הרשויות המקומיות

תקציב ותפקיד בישראל ובעולם

בחודשים האחרונים שב ועלה לסדר היום המשבר ביחסים שבין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי, בפרט לאור מצבן הקשה של רשויות מקומיות רבות המצויות על סף קריסה. שני היבטים דומיננטיים קיימים ביחסים הבעייתיים והרגישים בין שני דרגי השלטון: תקציב הרשויות, והיסוד החוקי של הרשויות המקומיות בישראל.
מקובל להבחין בין שתי תפיסות שונות של מהות השלטון המקומי: הרשות המקומית בישראל נתפסת כזרוע ביצועי/מנהלית של השלטון המרכזי. תפיסה זאת תואמת את המבנה ההיררכי ואת הנטייה לריכוזיות הטבועה במבנה השלטון המרכזי. בניגוד לה עומדת תפיסה הרואה בשלטון המקומי ממשל בזעיר אנפין, המקדם ערכים של בחירה, פלורליזם והשתתפות ישירה של התושבים בניהול חייהם ובקביעת מדיניות. לשם כך נתונה בידי הרשות המקומית סמכות לגבות מסים מסוגים שונים, וליהנות ממידה מסוימת של עצמאות וחוסר תלות בהכנסות המועברות מהשלטון המרכזי.
חלוקה עקרונית מקובלת אחרת מבחינה בין שני דגמים: (1) דגם שלטון מקומי מורחב, שלפיו השלטון המקומי משקף דגם של מדינת רווחה ומספק מגוון רחב של שירותים ציבוריים וקהילתיים (ומקבל לצורך כך מימון נרחב מן המדינה, או סמכות לגבות מיסוי ישיר); (2) דגם שלטון מקומי מוניציפלי צר, שלפיו הרשות המקומית עוסקת במספר מצומצם של תפקידים בעלי אופי של תשתיות, קרקעות ואבטחה בעיקר, ואילו נושאי רווחה מטופלים על-ידי רשויות גדולות ובשיתוף עם המדינה.

הרשות המקומית מספקת שני סוגים של שירותים: שירותים ממלכתיים - בעיקר בתחומי חינוך ורווחה; ושירותים מקומיים - בעיקר בתחומי ניקיון ותברואה, מים, ביוב ותכנון עירוני.

תקציב הרשויות מחולק לשני סוגים של שירותים עיקריים: "תקציב רגיל" המיועד למימון פעילויות שוטפות, ו"תקציב בלתי-רגיל" (תב"ר) בעיקר לצורכי פיתוח.

הוצאות מרכזיות בתקציב

1. הוצאות לשירותים
מקומיים וממלכתיים (חינוך ורווחה) - על-פי חלוקה פנימית לסעיף הוצאה לשכר ולסעיף הוצאות לפעולות.
2. פירעון הלוואות.
3. כספים המופרשים לצרכי פיתוח ולקרנות.
מקורות הכנסה עיקריים של הרשויות המקומיות בישראל
(לשימושים שוטפים ולמתן שירותים, לא לצורכי פיתוח).

1. הכנסות עצמיות: כספים העוברים ישירות מן האזרחים והעסקים שבתחומי הרשות המקומית אל קופתה, מן המקורות הבאים:

א. ארנונה: מס המוטל על-פי חוק על כל המחזיקים בנכסים בשטח הרשות. ההכנסות מן הארנונה אינן מיועדות מראש לפעילות מסוימת, והרשות משתמשת בהן למימון.
פעולות ושירותים לפי ראות עיניה ולתשלום חלקה במימון השירותים הממלכתיים. הרשות מוגבלת בקביעת הארנונה על-ידי טווח תעריפים (מזעריים ומרבי) אשר נקבע בחוק ההסדרים במשק.
ב. שימוש בשירותים עירוניים: הכנסות שמקורן בתשלומי אזרחים בעבור שימוש בשירותים כגון: ספרייה עירונית, פעילויות לקשישים, שירותי תרבות וספורט וכדומה.
ג. תקבולים מחוקי עזר, אגרות והיטלים שונים: כגון אגרת מים, ביוב, בעלי חיים וכדומה.
ד. הכנסות מדמי שימוש בנכסי הרשות: כגון שכר דירה, תקבול ממכירת נכס של הרשות ועוד.

