הצעת חוק - ראש האופוזיציה

בנובמבר 1999 יזם שר המשפטים, יוסי ביילין, את הצעת חוק ראש האופוזיציה, שנועדה לעגן את מעמדו של ראש האופוזיציה בחוק ולחזקו.הצעת החוק נמצאת בהכנה במשרד המשפטים.

בנובמבר 1999 יזם שר המשפטים, יוסי ביילין, את הצעת חוק ראש האופוזיציה, שנועדה לעגן את מעמדו של ראש האופוזיציה בחוק ולחזקו.הצעת החוק נמצאת בהכנה במשרד המשפטים.   

עיקרי החוק המוצא

ההצעה לתיקון החוק מציגה את האופן שבו ייקבע ראש האופוזיציה. לפיה, ראש האופוזיציה יהיה חבר הכנסת מהסיעה הגדולה ביותר מסיעות האופוזיציה,שעליו הודיעה אותה סיעה. סביר שאפשרות זו תתקיים במצב שבו קיימת סיעת אופוזיציה מרכזית גדולה. לחלופין, יותר ממחצית חברי הכנסת מסיעות האופוזיציה רשאים להודיע בכתב ליו"ר הכנסת על חבר כנסת אחר מביניהם. ערוץ זה מאפשר לקבוע את ראש האופוזיציה במקרה שבו האופוזיציה מורכבת מסיעות רבות. יו"ר הכנסת הוא זה המודיע על קביעתו של ראש האופוזיציה, בתום 14 יום מתחילת כהונתם של ראש הממשלה והשרים. לפי הצעת החוק, ראש האופוזיציה יעודכן אחת לחודש על-ידי ראש הממשלה, ויהיה רשאי לנאום במליאת הכנסת מיד אחרי ראש הממשלה. בנוסף ייקבעו כללים מיוחדים להשתתפותו של ראש האופוזיציה בטקסים ממלכתיים שראש הממשלה משתתף בהם. הוראות נוספות באשר למעמדו של ראש האופוזיציה ייקבעו בתקנון הכנסת.

תנאי השכר של ראש האופוזיציה יהיו מקבילים לאלה של שר. לפי הצעת החוק תוכל ועדת הכנסת לקבוע הוראות בדבר תנאי עבודתו של ראש האופוזיציה ובדבר הצוות המקצועי והמִנהלי שיעמוד לרשותו.

מעמדו של ראש האופוזיציה (Leader of the Opposition) מעוגן בחקיקה או בנוהג במספר דמוקרטיות מערביות. לאופוזיציה ולעומד בראשה תפקיד חשוב במשטר הדמוקרטי, ואפשר לומר ש"ללא אופוזיציה אין דמוקרטיה". האופוזיציה משמשת חלופה לשלטון, מפקחת על מדיניות הממשלה ומבקרת אותה, מציגה מדיניות חלופית בפני הציבור ושותפה באמצעות עבודתה הפרלמנטרית לעיצוב המדיניות ולתהליך קבלת ההחלטות.

מבט משווה - מעמדו של ראש האופוזיציה בבריטניה

אופוזיציה היא יסוד מוסד במערכת הפוליטית הבריטית. האופוזיציה, המכונה "Her Majesty's Loyal Opposition", מוסדה בבריטניה כבר לפני 200 שנה כאלטרנטיבה לשלטון הקיים. מעמדם הרשמי של האופוזיציה ושל ראש האופוזיציה הוכר ב-1937 באמצעות Ministers of The Crown Act. ראש האופוזיציה הוא מי שעומד בראש המפלגה השנייה בגודלה בפרלמנט אחרי מפלגת השלטון, המוכרת לאחר הבחירות כאופוזיציה הרשמית. במקרה של מחלוקת באשר למפלגה החזקה באופוזיציה, יכריע יו"ר הפרלמנט (Speaker) מי יהיה ראש האופוזיציה.

האופוזיציה מקימה ממשלת צללים, "Shadow Cabinet" - ממשלה אלטרנטיבית הפועלת במקביל לממשלה המכהנת. הנחת היסוד היא שבמקרה שהממשלה מתפטרת או מובסת בנושא חשוב, יכולה לקום ממשלה חדשה מתוך האופוזיציה. במקרה כזה ראש האופוזיציה יהיה ראש הממשלה.

למרות שהממשלה היא הנותנת את הטון ושולטת בלוח הזמנים ובניהול ענייני הציבור, הרי שכוחותיה מאוזנים על-ידי הזכויות המוקנות לאופוזיציה, וכן על שום הצורך של הממשלה בשיתוף פעולה מצִדה של זאת כדי לאשר את מהלכיה. מאז 1985 קיים נוהל המכונה "opposition days", ולפיו 17 יום בשנה הישיבות הן באחריותה של האופוזיציה הרשמית, והיא הרשאית לקבוע את נושאיהן. שלושה ימים נוספים מיועדים למפלגת האופוזיציה השנייה בגודלה.

