שלילת כהונה של חבר כנסת כתוצאה מאישום בפלילים
הליך השיפוט כנגד השר לשעבר יצחק מרדכי סיפק למתבונן מהצד הזדמנות לבחון את הסעיפים בחוק יסוד: הכנסת העוסקים בכשירותו של חבר כנסת לכהן בתפקידו; לבחון את מעמדו במהלך משפט; ולעמוד על ההבדלים בין השעיה לבין שלילת הכהונה בכנסת. ייאמר מיד כי השורות הבאות אינן עוסקות בתנאים מוקדמים של הזכות להיבחר לחבר כנסת (eligibility), דבר המוסדר בסעיף אחר של חוק יסוד: הכנסת. כאן נעסוק בתנאים של השעיה ושל שלילת הכהונה של מי שמכהן כבר כחבר כנסת.
הליך השיפוט כנגד השר לשעבר יצחק מרדכי סיפק למתבונן מהצד הזדמנות לבחון את הסעיפים בחוק יסוד: הכנסת העוסקים בכשירותו של חבר כנסת לכהן בתפקידו; לבחון את מעמדו במהלך משפט; ולעמוד על ההבדלים בין השעיה לבין שלילת הכהונה בכנסת. ייאמר מיד כי השורות הבאות אינן עוסקות בתנאים מוקדמים של הזכות להיבחר לחבר כנסת (eligibility), דבר המוסדר בסעיף אחר של חוק יסוד: הכנסת. כאן נעסוק בתנאים של השעיה ושל שלילת הכהונה של מי שמכהן כבר כחבר כנסת.
אחת מן הסוגיות החשובות באשר לכשירותם של חברי כנסת לכהן היא כיצד לפעול במקרה שהורשעו בעבירה פלילית. חוק יסוד: הכנסת מבחין במעמדו של חבר כנסת בשני שלבים של ההליך המשפטי נגדו: שלב ההרשעה, והשלב שלאחר מתן גזר הדין.
סעיפים קטנים 42א - ו42ב העוסקים בהשעיה ובשלילת כהונת חברי כנסת התווספו לסעיף 42 של חוק יסוד: הכנסת בשנת 1981, על רקע פרשת ח"כ פלאטו-שרון שהתמודד בבחירות לכנסת התשיעית מתוך כוונה למצוא בה מקלט כמחוקק בעל חסינות. קודם לכן לא הוגדרה בחוק כל סנקציה על חבר כנסת שהורשע.
השעיה
השעיית חבר כנסת מכהונתו מתבצעת לאחר מתן פסק הדין והרשעתו בעברה פלילית. ההשעיה עשויה להישאר בתוקפה עד גמר ההליכים המשפטיים - כלומר כל עוד גזר הדין אינו סופי ועומד בפני ערעור. ההיגיון העומד מאחורי הוראת החוק ברור: על חבר הכנסת שהורשע בפלילים עשוי להיות מוטל עונש שימנע (על-פי חוק) את המשך חברותו בכנסת, ולכן יש להפסיק את כהונתו מיד לאחר מתן פסק הדין. מצד שני, יש להשאיר מקום להחזירו לכהונתו במקרה שיזוכה מאשמתו בערכאה גבוהה יותר, או במקרה שהעונש שיוטל עליו בגין אותה עברה לא ימנע את המשך כהונתו בכנסת.
השעיה פירושה הפסקה זמנית של כהונה בכנסת. כדי שמצבת החברים בפרלמנט לא תחסר, המועמד הבא ברשימה המפלגתית שלו מחליף את חבר הכנסת המושעה. ואכן, כמה ימים לאחר שהושעה ח"כ מרדכי מכהונתו, הושבע במקומו כחבר כנסת ד"ר יחיאל לסרי מרשימת מפלגת המרכז. והיה ויחליט ח"כ מרדכי לשוב (אם יתקיים ערעור שבסופו לא יוחמר גזר הדין הנוכחי, שאינו מונע את המשך כהונתו) - יתפטר לסרי מכהונתו ויפנה לו את מקומו.
שלילה
סעיף 42א של חוק יסוד: הכנסת עוסק בשלב הבא של ההליך המשפטי כנגד חבר כנסת, שלב גזירת העונש.