2. הכנסות מהשתתפות ממשלתית:
כספים המועברים מתקציבי משרדי הממשלה אל הרשויות המקומיות כדי לספק שירותים ממלכתיים הניתנים על-פי חוק או כמימון כללי:
א. השתתפות משרד הרווחה: על-פי הנוהג, משרד הרווחה מממן כ-75 אחוז מעלותם של שירותי הרווחה, והרשות המקומית נדרשת להשלים 25 אחוז מעלות השירותים. עלות השירותים נקבעת בפועל על-ידי משרד הרווחה אשר מגדיר את כללי הזכאות, מספר המכסות ומחירי העלות במוסדות רווחה. אי לכך ההשתתפות המקומית בפועל גבוהה ב-25 אחוז.
ב. השתתפות משרד החינוך: ככלל, התשלום בעבור מסגרות החינוך הפורמליות מתבסס על חישוב עלויות תקניות ולא על ההוצאות בפועל. בנוסף, משרד החינוך מתקצב, על-פי קריטריונים ברורים, פעילויות רבות במסגרת החינוך הבלתי-פורמלי (לדוגמה: ספורט, פעילויות נוער).
ג. השתתפות משרדים אחרים: השתתפויות אלה הן בעלות אופי נקודתי, וכוללות מענקים ממשרד הפנים (למשל, לטובת שירותי כבאות), ממשרד החקלאות, ממשרד הקליטה וכדומה. משקלן של העברות אלה בתקציב הרשות המקומית נמוך יחסית, וקשור בדרך כלל לתכניות התלויות במאפיינים מקומיים ייחודים.

3. מענקים:
א. מענק איזון: סכום המועבר ממשרד הפנים שמטרתו להשלים פערים בין הכנסות הרשות המקומית לבין הוצאותיה, כפי שמחושב על-פי נוסחת ההקצאה שקבע משרד הפנים ("הוצאות נורמטיביות"(. מטרת מענק האיזון היא לאפשר לכל הרשויות להעניק לתושביהן שירותים בסיסיים, שאת חלקם הן מחויבות לספק על-פי חוק. כיום, רק 15 מתוך כ-266 רשויות בארץ אינן זקוקות למענק כדי לספק לתושביהן רמת שירותים בסיסית. בספטמבר 2001 אומצו המלצותיה של ועדת גדיש לגבי אופן קביעת ההוצאה המינימלית לרשות.  הוועדה מליצה על קיום "רזרבת ניהול" במשרד הפנים לשם פתרון בעיות נקודתיות שנוסחת ההקצאה אינה נותנת להן מענה, וכן על מימוש הדרגתי של ההמלצות (הכוללות גם קיצוץ כללי שנע בין 5-2 אחוזים בגובה המענקים) לאורך שש שנים.
ב. מענקים אחרים (בנוסף למענק האיזון): כגון מענק הבירה לעיריית ירושלים.

4. הכנסות אחרות: תרומות, הכנסות מיזמות משותפות עם רשויות אחרות, השתתפויות של מוסדות ציבור.

בחוק ההסדרים במשק ב-1992, בוטל מקור הכנסה של הרשויות המקומיות הידוע בשם "הכנסות מועברות". לפי ההסדר שהיה נהוג עד אז, המדינה העבירה לרשויות המקומיות חלק מן ההכנסות הנובעות ממסים ומאגרות (כגון: מס רכישה, מס שבח מקרקעין) אשר נגבו בעבר הרחוק על-ידי הרשויות המקומיות. עמדת האוצר, שהביאה לביטול מקור הכנסה זה ולהחשבתו כחלק מן המענק הכללי, אינה מקובלת עד היום על נציגי הרשויות המקומיות.

תהליך קביעת התקציב

כל ראש רשות חייב/ת על-פי חוק להגיש לממונה על המחוז מטעם משרד הפנים הצעת תקציב שאושרה על-ידי מועצתהרשות ושבנויה על-פי המבנה האחיד והמחייב שנקבע ב-1994; זאת לא יאוחר מחודשיים לפני תחילת שנתהתקציב. במקרה של איחור, הרשות מקבלת אישור זמני. דוחות מבקר המדינה מתארים את בעיית הפיקוח התקציבי, המקטינה את יכולת משרד הפנים להשתמש בהליך האישור התקציבי ככלי משמעותי לבקרה ולמדיניות. כדי לאשר תב"ר (תקציב בלתי-רגיל), משרד הפנים בוחן את מצבה הכספי של הרשות ושוקל האם הפעילויות שהרשות מעוניינת לבצען רצויות ואפשריות. גם כאן בעיית הפיקוח מתועדת בדוחות המבקר: אישור בדיעבד של עבודות הפיתוח, היעדר מעקב שיטתי אחר הביצוע ואחר איכותו ההנדסית. בנוסף, הרשויות המקומיות מחויבות להגיש דוחות כספיים תקופתיים וכן דוח שנתי. תקציב מאושר הוא מסמך מחייב משפטית וכפוף לחוק יסודות התקציב.

חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, העניק לממשלה - ובמיוחד לשרי האוצר והפנים - סמכויות פיקוח רחבות הכוללות סמכות שלא להעביר כספים מאוצר המדינה אל רשות מקומית גירעונית. סנקציות אפשריות הן: (2) מינוי חשב מלווה, שיאשר כל פעילות כספית ברשות; (2) מינוי ועדה ממונה על-ידי שר הפנים לאחר פיזור המועצה הנבחרת של הרשות; (3) הטלת חיוב אישי על נושאי משרות בכירות ברשות.

מבט משווה

גרמניה:
לגרמניה מסורת של שלטון מקומי המעוגנת בחוקה מ-1949. תחת 16 המדינות (Land) המרכיבות את גרמניה קיים דרג מקומי הכולל ערים, רשויות ומחוזות. כל רשות מקומית, בכל דרג, חייבת לפעול כגוף דמוקרטי; למרות שאין דגם אחיד ומחייב, קיים דמיון אדמיניסטרטיבי בפועל. השלטון המקומי בגרמניה נתפס כביטוי דמוקרטי אזרחי, המעודד מעורבות פעילה ומחויב בשקיפות; הרשויות נתפסות כאבני הבסיס של הדמוקרטיה הגרמנית. תחומי האחריות של השלטון המקומי כוללים תשתיות מקומיות (תחבורה, מים ביוב); אחזקת מוסדות חינוך; הקמת ותחזוקה של מבנים ציבוריים כמו ספריות, בתי חולים, מתקני ספורט ועוד. ערים ומועצות קטנות שייכות למחוז האחראי על אספקת השירותים; ערים גדולות אינן שייכות למחוז. מימון הרשויות המקומיות הוא נושא שנוי במחלוקת ציבורית מתמשכת, לאור ריבוי מצבים של אי-איזון תקציבי. לרשויות המקומיות הסמכות להטיל ולגבות מסים, אגרות והיטלים מקומיים; כמו כן הן גובות תשלום על חלק מן השירותים הניתנים על-ידן. התקבולים אינם מכסים את ההוצאות; לכן, הממשל הפדרלי והמדינות מעבירים לרשויות המקומיות כספים שמקורם במס ההכנסה, וכן חלק ממסי המכירה. הרשויות המקומיות זכאיות לקבל מענק איזון לפי הסכמי האיזון הנקבעים בכל מדינה. בתמורה לתמיכה הפדרלית והמקומית, הרשויות המקומיות מעבירות אחוז ממס המסחר (trade) המקומי. במהלך 2003 נערכה בגרמניה רפורמה מקיפה, אשר התייחסה בעקיפין או במישרין גם אל הממשל המקומי: באופן עקיף, ההחלטה להוריד את מדרגות מס ההכנסה תשפיע על הכנסות כל דרגי הממשל; באופן ישיר, ב-19 בדצמבר 2003 אושרה רפורמה בתקצוב הרשויות המקומיות, שעיקרה קיצוץ בסכומים שהממשל הפדרלי והמדינות מקבלים ממס המסחר שנגבה על-ידי הרשויות המקומיות.

אנגליה:
המנדט הבריטי הוא שהעניק לישראל את ההסדרים השלטוניים המשמשים אותנו עד היום. במערכת האנגלית נערכו שינויים משמעותיים בשנות השבעים, השמונים ובתחילת התשעים, שעיקרם איחוד רשויות קטנות וצמצום רבדים במערכת המוניציפלית הבריטית במסגרת שינויים נוספים ב-1998, אשר חלקם עוגנו בחקיקה ב-1999  (The Local Government Act), עודכנו נוסחאות מענקי האיזון (Revenue Support Grants) ושוכללו אמצעי הפיקוח המרכזיים. המערכת המקומית באנגליה אחראית על אספקת שירותים כגון חינוך, רווחה, תחבורה, תכנון, כבאות, תקנות בנייה, ספריות, איסוף פסולת וכדומה. כל רשות מקומית זכאית להטיל מס מקומי על נכסים למגורים. מס על נכסים שאינם למגורים הוא מס ממשלתי, הנגבה על-ידי רשות מקומית מרכזית בכל מחוז לטובת "קופה כללית" המחולקת בהחלטת הממשלה לכלל הרשויות באזור.

