בית מחוקקים נוסף לישראל
נייר רקע לכינוס השביעי של המועצה הציבורית.
המסמך מציג את הרעיון של הקמת בית מחוקקים נוסף בישראל ובוחן את תפקידיו האפשריים, את סמכויותיו ואת האופן שבו ישפר את עבודת הזרוע המחוקקת ומעמדה. המסמך בוחן גם חסרונות העלולים לנבוע מכינונו של בית נוסף.
תוכן המסמך:
חלק א' בוחן את אפשרות כינונו של בית נוסף בישראל ואת מעמדו במרקם המערכת הפוליטית. הבית הנוסף עשוי לשפר ולייעל את תפקודו של הגוף המחוקק בתפקידיו הקלאסיים – ייצוג, פיקוח, בקרה וחקיקה ובתפקיד הייחודי של כינון חוקה ושמירה עליה.
חלק ב' מציג את הפונקציות העיקריות שמוטלות על כתפי הבית העליון במדינות שונות. הבית העליון מייצג אינטרסים מגוונים, שותף לכינון קונסנזוס רחב ככל האפשר סביב עבודת החקיקה ותורם לחיזוק הבקרה על הרשות המבצעת. קיומו של בית עליון במערכת משטרית תורם למימוש שני רעיונות יסוד דמוקרטיים חשובים:ביזור העוצמה וחוכמת הממשל.
חלק ג' עומד על החולשות האפשריות בתפקודו ומעמדו של בית עליון ובהם הקושי שבית עליון יכול להוות במקרה של עיכוב חקיקה ובעקבות אי הסכמה בינו לבין הבית התחתון.
חלק ד' בוחן במבט השוואתי בתים שניים בעולם בהיבטים מרכזיים ובהם: דרכי הבחירה/מינוי, הרכב, סמכויות, ממד הייצוגיות, משך כהונה ומגמות בעולם.
חלק ה' מציג שלושה מודלים תיאורטיים לכינונו של בית עליון נוסף בישראל הנבדלים זה מזה בממד הדומיננטי – פיקוח ובקרה, ייצוג טריטוריאלי ודגש חוקתי.
בית נוסף לבית המחוקקים בישראל
תכליתם של בתים עליונים במדינות בהן הם קיימים היא ייצוג אינטרסים שונים (אזוריים, אתניים או פוליטיים) לצורך כינון קונסנזוס רחב ככל האפשר סביב עבודת החקיקה ולשם חיזוק הבקרה על הרשות המבצעת.
שני רעיונות היסוד הדמוקרטיים העומדים בבסיס הביקמרליזם הם: ביזור העוצמה וחוכמת הממשל. ביזור העוצמה מכוון לרעיון לפיו על העוצמה להיות נחלתם של גופים שונים במערכת, על מנת שיווצר מערך של איזונים ובלמים בין הגופים. העקרון של חוכמת הממשל גורס כי דרושים שיקול דעת והגיון בניהול עניני המדינה ולצורך כך דרוש גוף שבו יוכלו להתקיים דיונים מעמיקים ובו יהיו חברים בעלי ניסיון ורוחב-אופקים.
ראוי לבחון הקמתו של בית נוסף לבית המחוקקים בישראל כדי להשיג יעדים אלה.
א. בית נוסף לישראל?
על מנת לבחון את אפשרות כינונו של בית נוסף בישראל עלינו לעמוד על החולשות והליקויים המוסדיים הקיימים ברשות המחוקקת כפי שהיא קיימת בישראל כיום ולהציג את האופן שבו עשוי הבית הנוסף לשפר ולייעל את תפקודו של הגוף המחוקק בתפקידיו הקלאסיים – ייצוג, פיקוח, בקרה וחקיקה ובתפקיד הייחודי של כינון חוקה ושמירה עליה.
ייצוג – הרשות המחוקקת בישראל מתאפיינת בפיצול-יתר. פיצולה של הכנסת מקשה על כינונה של קואליציה יציבה ופוגע בכושר ההיגוי של המערכת הפוליטית. בית-נוסף המבוסס על עקרון ייצוג שונה מזה של הכנסת (למשל, על בסיס ייצוג אזורי או מינוי נציגים של קבוצות שונות בחברה) עשוי לתרום למיתון השסעים בגוף המחוקק. יתכן שהעברת ממד הייצוגיות הסקטוריאלית באופן שוויוני לבית הנוסף, תאפשר ביטוי של ייצוג על בסיס אחר בכנסת.
פיקוח ובקרה – במערכת פרלמנטרית הפרלמנט ממלא תפקיד כפול – הוא שמספק בסיס תמיכה לממשלה והוא שאמור לבקר ולפקח עליה. בישראל, הקושי שבמילוי שני תפקידים אלה במקביל אף מחריף לנוכח החפיפה הפרסונלית בין הרשות המחוקקת והמבצעת (שרים מכהנים גם כחברי-כנסת) ולנוכח הנטייה להקמתן של ממשלות גדולות. קיומו של בית נוסף, אשר גם בו תמוסדנה ועדות, יחזק את ממד הפיקוח והבקרה על הרשות המבצעת. כינונו של בית שני עשוי אפוא לתרום לממד השקיפות והדיווחיות של הרשות המבצעת.
הרחבת האופקים של הדיון הציבורי והעמקתו – המערכת הפוליטית בישראל מתמודדת עם מגוון סוגיות ציבוריות סבוכות דוגמת יחסי דת ומדינה, יחסי דתיים חילוניים וסוגיית השיוויון של המיעוט הערבי בישראל. היות שנטל כבד מוטל על כתפי חברי הכנסת בכל הקשור לסוגיות של מדיניות שוטפת והם מונעים במידה רבה משיקולי רייטינג קצרי-מועד, הכנסת אינה מצליחה לתת מענה ולהתמודד באופן מעמיק עם נושאים אלה. משום כך ישנה נטייה להעביר לפתחו של בית המשפט הכרעות ערכיות שעל הרשות המחוקקת לדון בהן. בית נוסף עשוי לדון לעומק ולאורך תקופה בנושאים אלה ולנסות להגיע לעמק השווה, כשחרב הבחירות המתקרבות אינה מרחפת מעליו.
חקיקה -בית שני יכול גם לשמש כ"מועצה מייעצת" אשר בוחנת את הצעות החקיקה המועלות בכנסת ומפעילה עליהן מעין ביקורת שיפוטית מקדמית פרלמנטרית. הבית השני כגוף מייעץ עשוי לתרום לשמירה על עצמאות הרשות המחוקקת. תפקידו זה של בית שני עולה בקנה אחד עם מודל "המועצה החוקתית המייעצת" שהציגו כרמון-קרמניצר ושוורץ-אלטשולר.
