זכויות וחובות אזרחיות

נייר רקע לכינוס הראשון של המועצה הציבורית

תפישת האזרחות בדמוקרטיה מניחה את הזכות ואת היכולת של הפרטים להיות חופשיים בתחום הפוליטי, ואת הרצון שלהם לממש את חירותם זו באמצעות ממשל וניהול עצמי של החיים המשותפים.

התכנים של החיים המשותפים ומשמעותם יכולים להיות שונים ומגוונים בין חברות ומדינות. יש חברות התופשות את משמעות קיומן במונחים דתיים, יש המתבוננות בעצמן במונחים היסטוריים ויש המדגישות את ההיבטים החברתיים והכלכליים של הקיום המשותף. גם בתוך כל מדינה יכול כל אזרח, או יכולה קבוצה של אזרחים, לשאוף לקדם תפישה מסוימת - דתית או אידיאולוגית של החיים המשותפים - מתוך מחויבות לכיבוד החוק והכללים המבטיחים תחרות חופשית בין אמונות ודעות על ליבם של אזרחים.

השותפות האזרחית בכינון וניהול ממשל עצמי אמנם כוללת את הדאגה לרווחת הפרט, אך היא חורגת מן ההתייחסות הצרה לאינטרסים הפרטיים של כל אזרח. כעניין מעשי ויומיומי, הממשל העצמי עוסק בהכרח גם בענייני ובצורכי הציבור, כמו ביטחון, בריאות ציבורית, ניקיון, רווחה וכיו"ב. אך למען שמירת מסגרת מוסכמת של שיתוף פעולה מעשי בין אזרחים לצורך ניהול החיים היומיומיים בדמוקרטיות, הממשל העצמי, בדרך כלל, אינו מכוון לתת מענה לשאלות בסיסיות או לעסוק בהכרעות נחרצות בקונפליקט בין אמונות ואידיאלים או במחלוקות על שאלת הדרך לגאולה, שהביאו לשפיכות דמים במדינות אירופה במאה ה17-. תחום זה נתון כולו לפעולה החופשית של הפרטים והקבוצות במישור החברתי. משום שתפקידי הממשל העצמי רחבים מטיפול באינטרסים הפרטיים של האזרחים, אך מצומצמים מן הדאגה למימוש אידיאלים רוחניים, אמונות נשגבות או אידיאולוגיה ספציפית - הפונקציה האזרחית בדמוקרטיה ממוקמת בדרך כלל באמצע: בין האינטרס העצמי הפרטי לבין אמונות חובקות עולם.

חיי היהודים כמיעוטים בתפוצות היו נתונים בדרך כלל בשני הקצוות האלה - הדאגה לתנאי הקיום השוטף של היהודי, והאופי הדתי של ההתארגנות הקהילתית ואורח-חייה. משום כך, הצורך לפתח הן את היסודות העקרוניים והן את הניסיון המעשי של אזרחות במדינה מודרנית, מהווה אתגר חדש וקשה. בפעם הראשונה בעידן המודרני, יהודים יכולים להיות אזרחים השייכים לקבוצת הרוב, הנוטלים בתוקף מעמדם אחריות לניהול ענייני המדינה ולשימוש בכוח צבאי ומשטרתי, לחקיקה, לזכויותיהם ומעמדם של מיעוטים לא יהודיים וכו'. מצב זה מחייב הגדרה מחדש של היחס בין זכויות וחובות של הפרט היהודי, בין אינטרסים אישיים וצרכי הכלל, ובין דת ומדינה.

גם עבור המיעוט הערבי בישראל (ומיעוטים אחרים), האתגר של האזרחות במדינת ישראל הוא חדש וקשה. בשל הנסיבות ההיסטוריות של הקמת מדינת ישראל וחלוקת הארץ, נמצא הציבור הערבי בישראל בפני ברירות לא פשוטות של עיצוב זהותו וזיקותיו הדתיות, הלאומיות והאזרחיות. במצב זה, לצד הזכויות של המיעוט הערבי כקולקטיב, הזכויות האזרחיות של המיעוט הערבי להשתתף בממשל העצמי של האזרחים במדינת ישראל הן תנאי חשוב לנכונותו - כנכונותם של כל האזרחים - לקבל את המדינה וחוקיה כמסגרת למימוש הזכויות והחובות האזרחיות (פלד, 1999).

האילוצים על אזרחות דמוקרטית ומימושה הם רבים ומגוונים. יש אילוצים הנובעים מאי הכרה בזכויות אזרחיות, יש אילוצים הנובעים מחוסר יכולת לממש זכויות אזרחיות ויש אילוצים הנובעים מחוסר רצון או העדר תמריצים להשתתפות אזרחית פוליטית, כלומר למימוש הזכויות והיכולות האזרחיות.

