העלאת אחוז החסימה

גובהו של אחוז החסימה בישראל נמצא מאז 1992 בתהליך העלאה הדרגתי, והוא עומד היום על 2%. במסדרונות הכנסת נשמעות היום יזמות להעלאתו לרמות גבוהות יותר, של בין 2.5% ל-4%.

מהו אחוז חסימה?

אחוז חסימה (electoral threshold) הוא חסם כניסה אלקטורלי אשר נועד למנוע ממפלגות קטנות לזכות בייצוג בפרלמנט. אפשר לדמות אחוז חסימה למעין משוכה שעל מפלגה לעבור כדי לזכות בייצוג פרלמנטרי. במילים אחרות: על מפלגה לזכות באחוז מינימלי מכלל הקולות הכשרים כדי ליהנות מ'חלוקת השלל' של מושבי הפרלמנט.

כל שיטת בחירות במשטר דמוקרטי מתחבטת בין יישובם של שני עקרונות חשובים: משילות מול ייצוגיות. מדינות שרואות במשילות עיקרון חשוב יותר נוטות לאמץ שיטת בחירה רובית, אשר מגבירה את הסיכויים שמפלגה אחת תזכה ברוב פרלמנטרי – דבר זה מביא ליציבות הממשלה ולאפקטיביות של הרשות המבצעת. יתרונות אלו מושגים במחיר של 'עיוות', לעתים גדול, של תוצאות הבחירות, מכיוון שהחלוקה של מושבי הפרלמנט בין המפלגות אינה משקפת נאמנה את התמיכה האלקטורלית שהן זכו לה. בשיטות הבחירה הרוביות בדרך כלל אין אחוז חסימה, ולכן המדינות ששיטות מסוג זה נהוגות בהן תישארנה מחוץ לדיון הנוכחי.

המדינות שרואות בייצוגיות עיקרון חשוב יותר (ישראל ורוב מדינות אירופה) רוצות שהפרלמנט יהיה 'מדגם מייצג', מעין מיקרוקוסמוס של העדפות האוכלוסייה. לכן הן משתמשות בשיטת בחירה יחסית, השואפת לשקף במידה מדויקת ככל האפשר את שיעורי התמיכה שניתנו למפלגות. אולם גם שיטות הבחירה היחסיות למיניהן אינן מבטיחות יחסיות מושלמת. ראשית, הדבר אינו אפשרי מבחינה טכנית (מתמטית). שנית, גם המצדדים בשיטה היחסית מבינים שיחסיות גבוהה עלולה לפגום באיכות השלטון – לגרום לריבוי מפלגות, לפרלמנט מפוצל ולחוסר יציבות בממשלה. לכן גם בכל השיטות היחסיות קיימים רכיבים מובנים הגורמים לעיוותים קלים בתהליך של תרגום הקולות למושבים. אחוז החסימה הוא דוגמה מובהקת למנגנון מובנה בתוך שיטת הבחירה היחסית אשר גורם לסטייה מהיחסיוּת הטהורה לטובת יעדים אחרים.

את אחוז החסימה בישראל קבעה הכנסת הראשונה על ערך נמוך של אחוז אחד. בראשית שנות החמישים ניסה בן גוריון, עם הציונים הכלליים (המפלגה השנייה בגודלה בכנסת דאז), לקדם רפורמה אלקטורלית שבמסגרתה יועלה אחוז החסימה ל-10%. אילו הצליח היו נותרות בכנסת שלוש מפלגות בלבד: מפא"י, חרות והציונים הכלליים. את היזמה בלמו המפלגות הקטנות (בעיקר באיום של הפרוגרסיבים לפרוש מהקואליציה), ועד לסוף שנות השמונים לא עלו יזמות משמעותיות של העלאת אחוז החסימה. רק בראשית שנות התשעים אישרה הכנסת ה-12 את העלאתו של אחוז החסימה לגובה של 1.5%, והעלאה זו מנעה בפועל את היבחרותה של סיעת יחיד. במהלך כהונתה של הכנסת ה-16 (2003–2006) אושרה העלאה נוספת של אחוז החסימה, ובבחירות האחרונות הוא עמד על 2%.