בנוסף, נטל החקיקה המוטל על כתפי הכנסת הוא עצום. כיום, כמחצית מן החקיקה שמתקבלת בישראל מקורה בהצעות חוק של חברי כנסת. מפאת ריבוי הצעות החוק הפרטיות (ולצידן,מורכבות הצעות החוק הממשלתיות דוגמת חוק ההסדרים) אין בידיהם של חברי הכנסת זמן ויכולת להעריך ולבחון את כל הצעות החוק לעומקן. בית שני עשוי לסייע בעבודת החקיקה ולהפוך אותה ליעילה ומעמיקה יותר. החקיקה עשויה להיבחן בבית השני במקביל או לאחר עיון בה בבית הראשון. הרכבו השונה של הבית השני יספק נקודות מבט שונות על החקיקה. הדיון בוועדות של הבית השני עשוי לספק זירה נוספת לדיון וליבון בהצעות חוק. כמו-כן, אפשר שהבית השני יתמחה בחקיקה בנושאים מסוימים (כמו זכויות אדם) ובכך יסייע לעבודתה של הכנסת. לבית השני עשויה להיות מוקנית סמכות להשהות חקיקה לשם בחינה נוספת. פונקציה זו עשויה כאמור, למתן הצעות חוק פרטיות או ממשלתיות פופוליסטיות ולא אחראיות או כאלה שהועברו ב"אישון לילה" ולחייב את הגופים יוזמי החקיקה לשיקול דעת מירבי בניסוחה.
כינון החוקה והגנה עליה -הבית הנוסף עשוי לשמש כאסיפה המכוננת או לפחות עשוי להיות שותף לתהליך אישור החוקה. תפקיד זה הוא בעל חשיבות מיוחדת בישראל בה עדיין לא כוננה חוקה וקיימת מחלוקת באשר לשאלה מיהו הגוף בעל הסמכות לכוננה.
בישראל, תהליך אישורם וקבלת תיקונים לחוקי יסוד אינו כרוך בדרך-כלל בפרוצדורות נוקשות יותר בהשוואה לחקיקה רגילה. כינונו של בית שני עשויה לספק את ממד הנוקשות והעליונות של חקיקת יסוד על פני חקיקה רגילה. ניתן לקבוע שידרש רוב מיוחד בשני הבתים על מנת לאשר שינויים חוקתיים. דרישה זו עשויה לתרום להעמקת העוגן החוקתי של מדינת ישראל.
ב. תפקידי הבית הנוסף
1. ייצוג מגוון של אינטרסים בפרלמנט:
בבית הנוסף עשויים להיות מיוצגים אינטרסים שונים מאלה המיוצגים בבית הראשון. לצורך יצירת מצב בו ייוצגו אינטרסים שונים דרושה שיטה שונה לבחירת הנציגים לשני הבתים. כך למשל, אפשר שהבית הראשון יבחר בשיטה ייצוגית-ארצית והשני בשיטה רובית אזורית או שחברי הבית הנוסף ימונו ולא יבחרו.
העובדה שבבית הנוסף מובטח ייצוג של אינטרסים מסוימים (למשל, גיאוגרפיים או אתניים) עשויה למתן את הנטייה לפיצול יתר של הבית הראשון. במובן זה, בית נוסף עשוי לגשר על מחלוקות ושסעים בחברה.
- ייצוג טריטוריאלי – במדינות רבות הבית השני הוא בעל תפקיד של ייצוג אינטרסים של אזורים שונים במדינה. בעוד שבבית הראשון מיוצגים אינטרסים מפלגתיים ויחסי הכוחות ביניהם, בבית השני מיוצגים אזורים שונים במדינה. לעתים, בבית השני יש הקפדה על ייצוג שווה לאזורים בעלי אוכלוסייה שונה (הסנאט בארה"ב, אוסטרליה, דרום-אפריקה ורוסיה) או לפחות ייצוג-יתר לאזורים פחות מיושבים (בבונדסראט בגרמניה ובסנאט בספרד). היתרון בייצוג טריטוריאלי בבית השני הוא שהדבר מבטיח הרכב שונה ופרספקטיבות שונות מאלה של הבית הראשון. בנוסף, בתים שניים המייצגים טריטוריות מאפשרים ייצוג של אינטרסים אזוריים ברמה הלאומית, מספקים פורום לדיון במדיניות והגעה להסכמה בקרב נציגי האזורים השונים ויוצרים זיקה בין המוסדות ברמה האזורית/מקומית והמוסדות הלאומיים.
2. העמקת הדיון הציבורי:
הוספת אלמנטים של חוכמה ושיקול דעת
- תוספת נקודת מבט עצמאית לעבודה הפרלמנטרית -על פי רוב בתים עליונים הם בעלי סמכויות מוגבלות ביחס לחקיקה וביחס לרשות המבצעת. עובדה זו, בצירוף העובדה שחברי הבית הנוסף יכול שיהיו ממונים ולא נבחרים, מאפשרת לדיונים ולהצבעות בבית הנוסף להיות מעמיקים יותר משום שאינם מוטים כתוצאה משיקולים מפלגתיים או משיקולים צרים אחרים. הבית הנוסף יכול לבחון חקיקה ומדיניות על סמך ראייה לטווח רחוק.
- הרחבת האופקים של הדיון הציבורי – יש לבחון את הצורך בהקמת בית נוסף גם על רקע השינויים שחלו בפוליטיקה ובאופי הפוליטיקאים בבית הראשון. אחת המגמות היא עלייתו של הפוליטיקאי המקצועי – מי שהקריירה שלו כוונה מראשיתה לתפקיד הפוליטי של חבר פרלמנט. להתמקצעות זו ישנם יתרונות רבים, אך חסרונה בכך שריבוי הפוליטיקאים המקצועיים בבית הראשון מביא להיצרות האופקים של הדיון.
- העמקת הדיון הציבורי – הפוליטיקאים המקצועיים, חברי המפלגות בבית הראשון נלחמים על כסאם בבית הנבחרים. התחרותיות הופכת את הדיון הציבורי לרדוד ואת תעמולת הבחירות לאוסף סיסמאות ומקבץ הופעות במדיה. אופייה התחרותי והתקשורתי של המערכת הפוליטית מקשה על קיומו של דיון ציבורי מעמיק. בבית שני, שבו בדרך כלל תקופת הכהונה ארוכה יותר מזו של הבית הראשון, מתאפשר דיון שקול ואחראי שמעייניו נתונים לאופק רחוק יותר מן האופק האלקטורלי.
- מינוי ענייני וקונסנסואלי של בכירים ברשות השופטת ובגופים ציבוריים נוספים -במדינות רבות לבית השני מעורבות או סמכות בלעדית למינוי בכירים ברשות השופטת, בעיקר מינוי שופטים לבית המשפט העליון ולבית המשפט החוקתי אם קיים.
3. חיזוק הבלמים והאיזונים במערכת הפוליטית
- חיזוק ממד הפיקוח והבקרה של הגוף המחוקק -הבית הנוסף משמש גורם בקרה נוסף במערכת הבלמים והאיזונים של המשטר הדמוקרטי. במערכת פרלמנטרית אמור הפרלמנט למלא שני תפקידים שקיים ביניהם מתח – מחד, הפרלמנט משמש כבסיס התמיכה של הממשלה ומנגד, על הפרלמנט לבקר ולפקח על צעדי הממשלה. במקרים רבים הביקורת והפיקוח הופכים לתפקיד משני. בית שני, שלא ממנו נובעת הממשלה, יכול למלא את תפקידי הביקורת והפיקוח ביתר שאת.
- הגברת יעילות העבודה הפרלמנטרית וחלוקת הנטל – חברי הבית הנוסף מוסיפים פרספקטיבה נוספת לתהליך החקיקה. הדיון בשני הבתים פותח פתח לדיון ציבורי רחב יותר בנושאים שעל הפרק ומאפשר בחינה מעמיקה יותר של החקיקה.
