מינוי שרים וסמכויותיהם

שיטת הממשלה הפרלמנטרית מבוססת על מנהיגות קולקטיבית. מסיבה זו נחשבים מינויי השרים למינויים החשובים ביותר בשיטה זו. מתמונת הממשלה אפשר ללמוד הרבה על יחסי הכוחות המפלגתיים, על יכולת תפקודה של הממשלה ועל דרכה המדינית. התפטרות שר, פיטורי שר וצירוף שר אחד או יותר עשויים להביא לטלטלה פוליטית ששיאה הוא נפילת הממשלה והקדמת הבחירות.

הקדמה

שיטת הממשלה הפרלמנטרית מבוססת על מנהיגות קולקטיבית. מסיבה זו נחשבים מינויי השרים למינויים החשובים ביותר בשיטה זו. מתמונת הממשלה אפשר ללמוד הרבה על יחסי הכוחות המפלגתיים, על יכולת תפקודה של הממשלה ועל דרכה המדינית. התפטרות שר, פיטורי שר וצירוף שר אחד או יותר עשויים להביא לטלטלה פוליטית ששיאה הוא נפילת הממשלה והקדמת הבחירות.
השתלשלו העניינים בשנה האחרונה בישראל שהובילה לבחירות האחרונות הייתה קשורה גם היא לסוגיית מינוי השרים וסיום כהונתם: כישלונו של ראש הממשלה אריאל שרון לצרף שני שרים חדשים לממשלתו היה ה"קש האחרון" שהביא לפרישתו של הליכוד, להקמת מפלגת "קדימה" ולהקדמת הבחירות. גם בזירה המשפטית עמד במוקד נושא מינוי שרים. עתירה שהגישה התנועה למען איכות השלטון נגד ראש הממשלה בשאלת כהונתו של השר צחי הנגבי נדחתה על ידי בית המשפט, שנמנע מלהרחיב את תחום התערבותו בשיקול דעתו של ראש הממשלה.

מהו שר ומהן סמכויותיו?

בשיטה הפרלמנטרית, שר הוא חבר ממשלה בעל עצמה שלטונית נרחבת. מיקומו בקודקוד הרשות המבצעת מקנה לו סמכויות ביצועיות מרובות הנובעות, לפי הוראותיו של חוק יסוד: הממשלה, מן התחומים הבאים: תחום אחריותו כמי שעומד בראש משרד ממשלתי; חקיקה מסמיכה; והתחום השיורי, מה שמכונה לעתים פררוגטיבה - סמכות המוענקת לרשות המבצעת במקומות שאינם מוסדרים בחוק. במרבית המדינות נתונות סמכויות פררוגטיביות לרשות המבצעת בתחומי הביטחון בנושאים כמו: הכרזה על מצב חירום, הכרזה על מלחמה, שמירה על הסדר הציבורי; ובתחום החוץ בנושאים כמו: אמנות ומינוי שגרירים. כמו כן יכול השר לפעול במסגרת סמכויות שהואצלו לו על ידי הממשלה.

בנוסף נתונות לשר גם סמכויות חקיקתיות. בעוד שהמחוקק מסתפק בניסוח כללי ועקרוני של החוק, שמורה לרשות המנהלית הסמכות להתקין תקנות הנדרשות ליישום החוק. חקיקה כזו, המכונה חקיקת משנה, כוללת למעשה את רוב הנורמות המשפטיות המסדירות את חיינו. כך למשל שר הפנים מוסמך להתקין תקנות הנוגעות להעלאת שיעורי הארנונה, ושר האוצר מתקין תקנות לעניין חישוב הכנסה לצורך מס. לשר השפעה רבה גם על הצעות החוק הממשלתיות בתחום אחריותו.

מעל לכול, השר שותף להתוויית מדיניות במסגרת השתתפותו בישיבות הממשלה ובהחלטותיה, במסגרת חברותו בוועדות השרים ובנגישותו לפרוטוקולים של ועדות שרים שאינו חבר בהן. מידת השפעתו של שר על מדיניות הממשלה תלויה בכמה גורמים הקובעים יחדיו את מעמדו: "התיק" שהוא נושא - תפקידי המפתח הנתונים בידי שר הביטחון, שר האוצר ושר החוץ; קרבתו האישית של השר אל ראש הממשלה; מעמדו כמנהיג המפלגה השותפה בקואליציה, או מעמדו כמנהיג מחנה במפלגת השלטון.

