אי-אמון קונסטרוקטיבי: גורם מייצב או משתק במערכת הפוליטית?

אחד האמצעים החשובים של הפרלמנט לפיקוח על הממשלה הוא "הצבעת אי-אמון". למעשה, הפרלמנט מביע בכך מחאה חריפה נגד מדיניותה של הממשלה ואופן תפקודה, ומנסה להפיל את הממשלה באמצעות הצבעת האי-אמון.הצעת האי-אמון היא כלי בעל עוצמה, אולם להלכה יותר מאשר למעשה.

בדומה לכל כלי פיקוח אחר, כאשר השימוש הוא תדיר הצעת האי-אמון מאבדת מן האפקטיביות שלה. הצעות אי-אמון הופכות לעניין שבשגרה כאשר אינן זוכות לרוב הנדרש. במקרה שבו הצעת אי-אמון מצליחה להפיל את הממשלה נוצר מצב של חלל במערכת הפוליטית, כאשר הממשלה המכהנת אינה זוכה עוד לאמון הפרלמנט ומנגד לא ברורים סיכוייה של האופוזיציה להרכיב ממשלה חדשה.

אי-אמון קונסטרוקטיבי הוא מקרה מיוחד של הצעת אי-אמון, שאמור למנוע, בין השאר, התהוות חלל במערכת הפוליטית. כאשר האופוזיציה מגישה הצעת אי-אמון קונסטרוקטיבי, עליה להראות כי באמתחתה ממשלה חלופית. במלים אחרות, הצבעת אי-אמון קונסטרוקטיבי היא הצבעה כפולה: אי-אמון בממשלה הקיימת והכרזה על ראש הממשלה החלופי.

לאי-אמון קונסטרוקטיבי עשויות להיות השלכות שונות על המערכת הפוליטית. הוא מעניק ממד של יציבות למערכת הפוליטית, שכן ממשלה מכהנת תמשיך לכהן כל עוד לא תוקם ממשלה חלופית הוא הופך לכלי רציני, אשר אינו מופעל במקרים של "אזעקת שווא". במובן זה זהו אמצעי בעל עצמה רבה. מנגד, אי-אמון קונסטרוקטיבי עלול לקבע מצב קיים, למשל של ממשלת מיעוט. במקרה שהאופוזיציה מקוטבת משני צִדי הממשלה המכהנת - גם אם ממשלה זו אינה זוכה לרוב בפרלמנט - האופוזיציה אינה מסוגלת להעמיד מועמד המקובל על שני קטביה ולכן ממשלת מיעוט תשרוד, אפילו היא משותקת ואינה מסוגלת לקדם את מדיניותה בפרלמנט.

יש להבחין בין המצב הקיים בדמוקרטיה פרלמנטרית "קלסית" לבין המצב שנוצר במקרה של אי-אמון קונסטרוקטיבי. במשטר פרלמנטרי הפרלמנט רשאי להביע אי-אמון בממשלה. אם האופוזיציה מצליחה להרכיב ממשלה ולזכות באמון הפרלמנט, הרי שאין צורך בפיזורו. אולם אם הממשלה המכהנת הופלה בהצבעת אי-אמון ולא התגבשה ממשלה חלופית, אזי הפרלמנט מפזר את עצמו באשרו את הצעת האי-אמון. האי-אמון הקונסטרוקטיבי מונע מצב של התפזרות הפרלמנט בעקבות הצבעת אי-אמון.

אי-אמון קונסטרוקטיבי קיים בדמוקרטיות בודדות בעולם - גרמניה, ספרד, בלגיה (מאז 1993), ומעוגן גם בחוקות פולין והונגריה. בכל אחת ממדינות אלה המודל שונה במקצת, אולם העיקרון זהה: ממשלה מכהנת לא תופל בהצבעת אי-אמון אלא אם מוצגת חלופה ממשית.
לפי החוקה הגרמנית, הבונדסטאג יכול להפיל את הממשלה ואת הקנצלר העומד בראשה רק באמצעות "אי-אמון קונסטרוקטיבי" (סעיף 67). במקרה כזה נדרש רוב של חברי הבונדסטג שלא זאת בלבד שהם מוכנים להפיל את הקנצלר המכהן ואת ממשלתו אלא גם בוחרים במקביל מועמד חלופי. האי-אמון הקונסטרוקטיבי בגרמניה מקפל בתוכו שני חלקים: האחד, "אי-אמון" - רוב חברי הבונדסטג מביעים את התנגדותם לקנצלר המכהן ומבקשים מהנשיא לפטרו השני, "הקונסטרוקטיבי", הוא בחירת מועמד אחר על-ידי רוב חברי הבית ואישורו של הנשיא לאותו מועמד.
האמצעי של אי-אמון קונסטרוקטיבי שולב בחוקת גרמניה כדי למנוע הישנות המצב שהיה קיים ברפובליקת ויימר, שבה הפרלמנט יכול היה להפיל את הקנצלר ב"רוב שלילי" (כלומר רוב שבכוחו להפיל את הממשלה המכהנת אך אין בו כדי לבחור מועמד חלופי), אולם רוב שלילי זה לא היה מסוגל להציג יורש, ולכן התהווה משטר חירום נשיאותי.