- תחומי פעילות ייחודיים כמו שמירה על זכויות האדם - בית נוסף יכול להתמחות בפונקציות שאינן מטופלות או שנמצאות בשולי פעילותו של הבית הראשון. כך למשל, ישנן מדינות בהן הבית הנוסף מתמחה בעיקר בענייני חוץ או עניינים חוקתיים. בנוסף, בתים שניים נטלו על עצמם את תפקיד שומרי הסף של זכויות חוקתיות וזכויות אדם. שליחות זו של הבית השני באה לידי ביטוי בין השאר בהקמת ועדות שאמונות על בחינת החקיקה מנקודת המבט של זכויות אדם (למשל, בסנאט האוסטרלי).
4. תפקידי חקיקה
- השתתפות בתהליך החקיקה – לבית הנוסף עשוי להיות תפקיד חשוב בתהליך החקיקה – ביוזמתה, באישורה ובתיקונה. במספר מדינות לבית הנוסף סמכות ליזום חקיקה. בדרך-כלל נעשה שימוש בסמכות זו על מנת ליזום חקיקה בנושאים קונסנסואליים וסמליים. תפקידו של הבית הנוסף באישור חקיקה הוא שכיח יותר. ניתן לקבוע שכל חקיקה תהא דרושה אישור של הבית השני או שרק חקיקה בנושאים מסוימים או חקיקה בעלת חשיבות (פיזור הפרלמנט, הקדמת בחירות וכ"ו) תידרש לאישורו של הבית השני. בהקשר זה עשויה להיות לבית השני סמכות להשהות חקיקה לשם בחינה נוספת. פונקציה זו עשויה למתן הצעות חוק פרטיות או ממשלתיות פופוליסטיות ולא אחראיות או כאלה שהועברו ב"אישון לילה" ולחייב את הגופים יוזמי החקיקה לשיקול דעת מירבי בניסוחה.
- בחינה וביקורת של חקיקה – הבית הנוסף יכול לשמש כגוף מייעץ אשר בוחן את הצעות החקיקה המועלות בבית התחתון מבחינת חוקיותן. באופן כזה הבית הנוסף יפעיל מעין ביקורת שיפוטית מקדמית פרלמנטרית. היותו של הבית השני גוף מייעץ תורמת לשמירה על עצמאות הרשות המחוקקת ומבטאת הפנמה של החוקה ועליונותה בתוך הגוף המחוקק. תפקידו זה של בית שני לא רק שלא פוגע ברשות השופטת אלא מותיר אותה כסמכות העליונה לביקורת שיפוטית ובמקביל מונע ממנה את הצורך בחיכוך תכוף מדי עם הרשות המחוקקת, דבר העלול לפגוע ביוקרתה המקצועית.
5. הגנה על החוקה וכינונה
- כינון חוקה - הבית הנוסף עשוי להיות הגוף אשר מאשר את החוקה ושאישורו דרוש לשם קבלת תיקונים לחוקה. תפקיד זה הוא כאמור בעל חשיבות מיוחדת בישראל.
- תיקון החוקה – במדינות רבות שינויים חוקתיים דרושים תהליכי אישור מיוחדים ונוקשים בהשוואה לחקיקה רגילה. תהליכים אלה מקנים בדרך כלל סמכויות מיוחדות לבית העליון. בחלק מהמדינות לבית העליון יש זכות וטו על חקיקה חוקתית (למשל, לסנאט הצרפתי). במדינות אחרות תיקונים לחוקה צריכים לקבל את אישורם של שני הבתים ובדרך-כלל ברוב מיוחד (למשל, באיטליה – רוב מוחלט של כל החברים בכל אחד מהבתים, בגרמניה רוב של שני שלישים בכל אחד מהבתים ובספרד – רוב של שלוש חמישיות בכל אחד מהבתים). במדינות מסוימות בהעדר הסכמה בין הבתים ובהעדר הרוב הדרוש בבתים לאישור חוקתי יש אפשרות ליזום משאל-עם. מכאן, שבית נוסף יכול לפעול כחסם לשינויים בחוקה וכמבקר שקול אשר עשוי למנוע תיקונים שנעשים כלאחר יד.
- חיזוק הביקורת החוקתית על חוקים – חלק מהבתים השניים הם בעלי סמכות להפנות חוקים לדיון בבתי המשפט לחוקה או לגופים העוסקים בביקורת שיפוטית בטענה שחוקים אלה, שיוזמתם מקורה בבית הראשון, סותרים את החוקה. כך למשל, בספרד – 50 חברי הבית התחתון או העליון יכולים להגיש עתירה לבית המשפט לחוקה בדבר אי חוקיות חוק, בגרמניה – הבונדסראט רשאי לעתור לבית המשפט לחוקה. סמכות זו משמעותית במקרה הגרמני על שום עוצמתו הרבה של בית המשפט לחוקה. בצרפת -60 חברי הבית התחתון או הסנאט או נשיאי הבתים יכולים להפנות חוק לדיון במועצה החוקתית. אחת ההשלכות החיוביות הנובעות מסמכות זו היא שנוצר מצב בו על מנת למנוע פנייה לערכאות שיפוטיות לשם ביקורת על החוקים, מופנים יותר ויותר חוקים לאישור הבית העליון וכך שומרת הרשות המחוקקת על עצמאותה. בתפקידו זה הופך הבית השני למעין "מועצה מייעצת".
ג. טיעונים כנגד הקמת בית נוסף
החסרונות המצוינים בהקשר של הקמת בית שני נשענים על הנחה מוסווית כי הבית הראשון הוא "מושלם". אבל היות שאין פרלמנט שהוא מושלם, נראה שיש צורך בגוף נוסף שיספק איזונים ובלמים למערכת וכן ממדים שלחוכמה ושיקול דעת שהם מעבר לשיקולים אלקטורליים.
אחת המימרות הידועות כנגד קיומו של בית שני היא זו של Abbe de Sieyes:
"If a second chamber dissents from the first, it is mischievous, if it agrees, it is superfluous."
אולם מימרה זו לפיה, אם הבית השני מתנגד לבית הראשון הרי שהוא חותר תחת בית הנבחרים ואם הוא מסכים עם הבית הראשון הרי שהוא מיותר, מבטאת תפיסה חד-ממדית של המערכת הפוליטית ומציגה את היחסים בין שני הבתים כ"משחק סכום אפס" בו יכול הבית השני רק לנטרל או לשכפל את הבית הראשון.
ניתן לזהות מספר חולשות או גורמים להעדר אפקטיביות או אפקטיביות –יתר לא לגיטימית ומשתקת של הבית השני. חולשות אלה נובעות ברובן מהגדרה לא ברורה של חלוקת הסמכויות בין הבית השני והראשון, מאי-הקפדה על הרכב שונה בכל אחד מהבתים ומהעדר בסיס ללגיטימציה מצד הציבור.
- "בית נוסף עלול להשרות קבעון במערכת הפוליטית" – במקרה ששני הבתים ממלאים פונקציות דומות והם בעלי הרכב דומה תיתכן כפילות לא יעילה בתפקוד הבתים. במצב עניינים כזה הבית הנוסף עלול להיות גורם משתק במערכת הפוליטית. מנגד, אם אין עוצמה של ממש לבית הנוסף הוא עלול להיות למעין "פיל לבן" נטול עוצמה וחסר חשיבות של ממש. על מנת למנוע מצב של שיתוק הדדי דרושה הגדרה ברורה של תפקידי הבתים ועוצמתם היחסית.
