גבולות החסינות המהותית

הסרת חסינותו של ח"כ עזמי בשארה בעקבות ביטויים שהשמיע בשתי הזדמנויות שונות מהווה תקדים: זוהי הפעם הראשונה שחסינותו של חבר כנסת הוסרה על סמך דברים שהשמיע. הפרשה, שזכתה לכיסוי נרחב בתקשורת, מספקת הזדמנות לבחון את הסוגיה החשובה של גבולות החסינות המהותית. חסינות בפני כל פעולה משפטית היא אחת מן הפררוגטיבות החשובות של כל חבר כנסת. חוק החסינות (בשמו המלא: חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם) נחקק ב-1951 כדי להבטיח לחברי הכנסת חופש פעולה וחופש ביטוי בלא חשש מתביעה, וכדי להגן עליהם מפני האשמות שווא שעלולות להיות מופנות כלפיהם מטעם יריבים פוליטיים בזמן כהונתם ולאחריה.

הסרת חסינותו של ח"כ עזמי בשארה בעקבות ביטויים שהשמיע בשתי הזדמנויות שונות מהווה תקדים: זוהי הפעם הראשונה שחסינותו של חבר כנסת הוסרה על סמך דברים שהשמיע. הפרשה, שזכתה לכיסוי נרחב בתקשורת, מספקת הזדמנות לבחון את הסוגיה החשובה של גבולות החסינות המהותית. חסינות בפני כל פעולה משפטית היא אחת מן הפררוגטיבות החשובות של כל חבר כנסת. חוק החסינות (בשמו המלא: חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם) נחקק ב-1951 כדי להבטיח לחברי הכנסת חופש פעולה וחופש ביטוי בלא חשש מתביעה, וכדי להגן עליהם מפני האשמות שווא שעלולות להיות מופנות כלפיהם מטעם יריבים פוליטיים בזמן כהונתם ולאחריה.

בישראל, בדומה למרבית הדמוקרטיות, מוגדרים שני סוגים של חסינות. האחת היא חסינות מהותית. חסינות זו (המכונה גם "מקצועית-עניינית") פוטרת את חבר הכנסת מנשיאה באחריות פלילית או אזרחית לגבי הצבעה, הבעת דעה (בעל פה או בכתב) או מעשה הקשורים למילוי תפקידו כחבר כנסת או במה שאפשר לראותו כרלוונטי לצורך מילוי תפקידו. חסינות זו היא חסינות מוחלטת שאין אפשרות להסירה. השנייה היא חסינות דיונית (פרוצדורלית), שאפשר להסירה בעקבות עבֵרה שאינה קשורה לתפקידו הציבורי של חבר הכנסת. החסינות מוסרת בהליך הבא: היועץ המשפטי לממשלה מעביר בקשה להסרת חסינות. ועדת הכנסת דנה ומצביעה על כך אם נמצא רוב, הבקשה מועברת למליאה. הסרת החסינות הדיונית נתפסת כהליך כמעט אוטומטי - נדיר ביותר שהכנסת לא נענית לבקשת היועץ המשפטי. המקרה יוצא הדופן הבולט בהקשר זה התרחש ביולי 1993, כאשר הכנסת סירבה (בהצבעה חשאית) ליטול את חסינותו של ח"כ רפאל פנחסי. חסינותו של פנחסי הוסרה בסופו של דבר שלוש שנים מאוחר יותר, בכנסת ה-14.

אחת מן הסוגיות העיקריות העולות ממקרה בשארה (מלבד הדיון על גבולות חופש הביטוי והשיח הדמוקרטי) היא חוסר הבהירות סביב השאלה אילו התבטאויות נופלות במסגרת החסינות המהותית של חבר כנסת. הכלל לגבי חופש הביטוי הפרלמנטרי אמור להיות שדברים שאמר חבר כנסת במסגרת מילוי תפקידו זוכים לחסינות מהותית מוחלטת בכך מובטח עקרון עצמאותו וחופש פעולתו של חבר הכנסת. עם זאת, יש להתחשב בעיקרון נוסף - הרצון לפגוע מעט ככל האפשר בשלטון החוק ובשוויון הכול בפני החוק. בקביעת היקפה של החסינות המהותית יש אפוא להביא בחשבון את שני העקרונות הללו ולמצוא איזון ראוי ביניהם.

