חוק ההסדרים - רע הכרחי או בהכרח רע?

ב-3.1.2007 אישרה הכנסת את חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2007) התשס"ז–2006. הליך אישור החוק לווה בביקורת מצד חלק מחברי הכנסת, והם אף פעלו לצמצום חוק ההסדרים ולהוצאת סעיפים אחדים מחוצה לו לדיון בוועדות הכנסת. הוויכוח סביב חוק ההסדרים מספק הזדמנות לבחון מהו חוק ההסדרים, מה תכליתו, מה ייחודו בהשוואה לחקיקה אחרת, מדוע הוא מעורר ביקורת וכיצד אפשר לשנות את מתכונתו.

מהו חוק ההסדרים ומה תכליתו?

חוק ההסדרים נחקק בראשונה בשנת 1985 בצעד חירום שנועד להבטיח את יציבות המשק לנוכח המשבר הכלכלי, אולם מאז הוא היה לנוהג, והוא מוגש בכל שנה בצדו של חוק התקציב. תכליתו של החוק היא 'לתקן חוקים שונים, לבטל חוקים, ולקבוע הוראות נוספות במטרה להשיג את יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית' (סעיף 1 לחוק). החוק כולל מאות סעיפים, רובם תיקוני חקיקה שקשורים ליעדי המדיניות הכלכלית. עם זאת חלק מהסעיפים עוסקים בתחומים שאינם קשורים לתקציב. כלומר החוק משמש מכשיר בידי הממשלה לקידום חקיקה ויעדי מדיניות מתוך עקיפת מכשולים פרלמנטריים הקיימים בערוצי החקיקה המקובלים.

מה הזיקה של חוק ההסדרים לחוק התקציב?

חוק ההסדרים נתפס כחלק אינטגרלי מחוק התקציב, והוא מבטיח שהמהלכים הכלכליים הדרושים לשם מימוש התקציב יתבצעו. אישור התקציב בלא אישור חוק ההסדרים פוגע ביכולת לממש את מדיניות התקציב. חוק ההסדרים וחוק התקציב מוגשים יחד בכל שנה בסוף חודש אוקטובר, והם מאושרים יחד בסוף שנת הכספים או בתחילת שנת הכספים הבאה (דצמבר–ינואר). אי-אישור חוק התקציב לאחר שלושה חודשים מראשית שנת הכספים כמוהו כהחלטה של הכנסת על פיזורה, וההגבלה בחוק על הזמן לאישור חוק התקציב חלה בעקיפין גם על חוק ההסדרים.

כיצד חוק ההסדרים מגובש ומאושר?

הצעת חוק ההסדרים מגובשת במשרד האוצר בעקבות עבודת מטה באגף התקציבים. עבודת המטה כוללת גם התייעצות עם המשרדים הרלוונטיים, בפרט אלה שסביר שלא יגלו התנגדות להסדרים המוצעים בחוק. ההצעה מועברת לדיונים מקדימים אל ראש הממשלה, אל הממשלה ואל ועדת השרים המיוחדת לעניין חוק ההסדרים. לאחר אישורה בממשלה הצעת החוק מונחת על שולחן הכנסת עם הצעת חוק התקציב, לפחות 60 יום לפני סוף השנה (בדרך כלל בסוף חודש אוקטובר). לאחר אישורה בקריאה ראשונה הצעת החוק מועברת לדיון בוועדות, בדרך כלל בוועדת הכספים, ולאחר מכן, בסוף שנת הכספים או בראשית שנת הכספים החדשה (דצמבר–ינואר), היא מוגשת עם חוק התקציב לקריאה שנייה ושלישית בכנסת.

מה ייחודו של חוק ההסדרים?

• החוק עוסק במכלול נושאים: חוק ההסדרים הוא מקבץ של חוקים בנושאים מגוונים, ואינו עוסק כמו חוקים אחרים בנושא מוגדר אחד. החוק כולל הקפאה של חקיקה קיימת, ביטולה ותיקונה.
• הליך החקיקה מוגבל בזמן: הצעת חוק ההסדרים מוגשת עם הצעת חוק התקציב בסוף חודש אוקטובר ומאושרת עם התקציב בדרך כלל בדצמבר או בינואר. כלומר הליך החקיקה המקובל מוגבל לחודשיים-שלושה, שבמהלכם הכנסת נדרשת לאשר הצעת חוק המונה מאות סעיפים ומשתרעת על מגוון נושאים.
• החוק נדון בוועדת הכספים: בדרך כלל חוק ההסדרים מועבר כיחידה אחת לטיפולה של ועדת הכספים, והסעיפים אינם נדונים בוועדות הכנסת לפי נושאיהם. לדוגמה סעיף הנוגע לביטול של הצמדת קצבאות הנכים למדד אינו נדון בוועדת הרווחה אלא בוועדת הכספים, משום שהוא חלק מחוק ההסדרים. עם זאת ועדת הכנסת רשאית לפצל את הצעת החוק לפי נושאים ולהעביר סעיפים מסוימים לדיון בוועדות הנוגעות לעניין.