ב"זמן השאלות" של ראש הממשלה, רשאי ראש האופוזיציה להציג שאלות רבות יותר מאשר שאר חברי הפרלמנט, והוא ממלא תפקיד ראשי באירוע זה שמסוקר על-ידי הטלוויזיה (ראו כתבה בגיליון זה). חברי אופוזיציה שהם גם חברי "קבינט הצללים" זוכים לעדיפות הן בדיונים הפורמליים והן בזמן השאלות כאשר השרים המקבילים משיבים להם.

ההכרה במעמדה של האופוזיציה אינה פרוצדורלית בלבד. מאז 1975 קיימת מערכת קרנות (Short Money) התומכת בעבודת מפלגות האופוזיציה בפרלמנט. הכסף מקרנות אלה מופנה אך ורק לעבודת המפלגה בפרלמנט ואינו משמש למימון פעילויות מפלגתיות כלליות. קיימות גם הטבות נוספות הניתנות לאנשי האופוזיציה, למשל רכב העומד לרשותו של ראש האופוזיציה.

ראש האופוזיציה הוא דמות מפתח במערכת הפוליטית הבריטית, ומעמדו מוגדר בעיקר בנוהג הקיים בפרלמנט. חשיבות תפקידו נגזרת הן מהשיטה הפרלמנטרית שלפיה הוא ראש ממשלה פוטנציאלי, והן מהמבנה הדו-מפלגתי של המערכת הפוליטית.

גם בכמה מדינות נוספות דוגמת אוסטרליה, קנדה ודרום אפריקה, תפקיד ראש האופוזיציה מעוגן בתקנון הפרלמנט.

המקרה הישראלי

ברוב המדינות שבהן מוכר מעמדו של ראש האופוזיציה, המערכת הפוליטית היא בעלת אופי דו-מפלגתי. אמנם קיימות בפרלמנטים מפלגות אופוזיציה נוספות, אך במוקד המערכת הפוליטית ניצבות שתי מפלגות גדולות אשר החלפת השלטון נעשית ביניהן.

נשאלת השאלה האם אימוץ התפקיד של ראש האופוזיציה הולם את השינוי שחל במערכת הפוליטית בישראל. המערכת המפלגתית לפני עידן הבחירה הישירה (ואחרי 1977) הייתה דו-גושית, עם שתי מפלגות גדולות. אולם מאז 1996 מתרחש תהליך התפצלות של המערכת הפוליטית בישראל, וזו מתאפיינת בריבוי מפלגות. ייתכן שההצעה שעניינה לעגן בחוק את מעמדו של ראש האופוזיציה היא ניסיון להיאחז בשרידי השיטה הפרלמנטרית "הטהורה" שאפיינה את המערכת הפוליטית בישראל לפני עידן הבחירה הישירה.

יש הטוענים שלנוכח ריבוי המפלגות בישראל יהיה קשה להכריע מי יעמוד בראש האופוזיציה, ואולי אף אין מקום לתפקיד הרשמי של ראש האופוזיציה מכיוון שהאופוזיציה משוסעת ורסיסית. כאמור, בהצעת החוק מתוארות שתי דרכים לקביעת ראש האופוזיציה. הדרך האחת היא שיהא זה חבר מהסיעה הגדולה ביותר מסיעות האופוזיציה. אולם כיצד יוכרע מי יהיה ראש האופוזיציה במקרה שבו קיימות בכנסת שתי מפלגות "שניות בגודלן"? (למשל, בבחירות האחרונות הליכוד וש"ס זכו למספר מנדטים דומה - 19 ו-17 בהתאמה). גם הדרך השנייה לקביעת ראש האופוזיציה, כמועמד שמקובל על יותר ממחצית חברי האופוזיציה, בעייתית במקרה של אופוזיציה משוסעת ומקוטבת. מה יקרה אם תוקם ממשלת אחדות ולה אופוזיציה מימין ומשמאל? האם המפלגות הערביות יסכימו שבראש האופוזיציה יעמוד ח"כ ממפלגה ימנית קיצונית, ולהפך?

למרות הקושי האפשרי בקביעת ראש האופוזיציה במקרה של אופוזיציה מפוצלת, הרי שהצעת חוק ראש האופוזיציה עשויה לחזק את מעמדה של האופוזיציה. תִפקוד יעיל של האופוזיציה חיוני לדמוקרטיה. לאור הירידה הניכרת במעמדה של הכנסת ובאמון שרוחש לה הציבור עשוי עיגון מעמדו של ראש האופוזיציה בחוק לשפר את מעמדה של הכנסת כבית המחוקקים.

