מבני הפרלמנטים

הרשות המחוקקת מהווה את אחת משלוש הרשויות העומדות בלב המשטר הדמוקרטי. מדינות העולם נחלקות לשתי קבוצות מבחינת מבנה הרשות המחוקקת:
1. מדינות בעלות בית מחוקקים יחיד (מבנה אוניקמרלי).
2. מדינות בעלות שני בתי מחוקקים (מבנה ביקמרלי).

ישראל משתייכת לקבוצת המדינות הראשונה - הכּנסת היא בית המחוקקים היחיד. במקור (בבריטניה, היא אם הפרלמנטים) ייצגו שני בתי המחוקקים מעמדות חברתיים שונים. חלוקה זו עדיין משתקפת בשמותיהם של בתי המחוקקים הבריטים: הבית העליון הוא "בית הלורדים" (House of Lords), והבית התחתון הוא "בית פשוטי העם" (House of Commons). מאוחר יותר, עם התפשטות הרעיונות הדמוקרטיים, צמחו טעמים אחרים לקיומם של שני בתי מחוקקים. כאשר יש שני בתי מחוקקים נהוג לכנות את הבית החשוב יותר "בית תחתון" (lower house) ואת הבית הדומיננטי פחות "בית עליון" (upper house).

מדוע שני בתי מחוקקים?

שני עקרונות יסוד דמוקרטיים עומדים בבסיס המבנה הביקמרלי:
1. ביזור העצמה הפוליטית.
2. חכמת הממשל.

ביזור העצמה הפוליטית מכוון לרעיון שהעצמה צריכה להיות נחלתם של גופים אחדים במערכת, כדי שייווצר מערך של איזונים ובלמים. העיקרון של חכמת הממשל גורס שדרושים שיקול דעת והיגיון בניהול ענייני המדינה. לצורך כך דרוש גוף נוסף שבו יוכלו להתקיים דיונים מעמיקים ושיהיו בו חברים בעלי ניסיון ורוחב אופקים. בצורה זו מושגת המטרה החשובה של טיוב החקיקה.

לפי מחקר שנערך בשנת 2000, מתוך 177 מדינות ל-65 מהן (37%) יש שני בתי מחוקקים. ל-112 מדינות יש בית מחוקקים יחיד. נשאלת השאלה האם חלוקת המדינות לפי מבנה הרשות המחוקקת הינה אקראית או שיש קשר כלשהו בין המבנה ובין מאפיינים אחרים של המדינה? באופן כללי אפשר להצביע על שני מאפיינים שהם בגדר מנבאים טובים של מבנה הרשות המחוקקת:
• במדינות עם אוכלוסייה קטנה ושיטת ממשל פרלמנטרית יש סבירות גבוהה למצוא בית מחוקקים יחיד.
• כמעט בכל המדינות הפדרליות יש שני בתי מחוקקים.
לא מפתיע אפוא שבישראל (שבה האוכלוסייה קטנה והמשטר פרלמנטרי והיא חסרת מבנה פדרלי) יש בית מחוקקים יחיד.

בחינה של השינויים העולמיים שחלו בחמישים השנים האחרונות במבנים של רשויות מחוקקות חושפת כי מַעבר ממבנה ביקמרלי לבית אחד נפוץ יותר מתופעה הפוכה. מדינות אחדות, ובהן שוודיה, דנמרק, ניו זילנד, ונצואלה ופרו ביטלו את הבית העליון שלהן, והיום יש בהן בית מחוקקים יחיד. מגמה בכיוון ההפוך נדירה בהרבה: מרוקו היא המדינה היחידה שבחרה, לפני כעשור, לעבור למבנה ביקמרלי. 

מבנה  הפרלמנט ב-50 מדינות 

בית מחוקקים יחיד (אוניקמרלי)	שני בתי מחוקקים (ביקמרלי)
איסלנד, אסטוניה, בולגריה, גאנה, דנמרק, דרום קוריאה, הונגריה, טורקיה, יוון, ישראל, לוקסמבורג, לטביה, ליטא, נורווגיה, ניו זילנד, סלובקיה, סרביה, פורטוגל, פינלנד, פרו, קוסטה ריקה, קפריסין, קרואטיה, שוודיה	אוסטריה, אוסטרליה, אורוגוואי, איטליה, אינדונזיה, אירלנד, ארגנטינה, ארצות הברית, ברזיל, בריטניה, בלגיה, גרמניה, דרום אפריקה, הודו, הולנד, יפן, מקסיקו, סלובניה, ספרד, פולין, צ'ילה, צ'כיה, צרפת, קנדה, רומניה, שווייץ

