתקרב מועד תחולתו הנדחה של החוק הציעה הממשלה, בשלהי שנת 2005, לשוב ולדחות את יישומו. הצעה זו נכללה גם בהצעת חוק ההסדרים במשק ונדונה בוועדת חוקה חוק ומשפט של הכנסת. בדיוני הוועדה נמתחה ביקורת קשה על הממשלה אשר לפי הצעתה נחקק החוק מלכתחילה, אולם גם בעבוֹר ארבע שנים מיום חקיקתו אין נמצאים התקציבים המתאימים להפעלתו. בסופו של דבר נתקבלה בקשת הממשלה לדחות את יישום החוק על פי ההצעה, אולם החובה לתעד תיעוד קולי או חזותי בעת חקירת רצח הוחלה לאלתר.

מהו מנגנון הפיקוח שקבעה הכנסת ליישום החוק?

בשל הביקורת האמורה ובגלל התחושה שלא נעשו עד כה מאמצים של ממש להתקדם ביישום החוק, נקבע בחוק - לפי הצעת ועדת חוקה חוק ומשפט - מנגנון פיקוח הדוק. על פי התיקון לחוק יהיה על השר לביטחון פנים ועל שר המשפטים לדווח לכנסת על תכנית רב-שנתית בדבר ההיערכות ליישום מלא של חובת התיעוד. כן נקבע שבמהלך תקופת הדחייה שניתנה ידווחו השרים האלה לוועדת חוקה חוק ומשפט, מדי חצי שנה, על מצב יישום החוק וביצועו. הדיווח יכלול, על פי הוראת החוק, נתונים על מספר החקירות שבוצעו בעניינה של כל עברה שדינה מאסר של עשר שנים ויותר; נתונים על מספר החקירות שתועדו תיעוד חזותי או קולי ועל מספר החקירות שתועדו כך וגם תומללו; נתונים על העלויות הכרוכות ביישום החוק, לרבות העלויות הכרוכות בתמלול החקירות.

מה ייחודו של מנגנון הפיקוח המתואר?

דומה כי מנגנון הפיקוח שנקבע בחוק הוא חסר תקדים בחומרתו. בדרך כלל כאשר ועדה מוועדות הכנסת מבקשת להתעדכן בעניין מסוים שנמצא בטיפולה של הרשות המבצעת, היא מקבלת על כך החלטה ומורה למשרד הממשלתי הרלוונטי להציג לפניה נתונים על פי לוח זמנים הנקבע בהחלטה. הפעם, בניגוד לנוהג הרגיל וביזמתה של ועדת חוקה חוק ומשפט, הורתה הכנסת לשרים הרלוונטיים - בחוק - לדווח לכנסת את המועדים שנקבעו לתכנית ההיערכות לקראת יישומו המלא של החוק. במילים אחרות: ועדת חוקה חוק ומשפט לא הסתפקה בהחלטה המורה לשרים להציג את הנתונים הנדרשים בדיון עתידי שייקבע בוועדה, אלא חייבה אותם לעשות זאת על פי חוק. משמעות הדבר היא ששר שיבקש, למשל, לדחות את מועד הדיווח שנקבע בחוק, לא יוכל לבקש זאת מן הוועדה, אלא יצטרך להביא לשינוי המועד בהליך חקיקה שיתקן את הוראת הדיווח. המסגרת שנקבעה היא מסגרת קשיחה ואינה ניתנת לשינוי.

על כך יש להוסיף שמספר הנתונים המבוקשים רב ומפורט, ולתכיפות הדיווח משמעות גדולה. הרושם המתקבל הוא שבהעלאת מדרגת הפיקוח הפרלמנטרי לחובת דיווח תכופה ופרטנית ביותר, על פי חוק, הכנסת מאותתת על אי-שביעות רצונה מטיב הנתונים וממספר הנתונים המובאים לפניה לביסוס הטענות בדבר קשיים תקציביים או לביסוס הצורך בחקיקה המגבילה ופוגעת בזכויות נחקרים. הטלת חובת איסוף הנתונים לשם הבאתם לפני הכנסת תייצר מאגרי מידע, שלא נוצרו עד היום, ואלה חשובים לתכנון המדיניות הציבורית של הרשות המבצעת בנושאים בעלי רגישות ציבורית גדולה.

האם שינוי זה מתבטא גם בחוקים אחרים?

מנגנון פיקוח יוצא דופן זה נחקק גם בסעיף 31 לחוק זכויות נפגעי עברה, תשס"א-2001; בסעיף 25 לחוק הגנה על הציבור מפני עברייני מין, תשס"ו-2006; בסעיף 8 לחוק סדר הדין הפלילי (עצור החשוד בעברות ביטחון) (הוראת שעה), תשס"ו-2006. בכל החוקים הללו דורשת הכנסת מן הרשות המבצעת, בהוראה שבחוק, להמציא לה נתונים הנוגעים להפעלתו של החוק. דומה כי המכנה המשותף לחוקים אלה הוא חשיבותן של הזכויות העומדות בו על הפרק, בקשות דחייה חוזרות ונשנות של הממשלה בטענה של היעדר תקציב, ומנגד היעדר נתונים מספיקים שיש בהם לבסס את הטענה בדבר עלותו של החוק.

מנגנון פיקוח זה מחייב שימת לב לסוגיית מערכת היחסים בין הרשות המבצעת לבין הרשות המחוקקת. מסירת הנתונים מחויבת עתה על פי החוק. אם משרד ממשלתי לא ידווח כנדרש, הוא יעבור על החוק. מצב זה הוא חריג ביותר בהתנהלות היחסים בין הרשויות.

מהן השפעות השינוי על תפקוד הרשויות והיחסים ביניהן? האם השינוי עשוי לגרום לחיזוק מעמדה של הכנסת כמי שאמורה לפקח על פעילות הרשות המבצעת?

אפשר להניח כי משרדי הממשלה יבינו שבהעלותם טענות בעניין היכולת התקציבית לעמוד בנדרש מהם על פי חוקים, בייחוד כאלה שיש להם השפעה ישירה על זכויות אזרח מהותיות, עליהם לבססן בנתונים מדויקים. אני רואה במנגנון הפיקוח החדש מגמה של הרשות המחוקקת לחזק את יכולת הפיקוח. עם זאת יש להיזהר שהכנסת, שהיא הרשות המחוקקת, לא תגלוש מפיקוח לעבר ניהול הרשות המבצעת. יש להקפיד על האיזון העדין שבין הרשויות.