- "מעורבותו של הבית הנוסף בתהליך החקיקה עלולה להביא לעיכובה" - במקרה שבו הבית הנוסף הוא בעל עוצמה יכול להיווצר מצב שבו חקיקה שמקורה בבית הראשון מעוכבת על ידי הבית השני ועוברת מבית לבית ללא הכרעה. במצב עניינים כזה הבית השני עלול להיתפס כמחסום בתפקוד הגוף המחוקק ותהליך החקיקה הופך למאבק כוחות בין שני הבתים. על מנת למנוע מצב מעין זה יש לדאוג לקיומם של מנגנוני בוררות והסכמה כמו ועדה משותפת לשני הבתים או קיום מליאה מיוחדת לדיון משותף של שני הבתים.
- "פעילותו של בית שני עלולה לפגוע בממד הדיווחיות (accountability)של המערכת הפוליטית" - היות שהממשלה נובעת מהבית הראשון ונשענת על אמונו במערכת פרלמנטרית עמדתו של הבית השני ביחס לממשלה עלולה לחתור תחת הבית הראשון, בית הנבחרים,שהממשלה מקיימת אחריות קולקטיבית כלפיו. ניתן למנוע סכנה זו אם מצמצמים את סמכויות הבית השני כך שלא יהיה בעל תפקיד ביחס לאמון בממשלה. אולם החיסרון בצמצום זה של סמכויות הוא שהבית הנוסף יהפוך לגוף מיותר נטול סמכויות של ממש.
- "בית נוסף עלול לערער את האיזון בין הרשויות" - מחד הוא עלול לפגוע במעמדו של הבית הראשון (בישראל, הכנסת), להחליש את מעמדו בעיני הציבור כאשר הבית הנוסף יצטייר כ"טהור מידות" בניגוד לבית הראשון הנגוע בפוליטיקה מפלגתית. מאידך, עלול הבית הנוסף לערער את מעמדו של בית המשפט העליון אם הוא יטול על עצמו את הסמכות לביקורת שיפוטית על חוקיות החוקים. גם במקרה זה, יש לזכור כי היחסים בין הרשויות ובפרט בין שני הבתים הם תולדה של הסמכויות הקבועות לכל אחד מהם והשוני בהרכבם. הגדרה ברורה של הפונקציות של הבית הנוסף ודאגה להיותו בעל הרכב שונה מהבית הראשון עשויות למנוע את המתח בין הרשויות.
- "אין צורך בבית נוסף משום שהרשות השופטת היא שדואגת לקיומם של "בלמים" במערכת הפוליטית" – הבעיה בטיעון זה היא שהרשות השופטת אינה יכולה להעמיד לרשות המערכת הפוליטית את "האיזונים" הדרושים לפעולתה. הבית השני מייצג מגוון אינטרסים, בין אם באופן פורמלי או לא פורמלי, אינטרסים שהרשות השופטת אינה יכולה לייצג מפאת אופייה המֶריטורי. בנוסף, בדיונים ציבוריים בסוגיות הנתונות במחלוקת יש להגיע להכרעה מתוך שכנוע ודליברציה ואופייה של ההכרעה השיפוטית שהיא חותכת אינו מתאים. כמו-כן, העברת הדיון לתחומיו של בית המשפט עלולה לפגוע ביוקרתו המקצועית ולהעמידו בעין הסערה הפוליטית. מכאן שבית שני עשוי להגן ולחזק את מעמדה של הרשות השופטת ולא לפגוע בה.
מתיאור הפונקציות של הבית הנוסף והעלאת הטיעונים כנגד הקמתו מצטיירים שלושה גורמים חיוניים לעיצובו של בית נוסף אפקטיבי:
- הרכב שונה של חברים בבית הנוסף ובבית התחתון.
- הענקת עוצמה בידיו של הבית הנוסף לפקח על הממשלה ולעכב חקיקה.
- לגיטימיות בעיני הציבור.
בהעדר גורמים אלה הבית הנוסף עלול להיות שכפול של הבית הראשון או כלי ריק. בית שני שהוא נעדר סמכויות ונעדר לגיטימציה מצד הציבור נידון להיות חלש, חסר משמעות ולשמש כצל לבית הראשון. על מנת להבטיח גורמים אלה יש לתת את הדעת על הגדרת תפקידיו וסמכויתיו של הבית הנוסף ועל קביעת הרכבו באמצעות דרכי הבחירה או המינוי של חבריו. כפי שראינו, בית נוסף עשוי למלא תפקיד חשוב ומשמעותי במערכת הפוליטית אך רק בתנאי שהרכבו מעוצב באופן שונה מזה של הבית הראשון וגבולות סמכויתיו ביחס לרשויות האחרות ברורים.
ד. בתים עליונים - מבט השוואתי
1. האם קיים בית שני?
הופעת הביקמרליזם בתקופה הפרה-דמוקרטית נבעה מהצורך בייצוג מעמדי שונה, אולם עם התפשטות הרעיונות הדמוקרטיים צמחו טעמים אחרים לקיומו. בכשליש ממדינות העולם הרשות המחוקקת נחלקת לשני גופים: בית עליון (שני) ובית תחתון (ראשון). מתוך 177 מדינות (על פי ה -IPU ) בשנת 1999, היה בית עליון ב – 37% מהמדינות (שהן 66). 63% מהמדינות (שהן 111) הן יוניקמרליות. בדרך-כלל, שני בתים מאפיינים מדינות בעלות מבנה פדרטיבי, אם כי ניתן למצוא שני בתים גם במדינות אוניטריות. בכ- 30% מהמדינות האוניטריות יש שני בתים.
2. סמכויות/כוח הבתים העליונים
ברוב המדינות הביקאמרליות הבית העליון חלש יותר מהבית התחתון. הסנאט האמריקאי מהווה את היוצא-דופן למערכת בה הבית העליון נהנה מעוצמה גדולה יותר בהשוואה לבית התחתון.את שאר הבתים העליונים אפשר למקם על ציר שבקוטבו האחד נמצאים אלה בעלי הסמכויות השוות לבתים התחתונים ובקוטב השני אלה הכפופים לחלוטין לבית התחתון.
בית עליון "סימטרי": בתים מסוג זה מאופיינים בכך שהם נהנים מסמכויות שוות לאלו המופקדות בידי הבית התחתון. בתים אלה רשאים ליזום כל חקיקה(אפילו תקציבית) ולהטיל וטו על חקיקה שמקורה בבית התחתון. בתים עליונים מסוג זה הם חזקים ודוגמא להם ניתן למצוא באיטליה ושוויץ.
בית עליון "כמעט סמטרי": אלה הם עדיין בתים חזקים, אולם יש עליהם מספר מגבלות. הסנאט האוסטרלי, למשל, אינו רשאי ליזום חקיקה תקציבית. עם זאת, הוא עדיין יכול להתנגד לה ולדרוש תיקונים, ועדיין יכול להטיל וטו על חקיקה "רגילה".
בית עליון מעכב/מייעץ: יוזמת החקיקה מופקדת בבית התחתון והבתים העליון רשאים לעיין בהצעות החוק ולהחזירן לבית התחתון לשיפורים ותיקונים. לעיתים מצוינת הגבלה על תקופת הזמן שבה רשאי בית עליון לדון (לעכב) חקיקה. הבית העליון חייב לאשר כל חוק. במקרה והבית התחתון מסרב להצעות השיפורים והבית העליון לא מאשר את החוק, נוצר מבוי סתום. כדי לצאת ממצב זה מוגדר בדרך-כלל מנגנון לסיום הסכסוך בין שני הבתים מנגנון זה מעניק לבית התחתון את המילה האחרונה והסמכות לבטל את הוטו של הבית העליון.