הדרך העיקרית שבה הפרלמנט בספרד מפקח על הממשלה היא באמצעות הצבעת אי-אמון. הצעת אי-אמון צריכה לכלול מועמד לראשות הממשלה ולהיות מוצעת על-ידי עשירית מחברי הבית התחתון. ההצבעה על ההצעה מתקיימת לפחות חמישה ימים לאחר שהוצגה, וצריכה להיות מאושרת על-ידי רוב מוחלט של חברי הבית. אם ההצעה אינה מתקבלת, חברי הפרלמנט שהגישו אותה מנועים מלהציג הצעת אי-אמון נוספת בתקופת כהונתו של אותו פרלמנט.

בבלגיה כוננה ב-1993 רפורמה חוקתית. במסגרת הרפורמה עוגן בחוקה האמצעי של אי-אמון קונסטרוקטיבי. לפי סעיף 46 לחוקה, אם הפרלמנט פועל להפלת הממשלה עליו להציג באותה עת שם של מועמד חלופי לראשות הממשלה אם אינו מציג מועמד כזה, הממשלה יכולה להמשיך ולכהן או לבקש מהמלך לפזר את הפרלמנט. על-פי אפשרות אחרת הקיימת בחוקה, אם הממשלה מבקשת את אמון הפרלמנט וזה דוחה את ההצעה, ומציג ראש ממשלה חלופי תוך שלושה ימים, אזי הממשלה חייבת להתפטר ומתחילה כהונתה של הממשל החדשה. אולם אם הפרלמנט אינו מציג שם של ראש ממשלה חלופי בתוך שלושה ימים, המלך מפזר את הפרלמנט. יש הטוענים כי רפורמה זו החלישה את הפיקוח של הפרלמנט על הממשלה, וכי הדרישה להציג מועמד חלופי מצמצמת את אפשרויות הפרלמנט לפזר את הממשלה.

בישראל, השתנה מעמדה של הצבעת האי-אמון עם השינויים בחוק יסוד: הממשלה. בעבר, לפי חוק יסוד: הממשלה (1968), אם הממשלה לא זכתה בהצבעת אמון (הממשלה רשאית להכריז שהיא רואה בהצבעות מסוימות, בדרך כלל בנושאים חשובים, הצבעות אמון בה) או אם האופוזיציה זכתה בהצבעת אי-אמון, היה על ראש הממשלה להגיש לנשיא את התפטרותו (ובכך את התפטרות הממשלה כולה). מרגע שראש הממשלה הגיש התפטרותו לנשיא התחיל מחול השדים הקואליציוני מראשיתו: הנשיא היה נפגש עם ראשי הסיעות ומתייעץ עִמם באשר למועמד בעל הסיכוי הטוב ביותר להקים ממשלה. רק אם עלו המאמצים בתוהו היה צורך לפזר את הכנסת ולגשת לבחירות חדשות.

בהיסטוריה של מדינת ישראל נפלה ממשלה בהצבעת אי-אמון רק פעם אחת. הדבר התרחש בעת כהונתה של ממשלת האחדות ב-1990, וזכה לכינוי "התרגיל המסריח". מפלגת העבודה, שהייתה באותה עת חברה בקואליציה של ממשלת האחדות עשתה יד אחת עם ש"ס להפלת הממשלה. הצבעת האי-אמון אושרה בכנסת ברוב של 60 מול 55, וממשלת שמיר נפלה. נשיא המדינה העניק לשמעון פרס את המנדט להרכיב ממשלה חדשה, אולם פרס כשל במאמציו להרכיב קואליציה שתזכה לרוב בכנסת, והכדור חזר למגרשו של שמיר, שהרכיב ממשלה צרה. האירועים שליוו את "התרגיל המסריח" שימשו זרז לשינוי שיטת הבחירות, מכיוון שהציבו תקדימים חדשים בהִלכות המשא ומתן הקואליציוני.