הוראת חוק המבקשת לשלול בתנאים מסוימים את כהונתו של חבר כנסת מכהן, מְנסָה למצוא נקודת איזון בין שני עקרונות חשובים. מצד אחד קיימת התפיסה של חבר כנסת כנאמן ציבור; ככזה, המשך כהונתו לאחר שהורשע בעברה פלילית עשוי לפגוע ביוקרת בית המחוקקים ולכרסם במידת אמון הציבור בכנסת. מצד שני קיים העיקרון של שמירה על רצון הבוחרים, שהוא מיסודות המשטר הדמוקרטי. כלומר, פסילתו של מי שנבחר על-ידי האזרחים (למרות שבשיטת הבחירות הנוכחית חבר הכנסת הבודד אינו נבחר ישירות אלא בתיווכן של רשימות מפלגתיות) עשויה לפגוע ברצון הבוחרים.
סעיף 42א הוא שמכריע היכן להציב את נקודת האיזון בין שני העקרונות הללו. ניכר כי ההכרעה אינה פשוטה - דבר המשתקף בשינויים שחלו במשך הזמן בתנאים שבעטיים כהונתו של חבר כנסת נשללת ממנו.
הסעיף המקורי מ-1981 קבע שהכנסת יכולה לשלול את המשך כהונתו של חבר כנסת אם הורשע והוטל עליו עונש של לפחות שנת מאסר בפועל. יש לשים לב כי לפי נוסח החוק השלילה כאן אינה אוטומטית - הכּנסת היא שמפעילה שיקול דעת ומחליטה אם לשלול מחבר כנסת את כהונתו.
על-פי תוקפו של סעיף זה התנהלה באמצע שנות התשעים פרשת פנחסי. תחילתה של הפרשה עוד בשנת 1993, והיא התגלגלה כמה שנים עד שבסוף 1997 הרשיע בית משפט השלום את ח"כ רפאל פנחסי (ש"ס) וגזר עליו 12 חודשי מאסר על-תנאי וקנס כספי; אולם לא זאת בלבד שהוא נשאר לכהן כח"כ אלא אף המשיך לכהן כיושב ראש ועדת הכנסת. בג"צ דחה את טענת העותרים לפסילת כהונתו כיו"ר ועדת הכנסת. בנימוקה כתבה השופטת דורנר שח"כ פנחסי "...כשיר להמשיך ולכהן בתפקידו כחבר כנסת, וכי הרשעתו בפלילים בעברות שיש עִמן קלון אינה פוגעת בכשירותו זו, וזאת לנוכח העובדה כי הוטל עליו עונש מאסר על-תנאי בלבד".
ב-1995 תוקן סעיף החוק. תחילה נשלל שיקול הדעת שניתן לחברי הכנסת על-פי הנוסח הקודם של סעיף החוק, והסעיף שתוקן מורה על שלילה אוטומטית. כמו כן נמחקה הדרישה לעונש של לפחות שנת מאסר בפועל ונוסף תנאי חדש, והוא שבית המשפט יכריז שיש עם העברה קלון. לאחר התיקון קיימות אם כן כיום שתי דרישות, אשר רק בהתקיים שתיהן החוק מורה כי כהונת חבר כנסת תיפסק בצורה אוטומטית: דרישה אחת היא כי יש עם העברה קלון ושנייה היא שעל חבר הכנסת הוטל עונש מאסר בפועל (משך התקופה אינו משנה).
זהו המצב החוקי שבו המשך כהונתו של ח"כ מרדכי עומד למבחן. למרות שהורשע בעברה שיש עִמה קלון, לא הוטל עליו עונש מאסר בפועל. על כן לא התמלאו שתי הדרישות המופיעות בחוק, וח"כ מרדכי יוכל (בתום ההליכים המשפטיים ואם לא ישונה גזר הדין לעונש מאסר בפועל) אם יחפוץ בכך לשוב ולכהן כחבר כנסת.
כיום, מונחת על שולחן הכנסת הצעת חוק המבקשת להפחית עוד יותר את התנאים לשלילת הכהונה. במאי 2001 העבירה ועדת הכנסת את הצעת החוק של ח"כ יוסי כץ וח"כ ענת מאור לקריאה ראשונה. על-פי הצעת חוק זו יתוקן פעם נוספת סעיף 42א לחוק יסוד: הכנסת כך שדי שבית המשפט יכריז כי ח"כ הורשע בעברה שיש עִמה קלון בכדי שיהיה אפשר לשלול את כהונתו; כלומר, כהונתו תישלל גם אם לא הוטל עליו כלל עונש מאסר בפועל. הנימוק העיקרי בעד הסרת תנאי המאסר בפועל נעוץ בעובדה כי פעמים רבות נמנע בית המפשט מלהטיל מאסר בפועל בשל נסיבות אישיות של הנאשם - מצב בריאותי, נזק ציבורי כבד שכבר נגרם, תרומה ציבורית. עם זאת, העובדה שבית המשפט התחשב בנסיבות כאשר גזר את הדין אינה מקלה מחומרת העברה, בייחוד כאשר מדובר בנבחר ציבור.