באילו נושאים חוק ההסדרים עוסק?

חוק ההסדרים עוסק בתיקונים לחקיקה קיימת, בהקפאת חקיקה שהתקבלה בכנסת ואף בביטולה. לחלק מהסעיפים יש נגיעה ישירה לתקציב, חלקם מגבשים רפורמות מבניות, ואילו חלק מהסעיפים אינם קשורים כלל לתקציב אלא הם בגדר מקלט חקיקה להצעות חוק שיש קושי להעבירן בערוצים המקובלים או שהכנסתן לחוק ההסדרים מקצרת את תהליך אישורן.

הצעת חוק ההסדרים לשנת 2007 מנתה 77 סעיפים בנושאים מגוונים, ובהם:

• תיקונים לחוק הביטוח הלאומי שמשמעותם הקפאה של תשלומי הביטוח הלאומי וצמצום דמי האבטלה לצעירים עד גיל 28.
• ביטול חקיקת הכנסת בעניין הקמת בית חולים באשדוד.
• דחייה של יישום חוק שכר המינימום.
• הצעות לרפורמות (במשק המים, בקופות החולים ובמערך ההוצאה לפועל), אך חלק מהרפורמות לא נכללו בנוסח החוק.

סעיפים רבים אחרים שאין להם השלכות תקציביות. למשל תיקון לפקודת הרוקחים שעל פיו אחות מוסמכת ורוקח יוכלו להנפיק מרשמים לתרופות.
הלשכה המשפטית של הכנסת המליצה שסעיפים רבים בחוק ההסדרים יפוצלו, ינותקו מהחוק, יידונו בוועדות הכנסת השונות ויועלו בהצעות חוק ממשלתיות נפרדות. ואכן, הוסרו סעיפים רבים בנוסח החוק שאושר בקריאה שלישית. (ראו נספח של הצעת חוק ההסדרים 2007).

דוגמאות לנושאים אחרים שאינם בענייני תקציב ושנכללו בחוק ההסדרים משנים קודמות: בהצעת חוק ההסדרים לשנת 2003 נכללה הצעה לתיקון חוק בתי המשפט, ולפיו יתאפשר דיון במגוון עברות בנוכחות שופט יחיד במקום בהרכב של שלושה שופטים. לעניין זה אין נגיעה תקציבית, ובמקרה זה משרד המשפטים השתמש בחוק ההסדרים כדי להעביר תיקון מהיר לחוק. גם נושאים כמו הרפורמה בענף המוניות ובחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התיקון בחוק הבזק וחוק הגנים הלאומיים - כולם הועברו תחת קורת הגג של חוק ההסדרים, אף שאין להם נגיעה ישירה לתקציב. במהלך השנים ניכר גידול במגוון הנושאים של חוק ההסדרים ובשיעור החקיקה שאין לה קשר ישיר לתקציב ושמועברת בחוק ההסדרים. גם הגידול במספר סעיפי החוק מלמד על השימוש הגובר בו, כפי שעולה מהתרשים. חוק ההסדרים לשנת 2007 כולל 53 סעיפים.

* כולל את חוק תכנית החירום הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2002 ו- 2003), התשס"ב-2002, שהוא בעל אופי דומה לחוק ההסדרים.
** כולל את חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003 ו-2004), התשס"ג-2003, שהוא בעל אופי דומה לחוק ההסדרים.
מתוך אבי בן בסט ומומי דהן, 2006, מאזן הכוחות בתהליך התקצוב, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

האם במדינות אחרות קיים חוק במתכונת דומה?

בחלק מהמדינות הדמוקרטיות יש חוקים שהם מִצרף של חוקים המועברים יחד כמקשה אחת (Omnibus laws, lois mosaїques), ובשל חוסר זמן או בשל שיקולים פרלמנטריים אין הם נדונים בדרכי החקיקה המקובלות. עם זאת ברוב הדמוקרטיות המערביות אם קיימים חוקים נלווים לתקציב הם אינם כוללים סעיפים עם זיקה רופפת לתקציב.