האילוצים הנובעים מחוסר הכרה או מהכרה סלקטיבית בזכויות אזרחיות הולכים ומצטמצמים במדינות רבות בזמננו עם התרחבות תהליכי הדמוקרטיזציה והגלובליזציה. תהליכים אלה תורמים להתגברות ההטרוגניות הדמוגרפית והתרבותית בחברות רבות ולהתחזקות הלחצים למתן ביטוי קונסטיטוציוני ופוליטי לפלורליזם החברתי והתרבותי המתעצם ומתרחב במדינות שהמסגרות המבניות שלהן נוצרו בעבר בתנאים, ולאור קונספציות, של חברות יותר הומוגניות.

עדיין ישנן, כמובן, קבוצות אנושיות אתניות, דתיות ואחרות, שהזכויות האזרחיות שלהן מוגבלות באופן פורמלי. יסודות הזכויות האזרחיות בדמוקרטיה הם בראש ובראשונה יסודות אנושיים אוניברסליים. אך ההתפתחות ההיסטורית של המדינה הלאומית המודרנית וגלי הגירה המונעים על ידי סיבות כלכליות, יצרו במדינות רבות מעמד מתרחב של אנשים נעדרי זכויות אזרחיות. בנוסף לאפליה על רקע אתני ודתי, לקטגוריה הרחבה ביותר של בני אדם המופלים בנושא זכויות אזרחיות מוכרות, שייכות, כמובן, הנשים. יתר על כן, גם במקומות בהם יש הכרה פורמלית בשוויון הנשים בזכויות אזרחיות, יש לעיתים קרובות מכשולים דתיים, תרבותיים וחברתיים למימושו.

גורם מרכזי ביצירת פערים במימוש זכויות וחובות אזרחיות פורמליות הוא תנאים כלכליים וחברתיים לא שוויוניים. במצב של עוני קשה, מלחמת הקיום אינה משאירה בידי הפרט משאבי זמן ואנרגיה להשתתפות בתהליך הפוליטי. השתתפות הפרטים בחיים הפוליטיים והיכולת להקים ולקיים ארגונים וולונטריים של אזרחים לצורך קידום מטרות של החיים המשותפים, גדלה בקרב אוכלוסיות הנהנות מרווחה כלכלית.

יש אף סוגים אחרים של תהליכי ברירה, הפוגעים במימוש שווה של הזכויות האזרחיות, בעיקר להשתתפות בתהליכי הממשל. ביניהם בולטת האפליה בגישה לאמצעי תקשורת המוניים המתווכים בזמננו את התהליך הפוליטי, ואיוש תפקידים בשירות הציבורי. פגיעות כאלה בנגישות של כל האזרחים לתהליכים ולכלים של ממשל עצמי בדמוקרטיה, מערערות את העיקרון של אזרחות דמוקרטית ולכן שוחקות את הזיקה של האזרחים המופלים למוסדות המדינה ולחוקיה.

זכויות ויכולות אזרחיות אינן מבטיחות בהכרח אף את הרצון או את התמריצים של אזרחים שיש להם זכויות פורמליות ויכולת לממשם, להשתתף באופן פעיל בחברה האזרחית ובתהליך הפוליטי. ראשית, בשל הממדים הגדולים של מדינות מודרניות, רבים מן האזרחים מפקפקים ביכולת שלהם להשפיע על הכוון והדפוסים של הממשל העצמי. עובדה זו היא מופרכת בחלקה, שכן גם כאשר אזרחים אלה אינם משתתפים בתהליך, אינם מצביעים, אינם פעילים במפלגה או בארגון וולונטרי אחר וכו' - גם אז אי השתתפותם משפיעה על התהליך הפוליטי ותוצאותיו בדרך של חיזוק אי התלות של המנהיגים ושל השלטון באזרחים. לשון אחר, בפני האזרח במדינה דמוקרטית עומדת תמיד הברירה בין סוגים של השפעה על התהליך הפוליטי ולא בין השפעה להעדר השפעה. כמובן שבאופן עקרוני עדיפה ההשפעה הנשענת על השתתפות ובחירה פוליטית על זו הנובעת מהיעדרה.