אחוז החסימה, מספר המפלגות והקולות המבוזבזים

שנת בחירות	אחוז החסימה	קולות כשרים	קולות מבוזבזים	שיעור הקולות המבוזבזים	מספר הרשימות שזכו לייצוג בכנסת	מספר הרשימות שלא עברו את אחוז החסימה
1984	1%	2,073,321	58,978	2.84%	15	11
1988	1%	2,283,123	55,505	2.43%	15	12
1992	1.5%	2,616,841	130,989	5%	10	15
1996	1.5%	3,052,130	78,550	2.57%	11	9
1999	1.5%	3,309,416	197,093	5.95%	15	16
2003	1.5%	3,148,364	131,740	4.18%	13	14
2006	2%	3,137,064	182,688	5.82%	12	19

העלאת אחוז החסימה לא השפיעה אפוא על מספר המפלגות המתמודדות. יתרה מזאת, היא כנראה גם לא יצרה בציבור המצביעים מגמה שלא להצביע למפלגות קטנות מחשש לבזבוז קולם במקרה שהן לא יעברו את אחוז החסימה. אפשר לראות ששיעור הקולות המבוזבזים – אחוז הקולות שניתנו למפלגות שלא הצליחו לעבור את אחוז החסימה – גדל באופן משמעותי והוא עומד על כ-5%.

המצדדים בהעלאה נוספת של אחוז החסימה צופים כי כך ייאלצו מפלגות אשר קרובות זו לזו מבחינת המגזר לאחד כוחות ולרוץ ברשימה אלקטורלית משותפת, וייווצר קושי גדול בהקמתן של מסגרות מפלגתיות חד-נושאיות. בצורה כזאת יקטן מספר המפלגות המיוצגות בכנסת – יעד רצוי מבחינתם של רבים. לדוגמה: קרוב לוודאי שאחוז חסימה גבוה יביא למצב שבו יהיו רק שתי מפלגות ערביות; מפלגת עולים אחת; ואולי אף שיתוף פעולה אלקטורלי בין המחנה הדתי-לאומי למחנה החרדי.

אך גם אם תרחיש כזה יתממש, אפשר להעלות כנגדו לפחות שתי הסתייגויות:

1. מבחינה עקרונית, לא מרוח הדמוקרטיה לאלץ מפלגות השונות זו מזו מבחינה אידאולוגית לשתף פעולה רק משום שפרופיל הבוחרים שלהן דומה. הדבר יתרום להנצחת הפוליטיקה הסקטוריאלית על חשבון הפוליטיקה האידאולוגית-ערכית. מבחינתן של מפלגות קטנות זוהי עוד דרך 'לסתום פיות'.
2. מבחינת היעילות, אין כל ערובה שרשימות אלקטורליות שהתגבשו לקראת הבחירות, כדי לחלוף מעל אחוז חסימה גבוה, תחזקנה מעמד לאורך מושב הכנסת. ייתכן כי הכנסת תהיה מפוצלת הרבה פחות ביום הבחירות, אך בתוך זמן קצר היא תחזור להיות מורכבת מסיעות רבות.

מבט משווה

המצדדים בהעלאת אחוז החסימה בישראל נוהגים להסתמך על שיטות בחירה של מדינות אחרות שבהן אחוז החסימה גבוה מבישראל. אולם כאשר באים להעריך את משמעותו של אחוז החסימה יש לקחת בחשבון עוד גורם: גודלם של מחוזות הבחירה. שני המאפיינים הללו קשורים קשר הדוק זה לזה מכיוון שגם לגודלו של מחוז הבחירה יש משקל מכריע על סיכוייהן של מפלגות קטנות לזכות בייצוג. בעיקרון, ככל שמחוז הבחירה (כלומר מספר הנציגים שנבחרים בו) קטן יותר, כך יקשה על מפלגות קטנות להצליח. כפי שיודגם להלן, יש מקרים שבהם כלל לא קיים 'אחוז חסימה פורמלי' (חוקי) – ובכל זאת נמנע ממפלגות קטנות לזכות בייצוג בגלל מחוזות הבחירה הקטנים. השפעתה של תכונה זו מכונה 'אחוז חסימה אפקטיבי'.

ישראל, מבחינת גודל מחוזות הבחירה, יוצאת דופן בנוף הדמוקרטיות המערביות. כל 120 נציגי הפרלמנט שלה נבחרים במחוז בחירה ארצי אחד. זהו מחוז בחירה בעל ערך גבוה מאוד, המאפשר בקלות יחסית למפלגות קטנות לזכות בייצוג. הדמוקרטיה הוותיקה היחידה המשתמשת אף היא בשיטה דומה היא הולנד, שם 150 חברי הפרלמנט שלה נבחרים במחוז בחירה ארצי אחד. בהולנד אחוז החסימה הפורמלי אף נמוך יותר, והוא עומד על % 2/3 בלבד.