חוק דוגמת חוק ההסדרים קיים בבלגיה. בעבר היה חוק במתכונת דומה בספרד, אך הוא בוטל ב-2004. באיטליה קיים החוק הפיננסי, והוא כולל הצעות חקיקה חדשות ותיקוני חקיקה הקשורים לתקציב. תהליך אישורו מוגבל בזמן, בדומה לחוק ההסדרים, אך הוא נדון בוועדות המתאימות בבתים השונים, ולבסוף הוא מועבר לוועדת התכנון הכלכלי והתקציב בכל אחד מהבתים.

בארצות הברית קיימים חוקי אומניבוס, המאגדים מספר רב של חוקים ותיקוני חקיקה. אך בניגוד לישראל, בארצות הברית חוקים אלו משמשים כלי ביד הקונגרס להעברת חקיקה הנוגעת לתקציב. תכלית הגיבוש של הצעות החוק השונות לכדי הצעה המאושרת כמקשה אחת היא להעביר הצעות שסביר שלא יאושרו במסגרת חקיקה רגילה וכן לאלץ את הנשיא לאשר חקיקה, שהוא חפץ בה, בצד צעדי חקיקה שאילו היו מופיעים בנפרד הוא היה מתנגד להם. הצעות אלו אמנם נדונות בארצות הברית בתקופת זמן מוגבלת, אך הן נדונות בוועדות המתאימות בשני הבתים.

טיעונים נגד השימוש בחוק ההסדרים

• חוק עוקף חקיקה או חוק 'אנטי-דמוקרטי': בג"ץ קבע כי 'השימוש במנגנון החקיקה של חוק ההסדרים ודומיו מעורר בעייתיות רבה מבחינת ההליך הדמוקרטי התקין, שכן הוא מקשה על קיומו של דיון מעמיק וממצה; עלול לפגום בתוצר של הליך החקיקה; ומקשה על קיום פיקוח ובקרה אפקטיביים על הליך החקיקה על-ידי הכנסת. הטיעונים בזכות יעילותו של מנגנון החקיקה של חוק ההסדרים אינם יכולים לעמוד אל מול חשיבותו של עקרון הפרדת הרשויות ועקרונות המשטר הדמוקרטי-ייצוגי, ולכן נראה כי מן הראוי שהשימוש במנגנון זה, אם בכלל, יהא מושכל ומוגבל' (בג"ץ 4885/03. ארגון מגדלי העופות בישראל נ' ממשלת ישראל).
• חוק ההסדרים משנה או מקפיא חקיקה שהתקבלה בכנסת בהליך חקיקה רגיל: כך הוא יוצר מצב שבו הכנסת חותרת תחת עצמה – היא מאשרת חקיקה שמבטלת או מקפיאה חקיקה שהיא עצמה חוקקה. אף שהחוק עומד לאישור הכנסת, חברי הקואליציה מחויבים להעבירו משום שהוא כרוך בחוק התקציב, ואי-העברת חוק התקציב כמוה כהבעת אי-אמון בממשלה. באופן כזה האיזון בין הרשויות מתערער, ואת מלאכת החקיקה עושה להלכה הכנסת אך למעשה הרשות המבצעת.
• היעדר דיון מעמיק בהצעת חוק ההסדרים פוגע בשקיפות וביכולת הפיקוח והבקרה של הכנסת ושל הציבור: החוק מונה מאות סעיפים במגוון נושאים. בשל תהליך החקיקה הייחודי של חוק ההסדרים, שלפיו על החוק להיות מאושר בתוך זמן קצר, לשרים, לחברי הכנסת ולציבור אין די זמן ללימוד מעמיק של הצעת החוק והשלכותיה. פרט לזמן הקצר, גם מגוון הנושאים שהחוק עוסק בהם והעובדה שרובו נדון בוועדת הכספים פוגעים ביכולת של חברי הכנסת להיות בקיאים בכל סעיפיו. היעדר דיון מעמיק פוגע בשקיפות של החוק ואינו מאפשר פיקוח ובקרה נאותים על סעיפי החוק בקרב שרי הממשלה האחרים, שחלק מתיקוני החקיקה נוגעים לענייניהם שלהם, בקרב חברי הכנסת ובציבור.
• פגיעה באוטונומיה של השרים. חוק ההסדרים כולל סעיפים הנוגעים לתחומי עניין של שרים אחדים: מפאת קוצר הזמן העומד לרשות השרים, הם מתקשים לעמוד על השלכותיה של ההצעה על משרדיהם ועל המדיניות. גם אם הם עוקבים אחר השינויים המוצעים בחוק ההסדרים בענייני משרדיהם, אין הם בקיאים בשאר סעיפי החוק.
• פגיעה במעמדן של ועדות הכנסת: בדרך כלל החוק נדון כמקשה אחת במסגרת ועדת הכספים, אף שרבים מסעיפיו עוסקים בענייניהן של ועדות אחרות. לכן חברי הכנסת מנועים מלהביע הסתייגויות ומלהכניס שינויים בתחומים שהם מומחים בהם.
• חוק ההסדרים משמש ערוץ לביצוע 'מחטפי חקיקה': חלק מהסעיפים בחוק ההסדרים אינם עוסקים בנושאים שיש להם נגיעה ישירה בתקציב. במקרים אלו החוק משמש מעין מסווה שתחתיו השרים, ולעתים גם חברי הכנסת, מנסים להעביר חקיקה שלא הייתה מתקבלת בדרך אחרת. לדוגמה חוק הגנים הלאומיים הוכנס בהסתייגות לחוק ההסדרים (דצמבר 1997), לאחר שהצעת החוק 'נתקעה' בוועדת הפנים והגנת הסביבה.
• חוק ההסדרים מחזק את אגף התקציבים באוצר ומחליש את המשרדים האחרים ואת הכנסת: חוק ההסדרים מנוסח רובו ככולו באגף התקציבים במשרד האוצר, ויכולת ההשפעה של השרים האחרים ושל חברי הכנסת על תוכנו מועטה. לפיכך הוא מחזק את השפעתו של אגף התקציבים על עיצוב המדיניות הכלכלית.