לפי סעיף 5 לחוק יסוד: הממשלה הקובע כי "שר יהיה ממונה על משרד, ואולם יכול שיהיה שר בלי תיק", מכהנים בממשלה גם שרים לא ביצועיים; אולם דבר זה אינו משפיע בהכרח על מעמדם בממשלה, והם שותפים מלאים בעיצוב החלטותיה.

מינוי שרים

בשונה מן הדרג המנהלי, המוציא את מדיניות הממשלה מן הכוח אל הפועל, תפקיד השר הוא פוליטי ולא נדרשים ממנו כישורים מקצועיים בתחום שהוא ממונה עליו. עם זאת, התפתחה נורמה שלפיה אישים בעלי רקע מתאים ממונים לשרים בתחום הביטחון והמשפט. זו הייתה הסיבה למינויים של כמה שרים שלא היו מעולם חברי כנסת - כמו השופט חיים כהן לשר המשפטים בממשלה השלישית, יעקב נאמן לשר המשפטים ולשר האוצר בממשלתו של בנימין נתניהו ושאול מופז לשר הביטחון בשתי הממשלות האחרונות.

מהוראותיו של חוק היסוד משתמע כי ראש הממשלה הוא הממנה את השרים, והוא גם המוסמך לפטרם או להעבירם מתפקידם; אולם בממשלה קואליציונית הרווחת במציאות הפוליטית בישראל, חופש הפעולה של ראש הממשלה בעניין זה מוגבל למדי. מכיוון שמינוי לשר משמש תשואה קואליציונית, בחירת השרים חברי הסיעות האחרות השותפות בקואליציה נעשית על פי דרישתן. שיקולים כאלה הם בעלי משקל מכריע בעת כינונן של קואליציות צרות, שאז כוח המיקוח של הסיעות השותפות גדולה יותר. מערכת כזאת של לחצים ושיקולים הביאה את המפלגה הסוציאל-דמוקרטית בהולנד, המנצחת הגדולה של בחירות 1977, להידרש ללא פחות מאשר 208 יום להרכבת ממשלה כדי להגיע להסכמה עם השותפות לקואליציה על חלוקת התיקים.

לעתים ימנה ראש הממשלה שר מתוך סיעתו בשל היותו מוקד כוח במפלגה. בישראל, כך היה מינויו של שמעון פרס לשר הביטחון בממשלתו של יצחק רבין; מינויו של דוד לוי לשר הבינוי והשיכון בממשלות בגין ושמיר, ומינויו של בנימין נתניהו לשר החוץ ושר האוצר בממשלות שרון.

בנוסף לאמור ראש הממשלה מוגבל, בעת מינוי שרים, גם על ידי החוק המונה שורה של הגבלות שניסח המחוקק כדי להשיג יציבות ממשלית. ב01992 הגביל לראשונה חוק יסוד: הממשלה (הבחירה הישירה) את פרק הזמן שבו יכול ראש הממשלה או שר אחר להחזיק בתיק של שר שחדל לכהן, לשלושה חודשים. חוק יסוד: הממשלה החדש שמר על מגבלה זו, ובנוסף חייב את ראש הממשלה לקבל את אישור הכנסת על מינוי שרים וצירופם, ועל החלפת תפקידיהם. כמו כן קבע החוק החדש רף תחתון של שמונה שרים להבטחת תפקודה של הממשלה.

"הרעיון הוא כי השר אחראי לפני הכנסת על כל הפעולות של משרדו, אף אם לא ידע עליהן מראש ולא היה שותף להן"

המגבלה על מספר שרים מרבי בחוק הבחירה הישירה הוסרה בתיקון לחוק ב-2000, ואנו רואים שוב ממשלות רחבות. אפשר לראות גידול במספר השרים גם בממשלים קואליציוניים אחרים, פרט למקומות שבהם מעוגן בחוק מספר השרים (על גודל הממשלה ראה פרלמנט 39).