עמדות מומחים

פרופ' שבח וייס (יו"ר הכנסת בעבר)
המנהג לסמן ולהרים מעם ראש אופוזיציה בפרלמנט אין לו אח ורע במדינות דמוקרטיות-פרלמנטריות רב-מפלגתיות. הפרלמנטריזם הישראלי התקיים ללא חוק כזה, והדבר לא פגם בתפקודיו המגוונים. החוק המוצע מבקש לכפות את "ראש האופוזיציה" על כל מי שלא הצטרף לקואליציה, למרות שבדרך כלל מידת הדמיון וההסכמה באופוזיציה עצמה קטנה לאין שיעור מזו המתקיימת בקואליציה.

אין גם שינוי לרעה ב"מעמד האופוזיציה" בגין המעבר לשיטת בחירה ישירה של ראש הממשלה. בניגוד למיתולוגיה הפוליטית חסרת הבסיס בדבר "חולשת הפרלמנט" בעידן הבחירה הישירה, הכנסת משפיעה כיום הרבה יותר מבעבר על יזמות חקיקה, וכן על תקציב המדינה. אין צורך לחזק את הכנסת וגם אין צורך להעמיס עליה תפקיד מלאכותי של ראש אופוזיציה. אין כל סיבה להמליך למשל את ח"כ אריאל שרון על ח"כ עזמי בשארה, כאשר מכיוונה הפוליטי של סיעת האופוזיציה הגדולה מנשבות רוחות המבקשות לצמצם את זכות בוחריו של בשארה להכריע - כך, למשל, במשאל עם.

מה יהיה כאשר ראש האופוזיציה יצא לחו"ל? מדוע יועדף איש ימין באופוזיציה על פני איש שמאל ולהפך? איזה דיווח יעביר ראש האופוזיציה "יודע סוד" ליתר ראשי סיעות האופוזיציה?

אם הבעיה היא לקבע נוהל דיווח, הרי אפשר לפנות לראש הממשלה ולהזכיר לו קיומו של נוהג כזה. קיימת נטייה לעודף חקיקה ועודף התערבות בהווי הפוליטי-פרלמנטרי הפועל מתוך זכותו וחכמתו הטבעית במסגרת הכללים שנקבעו עד כה.

סיגל קוגוט, הממונה על ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים
הצעות חוק בנושא ראש האופוזיציה הועלו כבר בכנסות קודמות. בעבר התנגדה הממשלה להצעות חוק אלה מטעמים שונים, ביניהם הטענה שאפשר להגדיר את התפקיד בתקנון הכנסת, וכן שבמערכת רב-מפלגתית האופוזיציה מורכבת ממספר גדול של סיעות שחלקן יריבות.

בהצעות החוק הפרטיות, ראש האופוזיציה אמור להיקבע רק כאשר יש סיעה גדולה באופוזיציה, ולא כאשר האופוזיציה מורכבת מרסיסי מפלגות. עמדת שר המשפטים היא שגם במקרה של אופוזיציה המורכבת ממספר מפלגות קטנות יש מקום לקבע את מעמדו של ראש האופוזיציה ולחזקו כמנגנון ביקורת נוסף של האופוזיציה. כך למשל במקרה של ממשלת אחדוּת, כשהאופוזיציה נותרת קטנה וחלשה, עדיין יהיה ראש אופוזיציה בעל מעמד קבוע. יחד עם זאת, ראש האופוזיציה אינו תפקיד ייצוגי - הוא אינו מייצג את כל סיעות האופוזיציה, ולכן הוא אינו נבחר אלא נקבע.

הצורך בחקיקה נובע בעיקר מכך שהחוק מקנה מעמד ממלכתי לראש האופוזיציה (על-ידי קביעת נוהלי הדחה, המקבילים לאלה של הדחת יו"ר הכנסת מתפקידו), וכן מכך שעיגון מעמד ראש האופוזיציה כרוך בהקצאת משאבים. הצעת החוק קובעת את מסגרת התפקיד, אולם רוב התוכן של התפקיד וכן מעמדו של ראש האופוזיציה בכנסת, יוגדרו בתקנון.

ביבליוגרפיה

* Alderman, R. K., "The leader of the opposition and Prime Minister's Question time," Parliamentary Affairs, vol. 45, Jan. 1992, pp. 66-76.

* Blondel, J., "Opposition in the contemporary world," Government and Opposition, vol. 32, no. 4, Autumn 1997, pp. 462-486.

* Johnson, N., "Opposition in the British Political System," Government and Opposition, vol. 32, no. 4, Autumn 1997, pp. 487-510.

* Silk Paul , W. R., How Parliament Works, 3rd ed. , London: Longman, 1995.