בית עליון חלש וכפוף: לבתים אלה יש סמכויות חקיקה מוגבלות ביותר. הם רשאים להתנגד לחוקים אולם ההחלטות הסופיות מופקדות בידי הבית התחתון, כך שהוטו הוא חסר שיניים.
תיקונים חוקתיים
מעבר לחקיקה "רגילה" וחקיקה תקציבית, יש כמעט לכל הבתים העליונים סמכות הנוגעת לתיקונים חוקתיים. סמכות זו מקנה להם עוצמה ויוקרה. תיקונים חוקתיים צריכים להתקבל ברוב מיוחס בכל אחד משני הבתים. ברוב המקרים, אם תיקון חוקתי אינו עובר בבית העליון הוא לא יתקבל. באוסטרליה די ברוב מיוחס באחד משני הבתים אך לאחר מכן יש צורך גם באישור התיקון החוקתי במשאל-עם ובאישורו על-ידי לפחות מחצית מהמדינות. בקנדה הסנאט יכול רק לעכב תיקון חוקתי למשך 180 ימים.
טבלה 1: סמכויות של בתים עליונים
| חקיקה רגילה | חקיקה תקציבית | תיקונים חוקתיים | דרך התרת מבוי סתום | |
| אוסטרליה | סמכות שווה של שני הבתים | יוזמה בבית תחתון בלבד בית עליון יכול "לבקש" תיקונים | כל תיקון חייב לעבור ברוב מוחלט בלפחות בית אחד לאחר מכן חייב לעבור במשאל-עם ולאושר בלפחות מחצית מהמדינות | דרך יחידה ליישב סכסוך היא לפזר את שני הבתים. |
| איטליה | סמכות שווה של שני הבתים | סמכות שווה של שני הבתים | כל תיקון חייב ברוב של 2/3 מחברי כל בית | חוק נשלח הלוך ושוב בין שני הבתים |
| ארה"ב | סמכות שווה של שני הבתים | יוזמה בבית התחתון אולם לאחר מכן יש לסנאט את כל הסמכויות (תיקון, וטו) | תיקון חייב להתקבל ברוב של 2/3 בכל אחד מהבתים ולעבור אישור של 3/4 מהמדינות | חוק נשלח הלוך ושוב בין הבתים אפשר שתכונס ועדה משותפת אולם המלצותיה אינה מחייבות |
| יפאן | סמכות שווה של שני הבתים מילה אחרונה בידי בית תחתון | יוזמה בבית התחתון אולם לאחר מכן יש לסנאט 30 יום לעיין ולבקש תיקונים אולם המילה האחרונה בידי הבית התחתון | תיקון חייב להתקבל ברוב של 2/3 בכל אחד מהבתים | רוב של 2/3 בבית התחתון מבטל את ההתנגדות שמובעת כלפי חוק בבית העליון |
| ספרד | יוזמת חוקים בבית התחתון בלבד. בית עליון יכול להציע תיקונים | כמו לגבי חקיקה רגילה | תיקון חייב להתקבל ברוב של 3/5 בכל אחד מהבתים | רוב מוחלט בבית התחתון מבטל את ההתנגדות שמובעת כלפי חוק בבית העליון |
| פולין | יוזמת חוקים בבית התחתון בלבד. לבית עליון 30 יום לעיין,לדון ולהביע התנגדות לחוקים | כמו לגבי חקיקה רגילה | כל תיקון חייב ברוב של 2/3 בבית התחתון וברוב מוחלט בבית העליון | רוב רגיל של בית תחתון מבטל התנגדות שמובעת כלפי חוק בבית העליון |
| צ'כיה | יוזמת חוקים בבית התחתון בלבד. לבית עליון 30 יום לעיין לדון ולהביע התנגדות לחוקים | כמו לגבי חקיקה רגילה | תיקון חייב להתקבל ברוב של 3/5 בכל אחד מהבתים | רוב מוחלט של בית תחתון מבטל התנגדות שמובעת כלפי חוק בבית העליון |
| צרפת | סמכות שווה של שני הבתים | יוזמה בבית התחתון לבית העליון יש רק 15 ימים לעיין ולדון בחוקים תקציביים. | תיקון חייב להתקבל ברוב של 3/5 בכל אחד מהבתים | במקרה של מבוי סתום מכונסת ועדה משותפת המנסחת הצעת פשרה. אם הצעה זו נדחית, לבית התחתון יש את המילה האחרונה |
| רוסיה | יוזמת חוקים בבית התחתון בלבד. לבית עליון 14 יום לעיין לדון ולהביע התנגדות לחוקים | כמו לגבי חקיקה רגילה | במקרה של מבוי סתום מכונסת ועדה משותפת המנסחת הצעת פשרה. אם הצעה זו נדחית, לבית התחתון יש את המילה האחרונה | |
| שוויץ | סמכות שווה של שני הבתים | סמכות שווה של שני הבתים | אם התיקון לא עבר בשני הבתים הוא מחייב משאל-עם | במקרה של מבוי סתום מכונסת ועדה משותפת המנסחת פשרה. אם היא נדחית, החוק נופל |
3. כיצד נקבע הרכבו של הבית הנוסף?
בניגוד לכל הבתים הראשונים (או היחידים - במקרה של מדינה עם משטר אוניקמארלי) שנבחרים באופן ישיר על-ידי כלל האזרחים בעלי זכות ההצבעה, הרכבם של הבתים השניים נקבע בדרכים מגוונות.בקוטב אחד, קיימים בתים עליונים אשר כל חבריהם נבחרים ישירות על-ידי כלל הציבור. זהו המצב בסנאט האמריקאי והאוסטרלי בבתים העליונים באיטליה, שוייץ ויפאן ובמספר מדינות נוספות. בקוטב ההפוך קיימים בתים עליונים אשר כל חבריהם ממונים. בית הלורדים האנגלי והסנאט הקנדי מהווים את הדוגמאות הבולטות לדגם זה של קביעת הרכב הבית הנוסף.
________________________________________
בין שני קטבים אלה קיימות חלופות נוספות. בחלק מהמדינות מורכב חלק מהבית הנוסף על-ידי חברים שנבחרו וחלק אחר על-ידי חברים ממונים. במדינות אחרות נבחרים חברי הבית הנוסף לא בצורה ישירה אלא בצורה עקיפה - לא על-ידי בחירות כלליות אלא על-ידי גופי ביניים כמועצות מקומיות (הולנד) קולג' אלקטורלי של יחידות מנהליות (צרפת) או בתי מחוקקים של "מדינות" (אוסטריה).