מלבד האיסור שהחוק מטיל על מינויו של מי שהורשעו בדין, מוטלת מגבלה גם על מינויו לשר של פורש יחיד מסיעתו. מגבלה זו חוקקה על רקע העריקות הפוליטיות של חברי הכנסת אברהם שריר, יצחק מודעי ואפרים גור בתחילת שנות ה-90; זאת כדי למנוע את המקח והממכר שעשו המפלגות בתפקידי שרים וסגני שרים כדי להשיג תמיכה בממשלה בראשותן.

אחריות מינסטריאלית וקולקטיבית

בשונה מן המודל הבריטי, אין דרישה בחוק יסוד: הממשלה החדש כי שר יהיה גם חבר בית המחוקקים (פרט לשר המכהן כסגן ראש הממשלה ולראש הממשלה עצמו).

עם סאת, כבמשפחת המשטרים הפרלמנטריים, השר בישראל שואב את אמונו מבית המחוקקים. מינוי שרים טעון אישור הכנסת, והם מחויבים בפניה באחריות קולקטיבית המעוגנת בסעיף 4 לחוק היסוד.

חוק היסוד אינו מעגן מפורשות את האחריות המיניסטריאלית (האחריות האישית) בפני המחוקק אלא רק בפני ראש הממשלה; אולם מן ההוראות בדבר מינוי שרים ופיטורם וכן מתקנון הכנסת עולה כי השר אחראי באופן אישי גם בפני המחוקק. חיים צדוק, שר המשפטים בתקופת מלחמת יום הכיפורים, ראה בעיקרון זה חלק מן התפיסה החוקתית של מדינת ישראל ופירש אותו כך: "הרעיון הוא כי השר אחראי לפני הכנסת על כל הפעולות של משרדו, אף אם לא ידע עליהן מראש ולא היה שותף להן". מתוקף כך השר הופך מאישיות פוליטית לנושא באחריות מנהלית, וחובת הנאמנות שלו עוברת מציבור בוחריו לכלל הציבור.

משמעותה של האחריות הקולקטיבית היא כי השר מחויב לתמוך במדיניות הממשלה, או להתפטר אם הוא מתנגד לה. דוגמה רבת משמעות לכך בהיסטוריה הפוליטית של מדינת ישראל הייתה פיטורי שרי המפד"ל על ידי ראש הממשלה יצחק רבין ב-1976 לאחר שסירבו לתמוך בממשלה בהצבעת אי אמון, מהלך שהביא להקדמת הבחירות ולמהפך 1977.

"ראש הממשלה רשאי לפטר שרים גם משיקולים פוליטיים אם הוא משוכנע כי פעולה זו תקדם את יכולת המדינה לתפקד כראוי"

אחריות דואלית זו מאפשרת את פיקוח המחוקק על הממשלה, דבר שהוא מעקרונות היסוד של שיטת המשטר שלנו. מימושו נעשה באמצעות הפעלת מוסד השאילתה (ראה פרלמנט 26) המעוגן בתקנון הכנסת; דרך מחויבותו של השר למסור לוועדת הכנסת העוסקת בענייני משרדו את כל המידע הדרוש לה; ובאמצעות הצבעת אי האמון שהיא סנקציה חוקית המוחלת, לפי שיטתנו, על הממשלה כולה.

בישראל, בשונה מאוסטריה ומדנמרק, לא מוחלת הצעת אי אמון על שר יחיד; כך, שר שכשל (פרט למקרים שבהם הורשע בפלילים או נמצא כי נהג באופן לא הולם) צפוי רק לסנקציה ציבורית.

עמימותו של מושג האחריות המיניסטריאלית כמו גם היעדר סנקציה חוקית, מדרבנים התחמקות של מקבלי החלטות מנשיאה באחריות. בישראל, כמו במקומות אחרים, לא די בכך ששר נכשל בתפקידו אלא נדרשים כמה תנאים כדי ששר יראה עצמו מחויב להתפטר בעקבות מחדל.