סיבה נוספת להשתתפות נמוכה של אזרחים בעלי זכויות ויכולות בתהליך הפוליטי, היא התחושה שהתפשטה בקרב אזרחים רבים שצפייה באישים ובאירועים פוליטיים בטלוויזיה יש בה כשלעצמה אלמנטים של השתתפות. כבר הפילוסוף הצרפתי רוסו הביע את החשש שאזרחים ההופכים לקהל צופים בתיאטרון עוברים חוויה של השתתפות בעולם פיקטיבי. חוויה זו, סבר רוסו, משאירה אותם ללא אנרגיות מוסריות ופוליטיות מספיקות כדי לפעול בזירה הציבורית. אולם הפוליטיקה כמופע או כהצגה מתמשכת בפני אזרחים כצופים, אינה תחליף לפוליטיקה כתהליך אקטיבי של ממשל עצמי. גם הסקרים של דעת הקהל אינם יכולים לבוא במקום השתתפות אקטיבית והצבעות, חברות בארגונים וולונטריים, ופעילות אזרחית אחרת.

הרצון או הצורך לממש זכויות ולמלא חובות אזרחיות תלוי, כמובן, בהכרעה ובתודעה פנימית ולא רק בהכרה חיצונית. הכרה ותודעה כאלה הן עניין לתהליכים חינוכיים ותרבותיים ממושכים. המדינה הדמוקרטית מחויבת לטפח את ההכרה בזכויות ובחובות אזרחיות בקרב התושבים. ככל שאזרחי המדינה מודעים יותר ומוכנים יותר לכבד זכויות וחובות אזרחיות, כך קטן הצורך בשימוש באמצעי האכיפה של המדינה. התפתחות התודעה האזרחית במדינה מחזקת ומרחיבה את החופש, השוויון, הסובלנות ועשויה אף לצמצם תופעות של אלימות. מסיבה זו, המדינה חייבת לדאוג לכך שכל אדם צעיר, כל תלמיד, ייחשף לתורת האזרחות הדמוקרטית במדינה ולערכיה של תרבות אזרחית.

יש הסבורים שכדי שהתרבות האזרחית תהיה חזקה ושורשית, חשוב שהיא תהיה עשירה ומעמיקה, שראוי לחנך את הנוער על עליונותם של ערכים ליברליים על פני מערכות ערכים אישיות או קבוצתיות אחרות. יש הסבורים לעומתם, שגישה זו עלולה להקריב את ההיקף של אימוץ העקרונות האזרחיים בחברה למען עיבויים והעמקתם. בחברה כמו החברה הישראלית, יש קבוצות הרואות בערכים ליברליים של אינדיבידואליזם, פוליטיקה חילונית וכיו"ב - איום על תפישת עולמם ואורח חייהם. מסיבה זו יש רבים הסבורים שצריכה להיות תכנית לימודים מינימלית, כלומר רזה או דקה באזרחות, ושרק היא תהיה חובה אוניברסלית בכל בתי הספר במדינה, ואילו תפישות ליברליות של אזרחות וערכיה תהיינה אופציה לבתי ספר הרוצים בכך.

בחברה הטרוגנית כחברה הישראלית, אין לזלזל בנכונותן של קבוצות שאינן מוכנות לקבל את הקונספציה הדמוקרטית של אזרחות באופן עקרוני, מסיבות דתיות או פילוסופיות, לפעול ולהתנהג למעשה בהתאם לזכויות ולחובות האזרחיות. יחד עם זאת, ברור שלא יתכן כי המדינה תתמוך בבתי ספר שאינם חושפים ומעודדים את תלמידיהם להכרה ולקבלה של היסודות המעשיים של הזכויות והחובות האזרחיות (בין האחרונות חשובה בעיקר החובה לציית לחוק). על אחת כמה וכמה, אין המדינה הדמוקרטית יכולה לתמוך במוסדות חינוך המחנכים ומטיפים לתלמידיהם לא לציית לחוק ולהתנגד או לשלול עקרונות אחרים של אזרחות ומשטר דמוקרטי.

בהקשרים אחדים, מושג האזרחות הדמוקרטית מצדיק שוויון בין זכויות וחובות, אף כי הזכויות האזרחיות, ברובן, אינן תלויות בחובות אזרחיות. כך למשל, הזכות להצביע ולהשתתף בתהליך הפוליטי מבססת את החובה האזרחית הפנימית לציית לחוק. הזכות לקבל מן המדינה ביטחון מבססת את זכות המדינה לתבוע מן האזרח לשרת בצבא. מתן שירותים לציבור בתחומים רבים ומגוונים הוא הצד השני של החובה לשלם מסים. יש הסבורים שהעבודה היא חובה אזרחית. בחוקה הצרפתית של הרפובליקה הרביעית (1946) הייתה התייחסות מפורשת לא רק לזכותו של כל אדם לתעסוקה, אלא אף לחובה לעבוד. ביהדות יש ביטויים רבים לערך העבודה. כך למשל, במסכת אבות נאמר מפי שמעון הצדיק: "על שלושה דברים העולם עומד: על התורה, על העבודה ועל גמילות חסדים." ואילו רבן גמליאל אמר: "כל תורה שאין עמה מלאכה, סופה בטלה וגוררת עוון."