עם השנים ניכרת, אם כן, מגמה להחמיר עם חברי כנסת שהורשעו בעברה פלילית. נקודת האיזון עוברת עם השנים למקום שבו נבחר ציבור נדרש לתת דין ציבורי גם על עברות שאינן גוררות עִמן עונש מאסר בפועל.
מבט השוואתי
מנגנון שלילת הכהונה בפרלמנט קיים במדינות אחרות במגוון צורות. בחלק מן המדינות מתבצעת שלילה אוטומטית של הכהונה כפועל יוצא של חומרת גזר הדין. לעתים על העונש להיות מאסר ממושך כדי שיגרור שלילה אוטומטית; לעתים - די בשנתיים או בשנת מאסר בפועל. במדינות אחרות, הרשות השופטת היא המוסמכת להכריז על חבר פרלמנט שהורשע כלא-כשיר לכהן, על-ידי שלילת זכויותיו הפוליטיות. בכמה מדינות הסמכות מופקדת בידי בית הנבחרים עצמו, בכפוף לתנאים מיוחדים.
בקנדה חבר פרלמנט מאבד אוטומטית את מושבו רק במקרה שהורשע בעברה פלילית ונפסק לו עונש של לפחות שנתיים מאסר בפועל. עד ל1996-, סף השלילה האוטומטית היה גבוה יותר ועמד על חמש שנות מאסר בפועל לכל הפחות. אם הורשע חבר פרלמנט בעברה פלילית אך נגזר עליו עונש של פחות משנתיים מאסר או עונש שאינו כולל מאסר, אין שלילה אוטומטית של הכהונה. במקרים אלה הפרלמנט יכול עדיין להביא להרחקתו של חבר הפרלמנט, אולם סמכות זאת מנוצלת במקרים נדירים ביותר.
בבריטניה כהונתו של חבר פרלמנט נשללת בצורה אוטומטית אם הורשע בעברה פלילית ונדון לשנת מאסר אחת לפחות. אולם גם במקרים שגזר הדין בהם הוא פחות משנה או שהמאסר הוא על-תנאי בלבד, השופט המרשיע מעביר את דבר ההרשעה ליושב ראש הפרלמנט, והלה מודיע על כך לחברי הבית. לאחר ההודעה נותרת בידי הפרלמנט סמכות משלו לשלול את כהונת אחד מחבריו על-ידי ייזום הליך של סילוק. בפועל, הליך כזה נדיר ביותר, והתרחש רק שלוש פעמים במאה העשרים, האחרונה ב-1954.
בארצות הברית אין שלילה אוטומטית בעקבות הרשעה בפלילים או מאסר בפועל. הסמכות לשלול את כהונתו של נבחר ציבור שהורשע מצויה בידי בית הנבחרים אשר יכול, ברוב של 2/3 לפחות, לשלול את כהונתו של המורשע.
בגרמניה נשללת הכהונה בפרלמנט אוטומטית מחבר שהורשע בעברה פלילית ונדון לעונש של לפחות שנתיים מאסר בפועל. במקרה של עונש ממושך כזה, שלילת הכהונה היא פועל יוצא של שלילת זכויותיו הפוליטיות של הנאשם, כפי שהוכרז על-ידי בית המשפט.
בשוויץ אין שלילה אוטומטית בעקבות הרשעת חבר פרלמנט בעברה פלילית. כמו כן אין בידי הפרלמנט סמכות שלילה. תחת זאת, הרשות השופטת היא בעלת סמכות לקבוע שחבר פרלמנט שהורשע - תישלל חברותו לאלתר.
בפינלנד, אם חבר פרלמנט נדון לעונש מאסר על עברה מכוונת שביצע, הפרלמנט רשאי לשלול ממנו את כהונתו ברוב של 2/3 מקולות המצביעים, אלא אם כן הקדים חבר הפרלמנט המורשע וביקש לשחררו מכהונתו.
הכתוב מבוסס על:
• נבות, סוזי, "מפרשת גנוסר לפרשת פנחסי: על כשירות ושיקול דעת", המשפט, גיליון 9, אפריל 1999, עמ' 37-32, 58-52.
• בג"צ 7367/97 - התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה.
• רובינשטיין, אמנון, המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל. ירושלים ותל אביב: שוקן,
1996.