על פי רוב יהיה זה בשל אבדן אמון או תמיכה מצד ראש הממשלה; בשל ביקורת ציבורית נוקבת, וגם בשל חשש לגורל הממשלה כולה. מקרים ידועים כאלה היו התפטרותו של פנחס לבון בעקבות "עסק הביש"; התפטרותו של אריק שרון מתפקיד שר הביטחון כתוצאה ממסקנות ועדת כהן; ובעיקר התפטרותו המאוחרת של משה דיין, שר הביטחון במלחמת יום הכיפורים, רק לאחר לחץ ציבורי כבד.

פיטורי שרים

הסמכות להעברת שר מתפקידו עברה תהפוכות בחקיקה הישראלית. בחוק יסוד: הממשלה מ-1968 לא התאפשרה העברה של שר בודד מתפקידו אלא בדרך של התפטרות הממשלה כולה. ב-1981 תוקן החוק, וניתנה בידי ראש הממשלה הסמכות לפטר שר. בחוק יסוד: הממשלה מ-1992 (הבחירה הישירה) ניתנה גם בידי הכנסת האפשרות לפטר שר; ואילו בחקיקה הנוכחית נתונה סמכות זאת רק בידי ראש הממשלה.

סמוך למועד ההצבעה על תכנית ההתנתקות מימש ראש הממשלה אריאל שרון סמכות זו ופיטר שניים משריו: שר התחבורה אביגדור ליברמן ושר התיירות בינימין אלון, שהתנגדו לתכניתו.

העתירה  לבטל את הפיטורים משום שנעשו ממניעים פוליטיים לא התקבלה בבית המשפט, על יסוד פרשנות מוקדמת שניתנה לשאלה זו שלפיה ראש הממשלה רשאי לפטר שרים גם משיקולים פוליטיים אם הוא משוכנע כי פעולה זו תקדם את יכולת המדינה לתפקד כראוי כרשות המבצעת ולקדם את היעדים המוצבים בפניה.

בתחום הפלילי, שיקול הדעת של ראש הממשלה מוגבל, מכיוון ששאלת פסלותם של שרים מוסדרת בחוק (לדיון מפורט בנושא ראו פרלמנט 45).

מבט השוואתי

בבריטניה, שבה נולדה שיטת ממשל הקבינט (במקור כגוף מייעץ למלך), נטבעו שני העקרונות החשובים של השיטה. חברי הממשלה אחראים קולקטיבית בפני הפרלמנט ונבחרים מקרב חברי מפלגת הרוב - עיקרון זה ממומש בכל המדינות האחרות הבוחרות את נציגיהן בשיטה הרובית; כך שראש הממשלה אינו נתון לתכתיבים של סיעות אחרות בשעה שהוא ממנה את שריו, אלא לתכתיבים פנים מפלגתיים. שיטה זו מעניקה את עיקר הכוח לראש הממשלה ומכרסמת באוטונומיה של השרים.

התפטרות או פיטורי שרים מקובלים בפוליטיקה הבריטית - אם מסיבות אישיות אם בשל התנהגות לא נאותה, וכן מתוך התנגדות למדיניותו של ראש הממשלה. מדיניותו של ראש הממשלה טוני בלייר בעיראק הייתה הסיבה להתפטרותם של ארבעה שרים בממשלתו תוך שנה אחת.

עקרון האחריות המיניסטריאלית וחובת הדיווח הנגזרת ממנה מעסיקים רבות את הפרלמנט הבריטי בשנים האחרונות, בשל הקושי של המחוקק לפקח על שרים הפועלים בנושאים מסוימים תחת מטריית הפררוגטיבה המלכותית - מאפיין יסוד של שיטת המשפט הבריטי, המותיר בידי הרשות המבצעת סמכויות בלעדיות רבות.

בגרמניה נהוגה שיטת ממשל קואליציונית המאפיינת את מדינות היבשת, שלפיה השרים ממונים בידי הנשיא ובהמלצת הקנצלר לפי תכתיבי ההסכמים הקואליציוניים. למרות הטבע הפוליטי של המינויים, מקובל למנות אנשים בעלי רקע מקצועי מתאים לעמוד בראש המשרדים הממשלתיים. נורמה זו מקובלת גם בהולנד.