בית המשפט העליון נדרש לסוגיה זו כבר באמצע שנות השמונים, בעקבות הופעתו ודבריו של ח"כ מוחמד מיעארי בכנס לזכרו של אחד ממנהיגי אש"ף, שעדיין הוגדר אז כארגון טרור. בעקבות הדברים הסירה הכנסת חלק מזכויותיו, וח"כ מיעארי עתר לבג"צ כדי לבטל את ההחלטה. בין הנושאים שנידונו בפסק הדין המפורט (אשר ביטל את החלטת הכנסת) שניתן ב-1987 הושמעו גם דעות שונות לגבי היקפה של החסינות המהותית. נשיא בית המשפט העליון דאז מאיר שמגר קבע כי הדברים שנשא מיעארי בכנס נפלו בתחומה של החסינות המהותית, מאחר וחופש ביטוי מלא הוא עיקר הטעם לקיומו של חוק החסינות. השופטת בן-פורת סברה אחרת, והעמידה מבחן שונה הבוחן את עקרון הנאמנות של חבר הכנסת למדינה. היא טענה כי דברים שיש בהם הבעת תמיכה בהנהגת ארגון עוין ששואף להרוס את מדינת ישראל אינם מתיישבים עם הנאמנות שחבר כנסת חב למדינה על כן, הדברים נופלים מחוץ לחסינות המהותית.

פרשה נוספת שבה עמד למבחן נושא גבולות החסינות המהותית בהקשר להתבטאות של חבר כנסת התרחשה ב-1995, כאשר ח"כ (דאז) בנימין נתניהו קרא מעל בימת הכנסת קטעים מתוך מסמך מסווג של צה"ל שהוכן לקראת המשא ומתן בין ישראל לסוריה, מתוך כוונה לנגח את מדיניות הממשלה. בעקבות זאת פנה ח"כ רן כהן ליועץ המשפטי לממשלה כדי שהלה יגיש בקשה להסרת חסינותו של נתניהו בשל העברה שעבר בקוראו חומר מסווג. היועץ המשפטי השיב כי דבריו של נתניהו נאמרו במסגרת תפקידו כחבר כנסת, ועל כן עומדת לו החסינות המהותית שאי-אפשר להסירה. לאור תשובה זו הוגשה עתירה לבג"צ, אולם היא נדחתה. בפסק הדין נאמר כי "העבירה של גילוי סודות רשמיים נעברה. . . כחלק אינטגרלי מהפעילות הלגיטימית של נאום מעל דוכן הכנסת המנמק את עמדת מפלגתו להצעת אי-האמון שהוגשה על ידה. . ."

אפשר לטעון כי לפי פסיקה זו ניתן לראות גם בדברים שנשא ח"כ בשארה בשתי העצרות (העובדה שהם לא נאמרו בתחום משכן הכנסת אינה חשובה, כי על-פי ניסוח החוק החסינות המהותית עומדת לחברי הכנסת בכל מקום) כאילו נאמרו במסגרת של "למען מילוי תפקידו כחבר כנסת", ולכן חלה עליהם חסינות מהותית. במקרה כזה די להסתפק בהוקעה ציבורית נמרצת של הביטויים מעוררי המחלוקת שהשמיע בשארה בשני האירועים. דמוקרטיה - אפילו שברירית כשל ישראל - יכולה לעמוד בהתלהמות מסוג דבריו של בשארה, ובהסרת החסינות יש צמצום של גבולות השיח הדמוקרטי.

לעומת זאת, אפשר לראות את דברי בשארה כנוגדים את תפקידו וחובותיו כחבר כנסת המחויב לגלות נאמנות למדינת ישראל כדמוקרטית ויהודית. במקרה כזה, הם נופלים מחוץ לגבולות החסינות המהותית. אפשר לטעון כי שח"כ בשארה חצה בדברים שנשא גבול חמקמק, שמעבר לו קשה להצדיק את הגנתם המוחלטת של דברי חבר כנסת בשם חופש הביטוי. קיומו של משטר דמוקרטי אינו ערובה לקיום הזכות לביטוי ללא גבולות ומעצורים. דרך נוספת שאפשר לבחון באמצעותה אם דבריו של בשארה נופלים בתחום החסינות המהותית היא ליצור היקש בין חוק החסינות לבין סעיף 7א לחוק יסוד: הכנסת, העוסק בהגבלות על חופש הביטוי המפלגתי (ראה מאמר קודם). לפי מבחן זה יש לבדוק את דבריו של בשארה בדרך הבאה: האם הדברים שנאמרו - לו היו נאמרים טרם הבחירות - היו מביאים לפסילתה של מפלגתו? אם התשובה לכך חיובית, אזי אפשר לטעון כי דבריו אינם נופלים בתחום החסינות המהותית מכיוון שאין לראותם כאילו נאמרו במסגרת תפקידו כחבר כנסת.

מבט השוואתי

ראשית, יש לציין כי ישראל יוצאת דופן בעובדה כי הוראת החוק מציינת שהחסינות המהותית חלה גם על מעשים. כמעט בכל הדמוקרטיות האחרות מתייחסת החסינות המהותית רק להבעת דעה ולהצבעות.

לגבי סוגי ההתבטאויות המוגנות על-ידי החסינות המהותית, כמה מדינות הוציאו סוגים מסוימים של ביטויים מחוץ לתחום החסינות המהותית. בגרמניה לא חלה החסינות המהותית על הוצאת דיבה (הוצאת לשון הרע). חוקת יוון מכילה הסדר דומה בהוציאה את לשון הרע מן החסינות המהותית. בצרפת לא חלה החסינות המהותית על הבעת דעות בעלות אופי פרטי. בכמה מדינות העלבת ראש המדינה (נשיא או מונרך) אינה מוגנת על-ידי החסינות: כך לדוגמה באוסטרליה ובניו-זילנד.