שבדיה:
גם בשבדיה קיימת מסורת ארוכה של שלטון מקומי. החקיקה הראשונה בעניין זה היא מ-1862. חוק בשם The Local Government, אשר נכנס לתוקף ב-1992, מגדיר את תפקידי שלושת הרבדים של השלטון המקומיהשבדי: הרובד המקומי (Municipality = Kommun); הרובד האזורי (Country council = Landsting) והרובד המחוזי (Region(. תפקידי השלטון המקומי נובעים משני מקורות: (1) מייפוי הכוח הכלליהקבוע בחוקהראשון של השלטון המקומי לפעול בכל עניין שיש בו אינטרס כללי לתושביו (ושאינם בסמכותו של גוף אחד; למשל:תחבורה,מים, ביוב, פנאי ותרבות); (2) תפקידים שהרשות מבצעת כפועל יוצא של חקיקה מחייבת; למשל: מתן שירותי רווחה, חינוך, טיפול בקשישים ובעלי מוגבלויות, תכנון פיזי ועוד.
חוק הרשויות המקומיות מ-1991 הרחיב את הסמכויות ואת האחריות של הרשויות המקומיות, ושם דגש על חשיבותן כגוף שלטוני דמוקרטי. הפיקוח על הרשויות מתבצעת על-ידי נציגים נבחרים. הבחירות למועצת הרשות המקומית נערכות ביום הבחירות הכלליות.

מקור ההכנסה העיקרי של הרשויות המקומיות הוא מס על ההכנסות מעבודה ומפנסיה. בעבר גבו הרשויות סוגי מס נוספים. מקור הכנסה נוסף נובע מתשלומי תושבים בעבור שירותים (ההכנסות מסעיף זה עמדו ב-1999 על כ-8.2 אחוזים מסך ההכנסות המקומיות).

כמו כן, הרשויות מקבלות תקציב ממשלתי משני סוגים:
1. תקצוב כללי המתחשב בשני קריטריונים:
(א) לפי מספר האזרחים ברשות - תקצוב אוניברסלי; (ב) לפי הרכב הגילים של תושבי המקום - תקצוב דיפרנציאלי.
2. מענק איזון (Equalization System): המנסה לגשר על פערים בעלויות ובשירותים בין הרשויות המקומיות. נוסחה חדשה נקבעה ב-1996, ועיקרה העברת כספים מרשויות שבהן ההכנסה החייבת במס היא מעל לממוצע, אל רשויות שבהן ההכנסה המקומית החייבת במס היא מתחת לממוצע.
מחקר הערכה עדכני צופה כי גירעונות הרשויות המקומיות בשבדיה, שהופיעו ב-2003, יהיו תופעה נפוצה לפחות עד 2007, עקב הפרשים בין ההכנסות ממסים לבין עלויות השירותים.

בישראל, מצבן הקשה של הרשויות המקומיות נובע בין היתר מכך שהארנונה שהן גובות אין בה די כדי לגשר על הפער בין השירותים שעל הרשות לתת על-פי החוק ועל-פי הצורך, לבין ההכנסות. בנוסף, הארנונה היא מס תלוי מצב סוציו-אקונומי, דבר העשוי להחריף את מצב השלטון המקומי בעתות האטה ומשבר כלכלי. בהקשר זה יש לזכור כי מ-1992 אין לרשות המקומית מקורות הכנסה אחרים ממסים. נוסחת האיזון הברורה היא חדשה יחסית, ולפניה לא היה קריטריון ברור וידוע לכול לחלוקת כספים. כמו כן, בשנים אלה ממש מתממשות המלצות ועדת גדיש הכוללות קיצוצים בגובה מענקי האיזון. בורם נוסף התורם למצב הוא העיכוב של משרד האוצר בהעברת הכספים שהממשלה מחליטה להעבירם לרשויות המקומיות.

גם במדינות אחרות אנו עדים לגירעונות ברשויות מקומיות עקב הפער בין רמת השירותים לבין ההכנסות. ברוב המדינות שסקרנו, הרשויות המקומיות גובות מסים ואחראיות על תחומים רבים; בחלקן אכן השלטון המקומי נתפס כגוף ממשל דמוקרטי מקומי. שכיח גם שראשי השלטון המקומי נבחרים בבחירות אישיות. מן ההשוואה אנו למדים על שימוש ברובד ביניים - חלוקה ברמה גבוהה יותר לאזורים או מחוזות, המסייעת לשלטון המקומי להשיג יתרונות לגודל במקומות אחרים נפוצה במקום האזור, או יחד עמו, החלופה של התאגדויות למתן שירותים ספציפיים.

הכתוב מבוסס על:

• האגף למנהל מוניציפלי - משרד הפנים, המדריך השימושי לנבחר ברשות המקומית, 2003.
ניתן לצפייה ב: www.pnim.gov.il

• אלעזר, דניאל, חיים קלכהיים, (עורכים), השלטון המקומי בישראל, המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה, 2001.