רוב שיטות הבחירה היחסיות מורכבות יותר מהשיטות בהולנד ובישראל. לכן כאשר ניגשים להשוות את אחוז החסימה בישראל למדינות אחרות (שבהן יש כמה מחוזות בחירה) צריך להתבונן בתמונה המלאה ולהתחשב במשתנים אחרים שיש להם זיקה הדוקה לאחוז החסימה. החשובים במשתנים אלו הם:

1. מהו הגודל הממוצע של מחוז הבחירה? כפי שהוזכר, ככל שמחוז בחירה גדול יותר כך יהיה קל למפלגות קטנות לזכות בייצוג.
2. האם קיימים מחוזות בחירה מיוחדים? במדינות רבות שבהן יש מיעוט לאומי / אתני המרוכז ביחידה גאוגרפית, פועל מחוז בחירה החופף יחידה זו. הדבר נועד להבטיח ייצוג של אותם מיעוטים. לעתים מחוזות מיוחדים אלו יוצרים מצב שבו מפלגות אתניות (או טריטוריאליות) הזוכות לתמיכה זעירה, מתחת לאחוז החסימה, מצליחות בכל זאת להיכנס לפרלמנט בגלל מחוז הבחירה המיוחד שבמסגרתו הן מתמודדות.
3. האם ישנן דרכים לעקוף את אחוז החסימה? במדינות המשתמשות בשיטת בחירה 'מעורבת' (כמו גרמניה וניו זילנד) יש למפלגה אפשרות לזכות ב'חלוקת השלל' של מושבי הפרלמנט מבלי שעברה את אחוז החסימה.

בדנמרק קיים אחוז חסימה ארצי של 2% מהקולות. למרות זאת, כפי שעולה מניתוח תוצאות הבחירות האחרונות (1998), קיימות בפרלמנט הדני ארבע מפלגות יחיד שזכו לנתח קטנטן מהקולות. הסיבה לכך היא שני מחוזות בחירה המיוחדים לשתי הטריטוריות השייכות לדנמרק: גרינלנד ואיי פארו. כל אחת מהטריטוריות הללו בוחרת את שני נציגיה לפרלמנט במחוז בחירה מיוחד של שני נציגים בלבד. מכיוון שתושבי המקום נבדלים בזהותם מהדנים, יש להם מפלגות מקומיות משלהם המצליחות להיכנס לפרלמנט הלאומי, אף ששיעור התמיכה בהן (ביחס לאלקטורט הכללי) נמוך מאחוז החסימה.

בשוודיה קיים אחוז חסימה ארצי של 4%, אך מפלגה רשאית לזכות בייצוג גם אם זכתה בלפחות 12% מהקולות במחוז בחירה מסוים. גם כאן המטרה היא לאפשר למפלגה אשר זוכה לתמיכה מקומית רבה לשפר את סיכוייה. בנורווגיה אחוז החסימה הוא 4%; ובטורקיה מפלגה חייבת לזכות בלפחות 10% מהקולות כדי להיכנס לפרלמנט. אחוז כה גבוה יצר מצב שבו בבחירות האחרונות (2002) הצליחו רק שתי מפלגות לזכות בייצוג בפרלמנט.

בספרד אחוז החסימה מוצב ברמת מחוז הבחירה – על מפלגה לקבל לפחות 3% מהקולות בתוך מחוז הבחירה כדי להיבחר. בפועל יש לרמה זו של אחוז חסימה משמעות מהותית רק במחוזות בודדים השולחים מספר נציגים גדול לפרלמנט. רוב מחוזות הבחירה בספרד קטנים מאוד, והדבר מקטין באופן מעשי, גם בלא אחוז החסימה, את סיכוייהן של המפלגות הקטנות.

שיטות הבחירה של פינלנד ופורטוגל מדגימות את חשיבות גודלם של מחוזות הבחירה. במדינות אלו כלל לא קיים אחוז חסימה פורמלי, ובכל זאת – קשה למפלגות קטנות לזכות בייצוג בגלל מחוזות הבחירה הקטנים. בפינלנד מספר הנציגים הנבחר בכל מחוז נע בין 7 ל-32, ואחוז החסימה האפקטיבי (בפועל) שמתקבל הוא למעלה מ-5%. בפורטוגל מספר הנציגים הממוצע שנבחר בכל מחוז הוא 10.5, ואף שגם שם אין אחוז חסימה פורמלי, נוצר חסם אפקטיבי של 6.5%.