רוב הדמוקרטיות אינן מציינות בחוקותיהן סייגים, אלא מעניקות חסינות על ביטויים באופן הצהרתי וכוללני. יחד עם זאת קיימים הבדלים בתחולה: המצב השכיח במדינות בעלות מסורת פוליטית אנגלו-אמריקנית (בריטניה, קנדה, אוסטרליה, ארצות הברית) הוא הגנתן על ביטויים שנאמרו בין כותלי בית הנבחרים בלבד.

לעומת זאת, ברוב הדמוקרטיות הקונטיננטליות קיים מודל אחר, הקרוב יותר למודל הישראלי. על-פי מודל זה, הנחשב למתקדם יותר, החסינות המהותית היא פונקציונלית (אינה תלויה במקום שבו הדברים נאמרו) וחלה על ביטויים שנאמרו "במילוי תפקיד". מושג זה בעייתי לכשעצמו, ומדינות שונות רואות בצורות שונות ביטויים הנכנסים לתחום מילוי התפקיד. באיטליה נהוג לפרש את מילוי התפקיד בצורה רחבה ומקיפה, והחסינות מתייחסת גם לפעילות פוליטית הנעשית מחוץ לבית הנבחרים. בצרפת התקיים דיון ציבורי לגבי גבולות החסינות ונשמעו שתי גישות: הגישה המרחיבה טענה כי כל פעולה פוליטית של חבר פרלמנט (אפילו כזו הקשורה למפלגתו) צריכה להיתפס כחלק מתפקידו, ולכן נופלת בגבולות החסינות המהותית. הגישה המצמצמת רואה רק את המעשים ההכרחיים להגשמת תפקידו כחבר פרלמנט כמכוסים על-ידי החסינות המהותית. הגישה השנייה התקבלה בסופו של דבר, בעקבות פסיקת בית המשפט החוקתי ב-1989. עם זאת, החסינות בצרפת עדיין רחבה וחלה על הצבעות וכן על ביטויים, דיווחים ונאומים גם אם נאמרו מחוץ לבית הנבחרים. בספרד, לעומת זאת, בית המשפט החוקתי נוקט גישה מצמצמת כלפי המושג "במילוי תפקיד". בין היתר, הושמעו לאחרונה דעות כי החסינות אינה חלה על דברים שיש בהם משום הסתה למרד. במדינות הסקנדינביות אפשר למצוא מודל דומה, שלפיו החסינות המהותית אמנם גורפת, אך אפשר להסירה באמצעות רוב של חברי הפרלמנט (רוב רגיל במקרה הדני, חמש שישיות במקרה הפיני והשוודי). בשני המודלים הללו, החסינות נתונה לביקורת שיפוטית של בית המשפט.

אפשר למצוא רק מקרים מעטים של הסרת חסינות בשל ביטויים שנאמרו מפי חברי פרלמנט. באיטליה הוסרה בשנות החמישים חסינותו של חבר פרלמנט נאו-פשיסטי בשל דברים בעלי אופי פשיסטי. חסינותו של חבר הפרלמנט האירופי הלאומן הצרפתי ז'אן מרי לה-פן הוסרה ב-1998 על-ידי הפרלמנט האירופי (על-פי בקשת גרמניה), בשל דברים שהיה בהם משום הכחשת השואה.

סוגיית גבולות החסינות המהותית מורכבת אפוא גם במדינות אחרות בנוסף לישראל. ההגדרה המדויקת של "מילוי תפקיד" נותרה במקרים רבים פתוחה לפרשנות משפטית ואקדמית.

בכל מקרה, בית המשפט יידרש, במהלך המשפט בעניין ח"כ בשארה, לחוות דעתו לא רק לגבי העברות שנעברו לכאורה על-ידו אלא גם לגבי גבולות החסינות המהותית - משמע, האם דבריו של בשארה זכאים לחסינות. ייתכן כי אי-הבהירות בנוגע להיקף החסינות המהותית מרמזת על הצורך בהגדרתה בצורה טובה יותר.

הכתוב מבוסס על:

• בג"צ 620/85, מיעארי נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד מא(4), 169.

• דו"ח הוועדה הציבורית לבחינה מחדש של נושא חסינות חברי-הכנסת, יוני 1997.

• נבות, סוזי, "חסינותו של חבר הכנסת בגין הבעת דעה ומעשה במילוי תפקיד," המשפט, גיליון 7, ינואר 1997, עמ' 32-39.

• Myttenaere, R., "The Immunities of Members of Parliament," Constitutional and Parliamentary Information, No. 175, 1998, pp. 100-137.