טבלה 2: כיצד נקבע הרכבם של בתים עליונים?
| המדינה | מעמד הבית הנוסף | כיצד מורכב הבית השני? | משך כהונה | מחזורי הבחירה | |
| דמוקרטיות מערביות | ארה"ב | סימטרי | בחירות ישירות | 6 | 1/3 כל שנתיים |
| איטליה | סימטרי | בחירות ישירות * | 5 | כולם, יחד עם בית תחתון | |
| שוייץ | סימטרי | בחירות ישירות | 4 | כולם, יחד עם בית תחתון | |
| בלגיה | כמעט סימטרי | מעורב* | 4 | כולם, יחד עם בית תחתון | |
| אוסטרליה | כמעט סימטרי | בחירות ישירות | 6 | 1/2 כל 3 שנים | |
| יפאן | חלש וכפוף | בחירות ישירות | 6 | 1/2 כל 3 שנים | |
| הולנד | מעכב/מייעץ | בחירות לא-ישירות | 4 | לאחר בחירות לבית התחתון | |
| צרפת | חלש וכפוף | בחירות לא-ישירות | 9 | 1/3 כל 3 שנים | |
| גרמניה | מעכב/מייעץ | מינוי מתוקף תפקיד | לא קבוע | - | |
| קנדה | מעכב/מייעץ | מינוי | חיים | - | |
| בריטניה | חלש וכפוף | מינוי/ירושה | חיים | - | |
| אירלנד | חלש וכפוף | מעורב | 5 | לאחר בחירות לבית התחתון | |
| ספרד | חלש וכפוף | מעורב | 4 | כולם, יחד עם בית תחתון | |
| אוסטריה | מעכב/מייעץ | בחירות לא-ישירות | לא קבוע | - | |
| מז' אירופה מז'-אירופה | רוסיה | חלש וכפוף | בחירות לא-ישירות | לא קבוע | - |
| צ'כיה | מעכב/מייעץ | בחירות ישירות | 6 | 1/3 כל שנתיים | |
| פולין | חלש וכפוף | בחירות ישירות | 4 | כולם, יחד עם בית תחתון | |
| רומניה | כמעט סימטרי | בחירות ישירות | 4 | כולם, יחד עם בית תחתון | |
| מדינות אחרות | דר' אפריקה | מעכב/מייעץ | בחירות לא-ישירות | 5 | - |
| הפיליפינים | כמעט סימטרי | בחירות ישירות | 6 | 1/2 כל 3 שנים | |
| ארגנטינה | כמעט סימטרי | בחירות ישירות | 6 | 1/3 כל שנתיים | |
| ברזיל | מעכב/מייעץ | בחירות ישירות | 8 | 1/3 ו- 2/3 כל 4 שנים | |
| מכסיקו | סימטרי | בחירות ישירות | 6 | כולם, יחד עם בית תחתון | |
| צ'ילה | מעכב/מייעץ | בחירות ישירות* | 8 | 1/2 כל 4 שנים |
* חלק קטן מחברי הבית ממונה
יתרונו הבולט של מינוי נעוץ בכך שניתן להבטיח ייצוג ואף ייצוג-יתר לקבוצות אוכלוסייה, מגזרי תעסוקה חשובים ולהביא לכך שרמת החברים תהיה גבוהה. החיסרון הוא ששיטת מינויים עלולה להצטייר כלא דמוקרטית ולגרום לכך שהבית הנוסף לא יהנה מלגיטימציה ציבורית. אין זה מקרה כי יש מתאם בין חוזקו של הבית הנוסף לבין השיטה שבה ממונים/נבחרים חבריו: הבתים העליונים החזקים ביותר (ארה"ב, איטליה, שוויץ) הם אלה שחבריהם נבחרים בבחירות ישירות. כוחם של בתים אשר כל חבריהם ממונים (בריטניה, קנדה) הוא חלש ביותר.
בית נוסף אשר כל חבריו נבחרים אליו זוכה, אפוא, ללגיטימציה גבוהה יותר. במקרה של בחירות כלליות יש להכריע לפי איזו שיטה ייבחרו החברים. יש גישה הטוענת כי רצוי ששיטת הבחירות לבית הנוסף תהיה שונה מזו המשמשת לבחירת הבית התחתון על-מנת שלא יהיה פרופיל דומה של ייצוג מפלגתי בשני הבתים. דוגמא בולטת לגישה זו היא השיטה היחסית המונהגת לבחירת הסנאט האוסטרלי, בניגוד לשיטה הרובית המשמשת לבחירת הבית התחתון. בדרך זו נשברת בבית הנוסף תבנית המערכת הדו-מפלגתית ומיוצגות בה יותר מפלגות המשקפות מגוון רחב יותר של אינטרסים. דוגמא הפוכה מספקת צ'כיה שבה נבחר הבית התחתון בשיטה יחסית, בעוד הסנאט נבחר בשיטה רובית.
דוגמאות לדרכי בחירה/מינוי של מספר בתים עליונים:
ארה"ב: עד 1913 נבחרו הסנאטורים בצורה עקיפה, על-ידי בתי המחוקקים של המדינות, בדומה לשיטה המונהגת כיום באוסטריה ובדרום-אפריקה. החל מ1913- נבחרים הסנאטורים בבחירות ישירות על-ידי כלל בעלי זכות הבחירה. הבחירות נערכות בצורה כזו ששליש מחברי הבית נבחר כל שנתיים.
בריטניה: עד לאחרונה הורכב בית הלורדים מרוב של נציגים שקיבלו את תפקידם בירושה (כ- 60%). חלק גדול נוסף (38%) נכנס לבית הלורדים כמינוי לחיים ומיעוט קטן בתור נציגי הכנסייה. הרפורמה שהוביל טוני בלייר שינה את הרכב בית הלורדים באופן מהותי וכיום מהווים הנציגים שנמצאים בתפקידם בכוח הירושה רק כ- 13% מכלל החברים. הרוב המוחלט של חברי הבית העליון (83%) מונו לתפקידם כמינוי לחיים. במספר נציגי הכנסייה לא חל שינוי, אם כי משקלם מכלל חברי הבית עלה מעט.
קנדה: נציגי הבית העליון ממונים על-ידי המושל-הכללי לפי המלצת ראש-הממשלה. המינוי הוא מינוי "לחיים" ומצופה מהסנאטורים לפרוש בגיל 75.
גרמניה: הבית העליון בגרמניה (בונדסראט) מהווה דגם ייחודי. הממשלה של כל "מדינה" (Lander) שולחת בין שלושה לשישה נציגים לבית העליון. כפועל יוצא, הרכב הבית העליון משתנה בכל פעם שמתחלפת ממשלה ב"מדינה" מסוימת. לכאורה לא מדובר במקרב זה בבחירות אלא במינוי, אולם שיטה זו זוכה בכל זאת ללגיטימיות של הליך דמוקרטי מכיוון שהממשלות מבטאות את רצון רוב הבוחרים בכל מדינה.
אוסטריה: גם באוסטריה נקבעים נציגי הבונדסראט ברמת ה-Lander אולם בשונה מגרמניה הגוף שאחראי לבחירתם הוא לא הממשלה של כל Lander אלא בתי המחוקקים. מספר הנציגים הנשלח לבית העליון נקבע בהתאם למשקל האוכלוסייה של אותו Lander. כפועל יוצא, הרכב הבית העליון עשוי להשתנות בכל פעם שמתחלף בית מחוקקים ב"מדינה" מסוימת.
צרפת: הסנאטורים בצרפת נבחרים בצורה לא-ישירה: בכל מחוז (departemant) נבחר קולג’ אלקטורלי אשר ממונה על בחירת הסנאטורים מטעמו. שליש מחברי הבית נבחר בכל שלוש שנים.