הצעות לרפורמה בחוק ההסדרים

חוק ההסדרים במתכונתו המורחבת הנוכחית, שבה הוא משמש מקלט חקיקה לרשות המבצעת ובפרט למשרד האוצר, לא יוכל לשרוד. ולראיה, התמרמרות של חברי הכנסת בטרם העברת חוק ההסדרים לשנת 2007 הובילה אותם לנקוט צעדים לסירוסו. גם ביקורת כנגד חוק ההסדרים מצד בג"ץ, היועץ המשפטי לממשלה וגורמים מקצועיים נוספים (במשרדי הממשלה ובאקדמיה) חותרת תחת הלגיטימציה של החוק במתכונתו הנוכחית. לפיכך יש כמה הצעות לשינויים במתכונתו של החוק:

ביטול חוק ההסדרים או שימוש בו רק בעתות של משבר כלכלי חמור. במקרה של ביטול חוק ההסדרים, אם יש צורך בצעדים משלימים, הם יגובשו בהצעות חוק נפרדות שיידונו בוועדה המתאימה. שימוש בחוק ההסדרים יוּתר רק במקרה של משבר כלכלי חמור (שיוגדר, למשל, מצב שצפויה בו ירידה בתוצר לנפש בשנת התקציב הקרובה (בן בסט ודהן 2006).

הגבלת חוק ההסדרים לנושאי תקציב בלבד. תיקוני החקיקה בחוק ההסדרים יוגבלו לנושאים שיש להם נגיעה ישירה לתקציב, ולא תתאפשר בו חקיקה בנושאים אחרים. מספר הסעיפים בחוק יצומצם, וייכללו בו רק סעיפים הכרחיים בנושאי תקציב. הקושי בהצעה זו הוא להגדיר מהם נושאי תקציב, שכן כמעט לכל צעד של מדיניות יש השלכות על התקציב, גם אם עקיפות.

שיפור של מתכונת הדיונים בחוק ההסדרים. בצעד משלים להגבלת הנושאים הכלולים בחוק ההסדרים, או בצעד נפרד, מוצע להאריך את זמן הדיון בהצעת חוק ההסדרים ולפצל את הדיון בסעיפיו לוועדות המתאימות. כך יגדלו מעורבות הכנסת בחקיקת החוק והשקיפות של החוק, וחברי הכנסת יהיו בקיאים בנושאים שהם מצביעים בעניינם. החיסרון העיקרי של הצעה זו הוא סרבול בהליך החקיקה, התארכותו ומעורבות של שיקולים קואליציוניים ומפלגתיים בהליך החקיקה.