אחוזי חסימה גבוהים קיימים לעתים קרובות במדינות המשתמשות בשיטת בחירה 'מעורבת', שבה חלק מחברי הפרלמנט נבחר באופן רובי במחוזות בחירה חד-נציגיים וחלקו ברשימה יחסית. אחוז החסימה קיים בחלק היחסי של הרשימה. המקרה המצוטט ביותר של שיטה מסוג זה הוא גרמניה: אחוז החסימה בגרמניה עומד על 5% – זהו אחוז חסימה גבוה יחסית, והוא נקבע כדי למנוע ממפלגות קיצוניות לזכות בייצוג פרלמנטרי. הדרך היחידה לעקוף את המשוכה הגבוהה הזאת היא לזכות בלפחות שלושה מושבים במחוזות החד-נציגיים. ניו זילנד אימצה בעשור האחרון שיטה דומה מאוד לשיטה הגרמנית. גם שם אחוז החסימה הוא 5%, אך די למפלגה לזכות במחוז חד-נציגי אחד כדי לגבור על אחוז החסימה.

מדינות אחדות מציבות אחוז חסימה אחד למפלגות 'רגילות' ואחוז גבוה יותר ל'מערכים אלקטורליים' – רשימות המורכבות משתי מפלגות ויותר. מטרתו של אחוז החסימה הכפול היא למנוע מצב שבו מפלגות יתמודדו בבחירות ברשימה משותפת (רק כדי לגבור על אחוז החסימה) ולהתפצל חזרה למפלגות נפרדות לאחר הבחירות. בפולין קיימות שתי רמות של אחוזי חסימה: 5% למפלגה ו-8% למערך אלקטורלי בין מפלגות אחדות. מנגנון דומה קיים בצ'כיה: על מפלגה לקבל יותר מ-5% מהקולות כדי לזכות בייצוג; ואם מדובר במערך אלקטורלי המורכב משתי מפלגות המשוכה עולה ל-10%.

אחוזי חסימה ב-16 דמוקרטיות פרלמנטריות

	גודל הפרלמנט (בית תחתון)	אחוז חסימה פורמלי	מספר המפלגות בפרלמנט*
פורטוגל	230	אין	5
פינלנד	200	אין	8
הולנד	150	0.67	10
דנמרק	175	2	8
ישראל	120	2	12
יוון	300	3	4
ספרד	350	3 (ברמת המחוז)	13
אוסטריה	183	4	5
נורווגיה	165	4	8
שוודיה	349	4	7
גרמניה	614	5	5
ניו זילנד	120	5	8
סלובקיה	150	5	6
פולין	460	5 (8 למערך מפלגות)	7
צ'כיה	200	5 (10 למערך מפלגות)	5
טורקיה	550	10	2

*מספר המפלגות לאחר מערכות הבחירות האחרונה

דיון

ייתכן מאוד כי היזמה להעלאה נוספת של אחוז החסימה אכן תביא לצמצום במספר המפלגות. הצבתו של אחוז חסימה על 4%, למשל, בהחלט עשויה (או עלולה) להגביל את מספר המפלגות המיוצגות בכנסת לשבע או שמונה. ברם, האם השפעתו של הצמצום במספר המפלגות על יציבות הממשלות ועל כושר המשילות שלהן יהיה חיובי? התשובה כלל אינה ודאית.

יתרה מזאת, יש לשאול אם צמצום כפוי של מספר המפלגות הוא יעד רצוי מבחינה דמוקרטית. כדאי לתת את הדעת על משבר האמון החריף כלפי המערכת הפוליטית – תופעה המתבטאת בין היתר באחוזי הצבעה נמוכים ובניכור של מגזרים חברתיים מסוימים מהתהליך הפוליטי. הצבת אחוז החסימה על ערך גבוה עלולה רק להחריף את התופעה, במקום לתת לה מענה. תומכי מפלגות קטנות שייפגעו מהעלאת אחוז החסימה עלולים להחליט שלא להצביע כלל.

בסופו של דבר הכנסת משקפת את פני החברה. חברה משוסעת תתבטא בכנסת משוסעת – אפילו אם יהיה אחוז חסימה גבוה. מי שרואה בהעלאת אחוז החסימה מעין 'מתכון בטוח' – אשר יחזק את המפלגות הגדולות, יצמצם את מספר המפלגות וישפר את המשילות – עלול להתאכזב מהתוצאות.