אוסטרליה: חברי הסנאט האוסטרלי נבחרים בבחירות ישירות וכלליות. כל מדינה שולחת 12 נציגים הנבחרים, בשונה מהבחירות לבית-התחתון, בשיטה יחסית. מחצית מחברי הסנאט נבחר בכל שלוש שנים.
איטליה: רוב מוחלט (97%) של חברי הסנאט האיטלקי נבחר בבחירות כלליות במקביל לבחירות לבית-התחתון ובאותה שיטת בחירות מעורבת. תשעה נציגים ממונים על-ידי נשיא הרפובליקה. שני נציגים מכהנים בתוקף תפקידם כנשיאים-לשעבר.
ספרד: דגם מעורב: כ- 4/5 מחברי הסנאט נבחר ישירות בבחירות כלליות. את השאר בוחרים בתי המחוקקים של שבע-עשרה הקהילות האוטונומיות.
4. .ייצוגיות וייצוגיות-יתר בהרכב הבית
ישנן מדינות אשר בהן הרכבו של הבית העליון מזכיר מאד את זה של הבית התחתון. הדבר שכיח בעיקר באותן מדינות שבהן נבחרים כל חברי הבית העליון במקביל לבחירות לבית התחתון. לעומת מדינות אלו קיימות מדינות אחרות אשר מעונינות, מטעמים שונים, שהבית העליון יהיה שונה בהרכבו מהבית התחתון.אחד מהאמצעים לוודא כי הרכבו של הבית העליון יהיה שונה מזה של הבית התחתון הוא לדאוג לכך ששיטות הבחירה או המינוי יערבו לכך. בתים עליונים שונים מבטיחים בדרכים שונות כי הרכבו של הבית העליון יהיה שונה בתכלית מזה של הבית התחתון.
- מינוי מתוקף תפקיד: באיטליה ובצ’ילה זוכים נשיאים-לשעבר למינוי אוטומטי של סנאטור לחיים. בבלגיה, זוכים חברים מסוימים ממשפחת המלוכה למינוי של סנאטור.
- מינוי על-ידי ראש המדינה: במדינות אחדות מופקד בידי ראש המדינה סמכות למנות מספר סנאטורים. בדרך-כלל מינויים אלה אינם משקפים את העדפתו הפוליטית של ראש המדינה אלא משמשים כמינויי "איכות" לאישים בולטים (שופטים, אקדמאים, אנשי-דת) אשר חברותם בבית תעניק לו יוקרה.
- תת-ייצוג וייצוג-יתר טריטוריאלי: במקרים רבים, במיוחד במדינות בעלות מבנה פדרלי, ניתן ייצוג שווה לכל "מדינה" - אפילו אם הדבר מקפח "מדינות" בעלות אוכלוסייה גדולה ונותן ייצוג-יתר ל"מדינות" דלילות אוכלוסין. הדוגמא המוכרת ביותר היא הסנאט האמריקאי אליו שולחת כל "מדינה" שני נציגים. עקרון דומה מופעל באוסטרליה (12 נציגים מכל "מדינה" ועוד ארבעה משתי ה"טריטוריות"), בקנדה, ברוסיה ובמדינות נוספות.
- ייצוג תעסוקתי/מגזרי: במספר מדינות קטן יש ניסיון להעניק ייצוג לקבוצות תעסוקתיות. הדוגמא הבולטת היא אירלנד אשר בה נבחרים (בצורה לא-ישירה) 43 מחברי הבית העליון בחמישה פאנלים מגזריים: חקלאות, תרבות וחינוך, תעשייה ומסחר, איגודים מקצועיים ומנהל ציבורי). בנוסף מובטחים שישה מקומות לבוגרי שני המוסדות האקדמיים הותיקים של אירלנד. דוגמאות נוספות אפשר למצוא במרוקו, שבה נבחרים 2/5 מחברי הבית העליון על-ידי איגודים מקצועיים של מסחר וחקלאות ובהודו שבה 12 מחברי הבית העליון ממונים על סמך הישגי מצויינות בתחומי המדע, הספרות והאמנות.
5. משך תקופת הכהונה ומחזורי הבחירות
האבחנה ראשונה שיש לערוך כאן היא האם יש תקופת כהונה קבועה. ברוב הבתים העליונים נבחרים/ממונים הסנאטורים לפרק זמן קבוע מראש, אשר אינו תלוי בבחירות המתקיימות לבית התחתון. פרקי הזמן הקבועים הללו מגוונים ונעים בין 3 שנים ועד מינוי לכל החיים. בד"כ פרק הזמן הקבוע הוא ארוך יותר מזה של מחוקקי הבית התחתון. בצרפת מכהנים סנאטורים במשך 9 שנים. בברזיל ובצ’ילה הכהונה היא בת 8 שנים, אולם אלו הן דוגמאות חריגות. משך הכהונה נע לרוב בין 4 לבין 6 שנים.
במדינות אחדות קיימים בתים עליונים אשר משך הכהונה אינו קבוע בהם אלא תלוי בגורמים אחרים. קיימות מדינות בהן מתקיימות בחירות לבית העליון בכל פעם כאשר נערכות בחירות לבית התחתון. באיטליה, למשל, סנאטורים עשויים לכהן עד 5 שנים, אלא אם כן נערכות קודם לכן בחירות לבית התחתון. זהו הנוהג גם בבלגיה, בשוייץ ובספרד. במדינות אחרות, משך הכהונה אינו קבוע כיוון שהוא תלוי בהרכב של הגופים הבוחרים או הממנים אותו: זה המצב הקיים בגרמניה, באוסטריה וברוסיה.
רוב המדינות אשר בתיהן העליונים נבחרים בבחירות ישירות, מפצלים את ההצבעה למספר מחזורים. כלומר - לא כל חברי הבית נבחרים יחדיו, אלא בשתיים או בשלוש קבוצות. המקרה הידוע ביותר הוא הסנאט האמריקאי שבו נבחרים שליש מחברי הבית כל שנתיים. זהו הדגם המצוי גם בארגנטינה. דגם שכיח נוסף הוא בחירת מחצית מחברי הבית בכל שלוש שנים.
6.עם הזרם העולמי או נגדו?
לעיתים קרובות סובלים בתים עליונים מדימוי המזהה אותם עם מוסדות אריסטוקרטיים פרה-דמוקרטיים ועם הליך של מינוי ולא של בחירה. ייתכן כי זו אחת מן הסיבות שבתים עליונים רבים סובלים מחולשה ומהיעדר לגיטימציה.
מספר דמוקרטיות ביטלו את הבתים העליונים שלהן במהלך השנים: ניו-זילנד (1950) דנמרק (1953) שוודיה (1970) איסלנד (1991), פרו (1993), ונצואלה (1999) וקרואטיה (2001).
האם ניתן לראות בכך מגמה מייצגת? האם הבתים העליונים נמצאים בתהליך מתמשך של היחלשות? לא בהכרח. יש לשים לב כי כל הדמוקרטיות הוותיקות שביטלו את הבתים העליונים הן מדינות קטנות-אוכלוסין ובעלות מבנה משטר אוניטרי. קשה להצביע על "אופנה": כאשר בוחנים את מדינות חבר העמים ושאר מדינות מזרח-אירופה לאחר קריסת ברה"מ מגלים נטייה מעורבת בנוגע לסוגיית מספר הבתים: חלקן אימץ דגם יוניקמראלי (המדינות הבלטיות, אוקראינה, סלובקיה, סלובניה, אוזבקיסטאן, גרוזיה וארמניה) וחלקן דגם ביקמארלי (פולין, רומניה, צ’כיה, רוסיה, בלארוס, קזחסטאן). בנוסף למדינות אלו, חוקתה החדשה שלדרום-אפריקהמ1993- כללה מבנה משטר ביקמראלי, ומרוקו הקימה בית שני ב-1996 .
