תקנות ההגנה שעת חירום (1945)

נייר עמדה זה עוסק בתקנות שעת חירום - 1945. תקנות ההגנה הן חלק מספר החוקים של מדינת ישראל למן הִיווסדה. תקנות אלה מעניקות סמכויות מפליגות מסוגים שונים לרשות המבצעת, וכן מתיימרות לכוון התנהגות ככל שהדברים נוגעים להוראות העונשין המצויות בהן. ברי כי בעת שהותקנו הן לא נועדו ולא התיימרו להסדיר את פעולת השלטון ולכוון את התנהגות האזרחים בעִתות שלום.

שמן של התקנות מעיד עליהן כי נועדו לאפשר למדינה להיטיב להגן על עצמה ועל תושביה בשעת חירום. התקנות אינן דורשות כתנאי להפעלתן את קיומו של מצב חירום. עובדה זו יכולה להוביל לשתי מסקנות שונות: מחד גיסא, אפשר לגרוס כי מאחר שאין התקנות מותנות בקיומו של מצב חירום, הרי שהן נועדו להישאר בתוקף תמידי. מאידך גיסא, וזוהי המסקנה המתקבלת יותר על הדעת, אפשר לגרוס כי אין בהן דרישה כזאת משום שהותקנו בשעת חירום מתוך כוונה שיבוטלו עם סיומה. מסקנה שנייה זאת מתחזקת מן העובדה שבאנגליה, מקום הולדתן של התקנות, הן נמחקו מספר החוקים או הוחלפו בחקיקה מסוג שונה.

בעת שהותקנו תקנות אלה הגיב היישוב היהודי בארץ בזעם רב ובאופן נחרץ. תגובה זאת מובנת על רקע הפגיעה החמורה בזכויות האדם הנובעת מהן. אין בתקנות גופן שום ניסיון לאזן בין צורכי הביטחון לבין זכויות האדם. הן מעניקות לשלטון שיקול דעת מוחלט כמעט וללא מבחן (אף כי עמדת בית המשפט העליון מאוחר יותר מיתנה נקודה זאת בקובעה כי כל שיקול דעת מוגבל מטבעו), וכן אינן מקיימות מנגנון לביקורת נגד שימוש לרעה בסמכות.

פחות מובן המצב שלאחר קום המדינה, שבו הושארו התקנות על כנן על אף מודעות השלטון לחוסר התאמתן למדינה דמוקרטית. ההכרזה על שעת חירום נמצאת בתוקף מאז קום המדינה. ברי כי אין הכרזה זו נעדרת חשיבות, וכן אי-אפשר לטעון שמצב החירום הוא תאורטי בלבד. עם זאת, לא הרי מצב החירום ששרר עם קום המדינה בעת שריחפה סכנה קיומית מעל ראשה כהרי המצב כיום. היום, בחלוף 50 שנה מאז ייסוד המדינה, השלום והביטחון אמנם טרם הפכו למנת חלקנו באופן כוללני, אולם למדינת ישראל הסכמי שלום עם שתיים משכנותיה ותהליך השלום עם העם הפלסטיני מצוי באיבו. מדינת ישראל עברה כברת דרך ארוכה מבחינה כלכלית, מדעית ותרבותית. מכאן שקיים בסיס איתן לטענה שתקנות שנועדו בזמנן לשפר את עמידתו של השלטון הבריטי ואת יכולתו להתגונן על רקע מלחמת העולם השנייה, ואשר ייתכן שהתאימו למצב הביטחון הקיומי ששרר בישראל בשנים הראשונות לקום המדינה, אינן מתאימות למצב העניינים השורר כיום. אמנם עדיין מרחפת לעתים סכנת מלחמה עם מי מהמדינות השכנות, אולם האיום העיקרי הוא איום הטרור.

בהיותו של הטרור תופעה ייחודית, יש לטפל בו בכלים ייחודיים, ולפתח חקיקה שתיועד להתמודד עם הבעיות המיוחדות שהוא מעורר. נדמה כי מדינת ישראל טרם השכילה לפתח חקיקה שכזו, ובמקום זאת העדיפה להסתמך בעיקר על התקנות המנדטוריות.

בית המחוקקים העדיף להשאיר את התקנות על כנן ולא להתמודד עם הבעיות החוקתיות שתעורר חקיקה מקורית בסוגיות הביטחון הרלוונטיות. השארתה של החקיקה המנדטורית, הגם שייתכן שחלקים ממנה דרושים עדיין לביטחון המדינה, יוצרת דיסהרמוניה חוקתית. אין כל פסול בחקיקתן של הוראות מיוחדות בנושאים רגישים ובעייתיים. הדיון הציבורי עשוי גם הוא לתרום לגיבושם של הבנה ורצון אזרחיים בכגון זה.

חוקי היסוד החדשים (חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו חוק יסוד: חופש העיסוק) מספקים אמות מידה וכלים להתמודדות עם חלק מהבעיות.

נייר העמדה מנתח את תחולת החוק, העבֵרות הייחודיות המוגדרות בחוק, הטריבונלים השיפוטיים שבפניהם נידונות עברות על תקנות שעת חירום. הוא בוחן ומעריך את התקנות הנוגעות להתאחדות אסורה, לצנזורה, לצווי הריסת בתים והחרמת רכוש, ולצווי הגבלה. בנייר העמדה מוצג גם מבט השוואתי המפרט את תקנות שעת חירום במדינות מערביות וביניהן בריטניה, קנדה וגרמניה. דיון מיוחד מוקדש לחקיקה ביחס לעברות טרור במספר מדינות (שבדיה, הולנד, גרמניה, איטליה, בריטניה וארצות הברית).

מחד גיסא, נייר העמדה מנסה להצביע על הבעיות הקיימות בתקנות, ולהאיר את הנושאים שבהם הוראות התקנות אינן מתיישבות עם אופייה של המדינה ועם אמות מידה חוקתיות בסיסיות. מאידך גיסא, נייר העמדה מציע פתרונות וכן שינויים שראוי להנהיגם כדי להתאים את ההסדרים למצב הגֵאופוליטי והחוקתי הקיים היום. השינויים המוצעים מופנים אמנם לתקנות גופן, אולם אין מניעה מלראותם, בחלק מהמקרים, כפתרונות עצמאיים.

*תקציר מתוך:
צור, מיכל בהנחיית מרדכי קרמניצר, תקנות ההגנה (שעת חרום) 1945, נייר עמדה מס' 16, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 1999.