הייחוד במעמד החוקתי של שרים בגרמניה (סעיפים 69-62 לחוקה) הוא עקרון "האוטונומיה המיניסטריאלית", המאפשרת לשרים ליהנות מחופש פעולה ולצבור כוח ופופולריות משל עצמם. אחד השרים המשפיעים בגרמניה בעת האחרונה היה יושקה פישר, מנהיג מפלגת הירוקים ושר החוץ עד 2005, שלא נמנה כאמור על חברי הסיעה הבכירה בקואליציה.

ארצות הברית - רוב האמור לעיל אינו נכון לגבי כהונת שרים בארצות הברית. בניגוד לשיטה הפרלמנטרית שבה ראש הממשלה הוא ראשון בין שווים, על פי השיטה האמריקנית השרים כפופים באופן מלא לנשיא. בחירת השרים בידי הנשיא ובאישור הסנט בהצבעת רוב רגילה, מעוגנת בסעיף 2 לחוקה בשל מבנה המשטר האמריקני, המבוסס על עקרון האיזונים והבלמים, אין שר יכול להיות חבר בית המחוקקים; שרים, כחלק מן הרשות המבצעת, אינם בעלי השפעה על חקיקה ראשית כמו זאת של עמיתיהם בצורת הממשל הפרלמנטרית.

הנשיא ממנה את השרים מקרב הקהילה העסקית או מבין סנטורים, מושלים או אנשי צבא. כהונת שר מסתיימת עם סיום הקדנציה של הנשיא.

במשך השנים נצפית ירידה בחשיבותו של הקבינט. הנשיא פועל יותר ויותר באמצעות המועצה לביטחון לאומי, ראש צוות הבית הלבן ויועצים אחרים.

מיניים לקבינט נדונים בוועדות הסנט; אולם נדיר לראות דחייה של מינויים כאלה בידי הסנט. לפי אתר הקונגרס האמריקני, פחות משני אחוזים מכלל המינויים לקבינט נדחו על ידי הסנט בהיסטוריה האמריקנית, לעומת כרבע מכלל המינויים לבית המשפט העליון. זאת משום שמקובל לראות במינויים לקבינט עניין נשיאותי טהור. בין המינויים המועטים שנדחו על ידי הסנט היה מינוי על ידי ג'ורג' בוש האב של הסנטור לשעבר ג'ון טאוור לשר המסחר; זאת על רקע התנהגות לא נאותה. מינוי אחר שעורר התנגדות לא אופיינית בסנט, למרות שאושר לבסוף, היה זה של ג'ון אשקרופט לשר המשפטים על ידי ג'ורג' בוש הבן בדצמבר 2000, בשל עמדותיו השמרניות של המועמד.

צרפת גם מספקת מודל שונה למינוי שרים בשל השילוב הייחודי בין שיטה פרלמנטרית לבין נשיא נבחר חזק - מה שכונה שיטה נשיאותית למחצה. לפי הסעיף השמיני לחוקה, הנשיא ממנה את השרים בהתייעצות עם ראש הממשלה. הוראה זו הופכת מורכבת במצב של cohabitation - נשיא ממפלגה אחת וראש הממשלה ממפלגה אחרת - שבו למעשה יש לראש המדינה ולראש הממשלה זכות וטו האחד על החלטתו של האחר. בפועל מקובלת התערבותו של הנשיא במינויים של מי שאמורים לעמוד בראש משרד הביטחון והחוץ - שני תחומים שבהם יש לנשיא סמכויות בלעדיות ונרחבות, כיוצא מן החוקה.

מקורות

הכתוב מבוסס על:

* כהן, מרגית, סמכויות כלליות של הרשות המבצעת, ירושלים: הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית בירושלים, 2002.

* רובינשטיין, אלייקים, "חוק יסוד הממשלה במתכונתו המקורית - הלכה למעשה", משפט וממשל ג, תשנ"ו, 57;.

* House fo Commons, The United Kingdom Parliament, "Select Committee on Public Administration Fourth Report".