הקמתו של בית נוסף בישראל עשויה להביא תועלת לפרלמנט במובן של הגדלת הלגיטימציה לגופים הפרלמנטרים, ייצוג מגוון של אינטרסים, העמקת והרחבת הדיון הפרלמנטרי והציבורי והעצמת הסמכות ויכולת הפיקוח של הפרלמנט על הרשות המבצעת.
ה. מודלים אפשריים לכינונו של בית נוסף בישראל
להלן יוצגו שלושה מודלים תיאורטיים לכינונו של בית נוסף בישראל. המודלים נבחנים זה מזה בממד הדומיננטי שלהם ומתוך כך גם נגזרים הבדלים בהרכבם ובסמכויותיהם. למרות ההצגה המובחנת של שלושה מודלים הרי שהם אינם מוציאים זה את זה ואין מניעה שבמציאות פוליטית דינמית ישולבו בבית נוסף שלושת הממדים הללו.
מודל I : בית שני כבית נבחרים נוסף - בעל ממד דומיננטי של פיקוח ובקרה
הרכב, דרכי הבחירה ותקופת כהונה: בחירה ישירה על ידי הציבור אולם בשיטת בחירות שונה מזו שבה נבחרים חברי הכנסת, הרכב דומה לזה של הבית הראשון, תקופת כהונה ארוכה יותר(5-6 שנים).
מיסוד וסמכויות: ועדות מקבילות למשרדי הממשלה, סמכויות חקירה ושימוע לוועדות. הבית העליון יהיה בעיקר מבקר ומפקח והממשלה תהיה חייבת בדיווחיות לו. הבית העליון יבחן גם חקיקת משנה של הממשלה ויעקוב אחר מימוש ואכיפה של חקיקת הכנסת. כמו-כן ידון הבית בהצעות חקיקה בתחומים שיקבעו.
חלוקת תפקידים עם הכנסת: הבית העליון יתמקד בפיקוח ובקרה ארוכי-טווח ובאופן מקצועי. בנוסף, תהיה בידו סמכות ליזום חקיקה בתחומים שיקבעו, ויהיה באפשרותו לפקח על החקיקה. בנוסף, כל חקיקה תדרוש את אישורו. הבית העליון לא יוכל לכונן או להפיל את הממשלה. סמכות זו תיוותר בידיה של הכנסת באופן בלעדי.
מודל II: בית שני על בסיס ייצוג טריטוריאלי- בעל ממד דומיננטי של ייצוג אזורי
הרכב, דרכי הבחירה ותקופת הכהונה: בחירה עקיפה או נציגות של ראשי הרשויות המקומיות והאזוריות. תקופת כהונה ארוכה יותר משל הכנסת. יתכן שיהיה ייצוג שווה לאזורים שונים או ייצוג יחסי בהתאם לגודל המחוזות.
מיסוד וסמכויות: בעוד שבכנסת ייוצגו אינטרסים מפלגתיים ויחסי הכוחות ביניהם, בבית השני יהיה ייצוג לפי מפתח אזורי. הבית הנוסף ידון בחקיקה המוצעת בכנסת מתוך פרספקטיבה אזורית ובכך יוסיף נקודת מבט לבחינת החקיקה. כמו-כן יחזק הבית הנוסף את הזיקה בין השלטון המקומי והשלטון המרכזי וישמש במה להגעה להסכמה בין נציגים של אזורים שונים ובין המוסדות ברמה האזורית/מקומית והמוסדות הלאומיים.
חלוקת תפקידים עם הכנסת: הבית הנוסף לא יכונן או יפיל את הממשלה ועיקר פעילותו תתמקד בבחינת חקיקה ופיקוח על משרדי הממשלה מנקודת מבט טריטוריאלית.
מודל III: בית שני כ"מועצה מכוננת ומייעצת" - בעל ממד דומיננטי של סמליות, ייעוץ חקיקתי ושמירה על החוקה ועל זכויות אדם
הרכב, דרכי הבחירה ותקופת הכהונה: מינוי לתקופה ארוכה (10 שנים) או לכל החיים. המינוי יעשה על ידי הכנסת/הנשיא או על ידי ועדה מיוחדת (בדומה לועדת המינויים לשופטים). החברים בבית יהיו שופטים בדימוס, אנשי רוח ודת, אנשי אקדמיה, נשיאים לשעבר וכדומה.
מיסוד וסמכויות: הבית הנוסף הוא שיהווה את האסיפה המכוננת ויאשר את החוקה (אפשר שגם הכנסת המכהנת באותה עת תאשר את החוקה). תיקונים לחוקה יצטרכו להיות מאושרים בבית העליון ובבית התחתון ברוב מיוחד. בנוסף ישמש הבית העליון כמועצה מייעצת ויבחן את החקיקה שיוזמתה בבית הראשון טרם קבלתה. בבית הנוסף תהיה ועדה מיוחדת שעניינה זכויות האדם והיא תיבחן חקיקה הנוגעת לתחום זה. בבית העליון תיבחן החקיקה גם לאור השפעתה ארוכת הטווח.
חלוקת תפקידים עם הכנסת: הבית העליון יהיה בעל ממד מאחד סמלי. לא יהיה באפשרותו ליזום חקיקה אלא רק לבחון ולהציע תיקונים לחקיקה של הכנסת. הבית העליון לא יהיה בעל תפקיד בכינון ממשלה ולא יהיה שותף לניהול ענייני היומיום, אלא ייחד את עבודתו ודיוניו לבעיות היסוד של מדינת ישראל.
מקורות
* Baldwin, Nicholas D.J., "Concluding Observations", The Journal of Legislative Studies, vol. 7 (1), spring, 2001, pp.171-180.
* Donahoe, Arthur R., "One Size Does not Fit All: Do Unicameral or Bicameral Parliaments Work Best," The Parliamentarian, Issue 4, 2001, 359-366.
* Patterson, Samuel C. and Mughan, Anthony, "Fundamentals and Institutional Design: The Functions and Powers of Parliamentary Second Chambers", The Journal of Legislative Studies, vol. 7 (1), spring, 2001, pp. 39-60.
* Patterson, Samuel, C., and Mughan, Anthony, Senates: Bicameralism in the Contemporary World, Columbus: Ohio State University Press, 1999.
* Russell, Meg, "Responsibilities of Second Chambers: Constitutional and Human Rights Safeguards",The Journal of Legislative Studies, vol. 7 (1), spring, 2001, pp. 61-76.
* Russell, Meg, "The Territorial Role of Second Chambers",The Journal of Legislative Studies, vol. 7 (1), spring, 2001, pp.105-118.
* Russell, Meg, Reforming the House of Lords: Lessons from Overseas, Oxford: Oxford University Press, 2000.
* Shell, Donald, "The Hitory of Bicameralism", The Journal of Legislative Studies, vol. 7 (1), spring, 2001, pp. 5-18.
* Tsebelis, George and Money, Jeannette, Bicameralism, Cambridge: Cambridge University Press, 1997.