בחוק יסוד: הממשלה (1992) נקבע כי הצבעת אי-אמון גוררת הפלה של הממשלה רק אם היא מתקבלת ברוב של 61 חברי כנסת או יותר. לפיו, הצבעת אי-אמון בממשלה פירושה פיזור הכנסת והכרזה על בחירות חדשות לכנסת ולראשות הממשלה. בכך אמור היה להיווצר מאזן אימה בין הכנסת לבין הממשלה: בעצם הבעת אי-אמון בממשלה הכנסת גוזרת על עצמה פיזור. זאת בניגוד למצב שהיה קיים כאשר ישראל השתייכה למשפחת הדמוקרטיות הפרלמנטריות, וכן בשונה מהמצב החדש שנוצר עם ביטול הבחירה הישירה.

למרות חוסר האפקטיביות של הצעות אי-אמון במערכת הפוליטית בישראל, שימשו אלה בדרך כלל ככלי לניגוח פוליטי ולמתיחת ביקורת על מדיניות הממשלה. סיעות הכנסת נהגו להציע הצעות אי-אמון רבות, עד כדי כך שעוקצן של אלה קהה (ראה לוח 1). כדי לרסן את מבול הצעות האי-אמון, וכדי לשמור על האפקטיביות שלהן, נקבעו מגבלות בתקנון הכנסת ביחס להגשת הצעות אי-אמון. כך למשל נקבע כי סיעה המונה פחות מעשרה חברי כנסת רשאית להגיש עד שלוש הצעות אי-אמון בכל מושב של הכנסת. הגבלה זאת לא חלה על סיעות שמספר חברי הכנסת מטעמן עולה על עשרה. גם הקביעה בחוק יסוד: הממשלה (1992) שאישור הצעת אי-אמון דרש רוב של 61 חברי כנסת לפחות, הפכה את השימוש בהצעת אי-אמון לפחות שכיח (ראה לוח 1). למעשה, המצב שהיה קיים תחת חוק יסוד: הממשלה (1992) הגביר את הסיכוי לממשלת מיעוט, או לאישור מדיניות הממשלה למרות קבלת הצעת אי-אמון, אך לא ברוב הדרוש.

לוח 1: מספר הצעות האי-אמון שהוגשו בכנסת 15-1

כנסת	הצעות אי-אמון
1	0
2	7
3	29
4	6
5	33
6	12
7	31
8	13
9	45
10	33
11	165
12	149
13	91
14	43
15*	14

*יולי 1999 - מרס 2000
מקורות: שבח וייס,זמן היו"ר, ירושלים, 1998 אתר הכּנסת.

"חוק יסוד: הממשלה", שהתקבל בראשית מרס השנה והשיב את השיטה הפרלמנטרית על כנה, כולל סעיף המעגן את האי-אמון הקונסטרוקטיבי. בחוק נקבע שהבעת אי-אמון בממשלה תכלול החלטה של הכנסת ברוב חבריה לבקש מנשיא המדינה להטיל את הרכבת הממשלה על חבר כנסת פלוני, שהסכים לכך. הנשיא יטיל תוך יומיים את תפקיד הרכבת הממשלה על אותו חבר כנסת. אם לא הצליח חבר הכנסת להרכיב ממשלה, או שהרכיב ממשלה שלא זכתה באמון הכנסת, הרי שהכנסת כאילו התפזרה לפני תום כהונתה והבחירות יתקיימו תוך 90 יום.
עיגון אי-אמון קונסטרוקטיבי במערכת הפוליטית הישראלית מכוּון לחיזוק המשילות ולהגברת האחריות של האופוזיציה, אשר אמורה מעתה לא רק להביע את אי-הנחת שלה מן הממשלה באמצעות "רוב שלילי", אלא גם להציע חלופה של ממש.

מקורות:

• וייס, שבח, זמן היו"ר, ירושלים, 1998.

• קורן, דני ובועז ושפירא, קואליציות, תל אביב: זמורה-ביתן, 1997.

• רובינשטיין, אמנון, המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל, ירושלים ותל-אביב: שוקן, 1996.

• Kurian, G. T., World Encyclopedia of Parliaments and Legislatures, Washington D.C.: Congressional Quarterly, 1998.

• Sprinzak, E., & L. Diamond, Israeli Democracy Under Stress, Boulder & London: Lynne Rienner Publishers, IDI Policy Studies, 1993.