בישראל יש חילוקי דעות בעניין הקביעה שהחובה לעבוד היא חובה אזרחית. יש הסבורים שחובה כזו אינה ערך דמוקרטי ויש הסבורים שהעבודה של אדם היא מרכיב רצוני וולונטרי חשוב לעצמאותו ולחירותו. תפישה זו התפתחה בארצות הברית, בה המורשת הקשה של העבדות עודדה את הזיקה בין העבודה בשכר לבין חירות ואוטונומיה, או עצמאות הפרט. בנוגע למעמד האישה, הזכות לעבודה התקשרה בדיונים רבים לעצמאות, הן בהקשר המשפחתי והן בהקשר החברתי-אזרחי. בישראל, נושא העבודה עולה לעיתים קרובות בהקשר של מעמד החרדים, או יהודים דתיים אחרים שעיסוקם הוא בלימוד. יש הטוענים שלימוד תורה מקביל לעבודה ויש הטוענים כנגדם שלימוד תורה - חשוב ככל שיהיה - אינו כעבודה, מאחר שאינו יוצר פרנסה ללא תמיכה חיצונית (פרטית או ציבורית) ואינו יוצר נכסים כלכליים. יתר על כן, טוענים המבקרים, מי שלומד תורה כעיסוק יחידי ואינו מרוויח את לחמו, אף לא משלם מסים.

מאחר שתשלום מסים הוא חובה אזרחית, סבורים המבקרים שניתן לגזור מכך שגם העבודה, לפחות בעקיפין, הנה חובה אזרחית, ואם אין היא חובה אכיפה על ידי החוק, היא לפחות חובה במונחי המוסר הציבורי. מי שאינו קשור עם עמיתיו ביחסים כלכליים, מי שתלוי בתמיכה חיצונית בשל הימנעות מעבודה, טוענים המבקרים, ומי שאינו משלם מסים, נמצא חסר בזיקות חברתיות ואזרחיות חיוניות למפעל המשותף של ממשל עצמי. לאנשים כאלה, כך נאמר, יש יותר זכויות מאשר חובות אזרחיות. יש התומכים בזכותו של אדם לא לעבוד, אך אומרים שיש להקנות זכויות שונות לעובדים ולאלה שאינם עובדים. לעומת המבקרים, טוענים נציגים של הקבוצות האלה שלפי אמונתם, לימוד תורה אינו פחות חשוב אלא אפילו יותר חשוב לטובת הכלל, וכי גם כאן מדובר בעיסוק התובע את כל מאודו של האזרח, ולפיכך יש לחשבו כעבודה.

ויכוח יותר חריף, המתנהל בחלקו במסלול מקביל, נסב על הסוגייה של חובת השירות הצבאי. כלפי רוב האוכלוסייה, פרט לערבים וחרדים, חובת השירות הצבאי היא חובה אזרחית וחוקית, שניתנת לאכיפה. אחד מצידוקיה הבסיסיים הוא שביטחון הוא נכס ציבורי שלא ניתן לחלוקה, ולכן גם אלה שאינם תורמים לביטחון נהנים מן ההשקעה וההקרבה למען ערך הביטחון. כשמדובר בילדים או בזקנים למשל, הוצאתם ממעגל התורמים לביטחון אינה מעוררת שאלות. אולם כשמדובר באוכלוסייה של גברים (ואף נשים) בגיל הצבא, מקובלת העמדה שלא יתכן כי תהיה אפליה בין אזרחים הנתבעים לסכן ואף להקריב את חייהם למען ביטחון הציבור, לבין כאלה הפטורים מחובה זו.

לעניין חובת השירות של בני המיעוט הערבי, הועלו טענות לכאן ולכאן. בראשית המדינה הועלו בעיקר טענות בדבר הנאמנות של ערבים ובני מיעוטים למדינה הנמצאת במאבק קיומי עם בני עמם. אל טענות אלה נוספה לעיתים הטענה שאין זה אנושי לגייס בני מיעוטים לצבא המנהל מלחמות עם בני עמם ומשפחותיהם.