• אתרי אינטרנט של פרלמנטים לאומיים
לחצו כאן לצפייה בלוח 1: כוחן של שתי המפלגות הגדולות לעומת כוחן המשותף של המפלגות הסקטוריאליות.
*במפלגות סקטוריאליות הכוונה למפלגות הדתיות, למפלגות הערביות ולמפלגות העולים. הקו המרוסק מציין את המעבר לבחירה ישירה של ראש הממשלה (בחירה בשני פתקים).
כדי להמשיך את הליך החקיקה בכנסת ה-15 היה עתה על הצעת החוק לעבור מכשול פרוצדורלי נוסף - החלת דין הרציפות עליה. לאחר הבחירות הצליח ראש הממשלה אהוד ברק לעכב את הדיון על החלת דין הרציפות, לאחר ששר המשפטים נענה לבקשתו. אולם בסוף שנת 2000 התחדשו הדיונים בוועדת החוקה, ומהלך ביטול חוק "הבחירה הישירה" נכנס לשלביו הסופיים והמכריעים. כמו בקריאה הראשונה, גם הדיונים על החלת דין הרציפות נערכו כאשר בראש ועדת חוקה עומד מתנגד למהלך (ח"כ אמנון רובינשטיין, אשר היה מיוזמי חוק הבחירה הישירה), ובמקביל להתפתחויות פוליטיות חשובות: בחודשים נובמבר-דצמבר רחשה המערכת הפוליטית באירועים דרמטיים: הכּנסת החליטה על הקדמת הבחירות; "חוק נתניהו" הוגש ועבר; לא היה ברור אם יתקיימו בחירות רגילות או מיוחדות (לראשות הממשלה); ברק התפטר מכהונת ראש הממשלה.
ב-12לדצמבר 2000 החליטה ועדת החוקה להחיל את דין הרציפות על הצעת החוק, וב-1 לינואר 2001 אישרה המליאה את דין הרציפות ברוב של 57 מול 41 מתנגדים. פעם נוספת, התמיכה בביטול חצתה מחנות פוליטיים.
לוח 2: גלגולו של ביטול חוק "הבחירה הישירה" (הצעת חוק מס' פ1287/)
| שלב חקיקתי | תאריך | בעד | נגד |
| קריאה טרומית* | 27.5.1998 | 50 | 45 |
| קריאה ראשונה | 21.12.1998 | 62 | 57 |
| החלת דין הרציפות* | 1.1.2001 | 57 | 41 |
| קריאה שנייה ושלישית | 7.3.2001 | 72 | 37 |
* בקריאה הטרומית ובהחלת דין הרציפות אין דרישה לרוב של 61 חברי כנסת.
כשבוע לאחר שנבחר אריאל שרון לראשות הממשלה התכנסה ועדת חוקה חוק ומשפט לדיון ראשון על הכנת הצעת החוק לקריאה שנייה ושלישית. הדיונים נמשכו עד להשבעתה של ממשלת שרון. עצם קיומו של משא ומתן קואליציוני במקביל לשלב הקריטי של הליך החקיקה גרם למצב של חוסר ודאות באשר לסיכוייו של החוק לעבור אישור, נוכח הלחצים הרבים שהופעלו על חברי הכנסת.
מבחינה זו, הרוב המרשים שבו אושר לבסוף החוק מַטעה במקצת. מאזן הכוחות היה צמוד מאוד, והיום החגיגי שבו אושר החוק (מספר שעות לאחר מכן הושבעה ממשלת שרון) רחש בפעילות שתדלנית משני צִדי המתרס. כאשר התפזר העשן מעל המליאה הורה לוח ההצבעות על כך ש-72 חברי כנסת הצביעו בעד חוק יסוד: הממשלה החדש שייכנס לתוקפו במערכת הבחירות הקרובה. משמעותו של הרוב האיתן והיציב שהושג חשובה מבחינת מעמדו של חוק היסוד החדש: אחת מהביקורות השכיחות כלפי חוק "הבחירה הישירה" הייתה הצורך ברוב של 61 ח"כים כדי לשנותו, למרות העובדה שהוא התקבל ברוב קטן מזה.
קבלתו של חוק יסוד: הממשלה החדש ברוב של 72 ח"כים מחזקת אפוא את מעמדו ועשויה לשפר את היציבות המשטרית לאחר עשור סוער.
הכתוב מבוסס על:
• אלון, גדעון, "הסיכויים לביטול הבחירה הישירה טובים מתמיד", הארץ, 30 בנובמבר 2000, עמ' א3.
• רהט, גדעון, הפוליטיקה של הרפורמה במבנה המשטר בישראל. עבודת דוקטורט, ירושלים, 2000.