תפקידי הבית העליון

• ייצוג מגוון של אינטרסים בפרלמנט
בבית העליון עשויים להיות מיוצגים אינטרסים שונים מהאינטרסים המיוצגים בבית התחתון. לשם כך לעתים נעשה שימוש בשיטות בחירות שונות לכל בית. באוסטרליה, למשל, הבית התחתון נבחר בסוג של שיטה רובית, בעוד חברי הבית העליון נבחרים בסוג של שיטה יחסית. הבדל זה מאפשר למפלגות קטנות שאינן מיוצגות בבית התחתון לזכות בייצוג בבית העליון. במדינות רבות הבית העליון נועד לייצג אינטרסים אזוריים. לעתים קרובות הרכב הבית העליון מתבסס על ייצוג שווה לכל היחידות הטריטוריאליות שמהן המדינה מורכבת, גם אם הן שונות בגודל אוכלוסייתן. היתרון בייצוג טריטוריאלי הוא שהוא מבטיח הרכב שונה ונקודות מבט אחרות מההרכב של הבית התחתון.
• חקיקה
בתים עליונים נוטלים תפקידים שונים בהליך החקיקה. ישנם בתים עליונים שיכולים ליזום חקיקה. במדינות אחרות נאסר עליהם ליזום חוק, אך כדי שחוק ייכנס לתוקף אישורו נדרש גם מהבית העליון; בתים עליונים אחרים רשאים רק לעיין בחוק, לדון בו ולהמליץ לבית התחתון לתקן אותו ולהגישו מחדש.
• חיזוק הבלמים והאיזונים במערכת הפוליטית
בית מחוקקים שני עשוי להיות גורם בקרה במערכת הבלמים והאיזונים של המשטר הדמוקרטי. יש לזכור כי במשטרים פרלמנטריים בית הנבחרים ממלא שני תפקידים מתנגשים - מחד גיסא הוא משמש בסיס לתמיכה בממשלה, ומאידך גיסא עליו לבקר אותה ולפקח על צעדיה. לעתים הביקורת והפיקוח נהפכים לתפקיד משני. בית מחוקקים נוסף, שאינו משמש בסיס לתמיכה בממשלה, יכול למלא את תפקידי הביקורת והפיקוח ביתר יעילות.
• הגנה על החוקה
במדינות רבות לשם תיקונים חוקתיים נדרשים הליכי אישור מיוחדים ונוקשים בהשוואה לחקיקה רגילה, ובמדינות שבהן יש מבנה ביקמרלי נדרש גם אישורו של בית המחוקקים העליון. דרישה זו משמשת מנגנון מוסדי חשוב כנגד שינוי חפוז של עיקרון חוקתי. 

במרבית המדינות שבהן יש מבנה ביקמרלי הבית העליון חלש מהתחתון. יוצא דופן הוא הסנאט האמריקני (הבית העליון), שיש לו עצמה רבה יותר מבית הנבחרים (הבית התחתון). את שאר הבתים העליונים אפשר למקם על ציר - בקוטבו האחד נמצאים בתים שסמכויותיהם שוות לסמכויות הבתים התחתונים, ובקוטב הנגדי בתים הכפופים לחלוטין לבית התחתון:

• בית עליון סימטרי נהנה מסמכויות השוות לסמכויות המופקדות בידי הבית התחתון. בית מסוג זה רשאי ליזום כל חקיקה ולהטיל וטו על חקיקה שמקורה בבית התחתון. בתים עליונים מסוג זה חזקים, ודוגמה להם יש באיטליה ובשווייץ.
• בית עליון כמעט סימטרי נחשב אף הוא לבית חזק, אולם חלוֹת עליו מגבלות אחדות. הסנאט האוסטרלי, למשל, אינו רשאי ליזום חקיקה תקציבית. עם זאת, עדיין הוא יכול להתנגד לה ולדרוש תיקונים, ועדיין הוא יכול להטיל 'וטו' על חקיקה רגילה.
• בבית עליון מעכב ומייעץ יזמת החקיקה מופקדת באופן בלעדי בידי הבית התחתון. הבית העליון רשאי לעיין בהצעות חוק ולהחזירן לבית התחתון לשיפורים ותיקונים. לעתים מצוינת הגבלה על תקופת הזמן שבה הבית העליון רשאי לדון בחקיקה ולעכבה. אם הבית התחתון מסרב להצעות השיפורים והבית העליון מסרב לאשר את הצעת החוק מגיעים למבוי סתום. כדי לצאת ממצב זה בדרך כלל מוגדר מנגנון התרה. כמעט תמיד מנגנון זה מעניק לבית התחתון את המילה האחרונה.
• לבית עליון חלש וכפוף יש סמכויות חקיקה מוגבלות ביותר, ואין הוא יכול לעכב חקיקה באופן משמעותי. הוא אמנם רשאי להביע התנגדות לחוקים, אולם ההחלטה הסופית מופקדת בידי הבית התחתון, ולפיכך שיניו קהות.

הדרכים לקביעת הרכבו של הבית העליון

בניגוד לבתים תחתונים (או יחידים) במשטרים דמוקרטיים, הנבחרים בבחירה ישירה על ידי כלל האזרחים, הרכבם של בתים עליונים נקבע בדרכים מגוונות. בקוטב אחד ישנם בתים שכל חבריהם נבחרים באופן ישיר; מנגד יש בתים שכל חבריהם ממונים.

בין שני הקטבים הללו יש חלופות:
• יש בתים שחבריהם נבחרים בצורה עקיפה - לא בבחירות כלליות ישירות אלא על ידי גופי ביניים, כגון מועצות מקומיות (הולנד), קולג' אלקטורלי של יחידות מנהליות (צרפת) או בתי מחוקקים של 'מדינות' (אוסטריה).
• בבתים אחרים יש דגם מעורב:

חלק מהחברים נבחר באופן ישיר וחלק אחר ממונה.
חלק מהחברים נבחר באופן עקיף וחלק ממונה.
חלק מהחברים נבחר באופן ישיר וחלק באופן עקיף.
יתרונו הבולט של מינוי נעוץ באפשרות להבטיח ייצוג ואף ייצוג-יתר לקבוצות באוכלוסייה ולמגזרי תעסוקה ולהביא לרמה גבוהה של חברי הבית. החיסרון הוא ששיטת מינוי עלולה להצטייר כלא דמוקרטית ולהקטין את הלגיטימציה של הבית בציבור. לא במקרה יש מתאם בין חוזקו של הבית הנוסף ובין השיטה שלפיה נקבע הרכבו: בבתים עליונים חזקים חברי הפרלמנט נבחרים בבחירות ישירות; ואילו כוחם של הבתים שכל חבריהם ממונים חלש.