יש לצפות לכך שעם התרחבות הסדרי השלום בין ישראל ושכנותיה, יגדל השוויון בין ערבים ליהודים בנושא הזכויות, החובות ואולי אף השירות הביטחוני. לעומת זאת, הסוגיה של אי שירות חרדים בצה"ל נראית סבוכה יותר. גם כאן, כמו בנושא העבודה, יש לקבוצה הפטורה משירות צבאי עמדה עקרונית נגד שירות. בוויכוח שהתנהל בישראל בנושא זה עלתה הטענה שמספר הפטורים משירות גדול בהרבה ממספרם של לומדי התורה, או ממספרם של אלה הראויים לפי אמות המידה של מסורת הלימוד היהודית עצמה, לקבל תמיכה ולהיות פטורים מחובות אחרות כדי שיוכלו ללמוד. לפי טענה זו, הפך לימוד התורה למפלט לרבים שאינם רוצים לשרת בצבא, וכי המדינה בעצם נותנת תמריצים כלכליים לסרבני שירות בשל התמיכה הלא-סלקטיבית שהיא נותנת למי שמגדירים עצמם כחרדים לומדי תורה.

יש הגורסים שהסיכויים לפתרון הבעיה תלויים בגישה סלקטיבית מוסכמת לבעלי הזכות לפטור. החברות בקבוצת לומדי התורה כעיסוק יחיד, תוגבל לבעלי כישורים מיוחדים. מעבר לכך, הבעיה היא בעיה של ניגוד בין חובה אזרחית לשרת בצבא לזכות לקיים פרקטיקה דתית מסוימת וחופש בחירה באורח חיים. מסיבה זו, יתכן שהפתרון אינו נמצא ביישוב הניגוד בין העקרונות העומדים על הפרק, אלא בצמצום הניגוד בדרכים עקיפות, שעיקרן מניעת תמריצים כלכליים ודפוסי חינוך המעודדים הרחבה לא מבוקרת של ההיתר לא לשרת בצבא בשל הפרקטיקה של לימוד תורה. יש אף הסבורים שפתרון חלקי נמצא בשילוב בין השירות הצבאי ולימוד או בין שירות לאומי ולימוד בתנאים בהם החובות האזרחיות והזכויות הדתיות אינן נמצאות בהתנגשות חזיתית (קרן וברזילי, 1998).

בעשורים האחרונים, עם זרימת עובדים זרים לישראל והשתלבותם במערכת הכלכלית, נוצרה כאן קבוצת אוכלוסייה לא קטנה הנעדרת זכויות וחובות אזרחיות. המצב הקיים פוגע הן באוכלוסיית העובדים הזרים והן בלגיטימיות ובחוסן של מערכת הזכויות והחובות האזרחיות בישראל. כשם שהכיבוש פגע ביסודותיה האוניברסליים של המערכת המשפטית הישראלית, כך גם התקדים של אוכלוסייה שלמה הנמצאת מחוץ למסגרת האזרחית אינו רצוי לדמוקרטיה ושוחק את תשתיתה המוסרית וההתנהגותית.

נראה שהאיזון או הסימטרייה בין זכויות וחובות אזרחיות הוא עיקרון חשוב, אך כמו עקרונות אחרים של המשטר אין הוא ערך מוחלט הניתן למימוש מלא. זכויות האזרח וחובות האזרח הן הנחיות כלליות שמימושן עומד יומיום במבחנים מעשיים מורכבים במישור הפוליטי, המוסרי והמשפטי. יש לקוות שהתפתחות החברה והתרבות האזרחית בישראל תצמצם את המרחק הגדול מדי בין האידיאל למציאות. באשר להתרחבות מושג הזכויות לתחומי החברה והכלכלה, ישנה הכרה במקומות רבים בזכות לתנאי מחייה מינימליים, בריאות וחינוך. כל אלה ניתנים לביטוי חוקתי מפורש ובלתי מותנה בקישור עם מילוי חובות אזרחיות או ביטוייהם החוץ-חוקתיים בחקיקה סוציאלית.

שאלות וסוגיות לפרק ד'

1. רשימת זכויות וחובות, גבולותיהן וביטוייהן בחוקה.
2. היש מקום להתייחסויות ספציפיות לקשר בין חובות וזכויות אזרחיות?
3. האם יש חריגים בנושאי זכויות וחובות, שהם קבילים במשטר דמוקרטי תקין, ושיש למצוא להם ביטוי הולם במערכת? למשל,סרבני מצפון, סרבני דת, גיל וכו'.
4. מהו התרגום הנכון של זכויות אזרחיות בתחום התקשורת, כולל גישה לאמצעי תקשורת, זכויות לאינפורמציה חופשית, זכויות בתחום חופש הביטוי וכו'?
5. מה מעמדו הראוי של חוק השבות? היש לבטלו בטווח זמן מסוים או לשנותו?