מינויים פוליטיים בישראל ובמבט השוואתי
המושג "מינוי פוליטי" נעשה בישראל במשך השנים למעין כינוי גנאי המייצג לכאורה כמה מהתוויות השליליות שנהוג לייחס למערכת הפוליטית: שחיתות, פרוטקציוניזם, חוסר מקצועיות וכיוצא באלה. עם זאת מינויים פוליטיים הם חלק בלתי נפרד מהנוף הפוליטי במדינות דמוקרטיות רבות, ויש אף הטוענים שטמונים בהם גם יתרונות חשובים. מאמר זה ינסה להתחקות אחר משמעותם של מינויים פוליטיים בשירות הציבורי, על יתרונותיהם ועל חסרונותיהם, מתוך השוואת הנוהל הקיים בישראל לזה הנהוג בדמוקרטיות מובילות בעולם.
מבוא
המושג "מינוי פוליטי" נעשה בישראל במשך השנים למעין כינוי גנאי המייצג לכאורה כמה מהתוויות השליליות שנהוג לייחס למערכת הפוליטית: שחיתות, פרוטקציוניזם, חוסר מקצועיות וכיוצא באלה. עם זאת מינויים פוליטיים הם חלק בלתי נפרד מהנוף הפוליטי במדינות דמוקרטיות רבות, ויש אף הטוענים שטמונים בהם גם יתרונות חשובים. מאמר זה ינסה להתחקות אחר משמעותם של מינויים פוליטיים בשירות הציבורי, על יתרונותיהם ועל חסרונותיהם, מתוך השוואת הנוהל הקיים בישראל לזה הנהוג בדמוקרטיות מובילות בעולם.
מהו מינוי פוליטי?
מינוי פוליטי, כשמו, הוא מינוי שממנה הדרג הפוליטי מתוך שיקולים פוליטיים. זו התערבות של הדרג הפוליטי באיושן של משרות בשירות הציבורי, והיא עשויה לבוא לידי ביטוי במינויים המתבצעים "מעל" מנגנון השירות הציבורי או על ידי קידום אנשים מתוך השירות עצמו (בן-דוד 2004: 1).
מינוי פוליטי בשירות הציבורי הוא מינוי שכלל לא היה יוצא לפועל אילולא הקשר הפוליטי. במילים אחרות, לא רק שאין מתעלמים בו מהשייכות הפוליטית של הממונה, אלא מתחשבים בה, והיא זו שמעניקה לאדם המתמנה את התפקיד. במינוי פוליטי מעדיפים אפוא קשרים על פני כישורים, ומי שמתמנה לתפקיד אינו בהכרח האדם המתאים ביותר למלאו. מה שקובע זה הקשר בין הממנה למתמנה, ואדם מתמנה רק משום שהוא נמנה עם מקורביו של הגורם הממנה או עם מצביעיו (בפועל או הפוטנציאליים) (זמיר, 2008; סחייק, 2004). רכיב הכרחי בהגדרה של מינוי פוליטי היא המניע של הממנה: מינוי פוליטי חייב להיות בעל כוונה להפיק רווח פוליטי או נפשי כלשהו מצד הגורם הממנה.
חשוב להדגיש שמינוי פוליטי אין פירושו מינוי של אדם בעל עמדה פוליטית או השתייכות פוליטית (שהרי במידה כזאת או אחרת לכולנו עמדות פוליטיות מסוימות). גם אם דעותיו הפוליטיות של אדם ידועות, אין בכך כדי לפסול אותו למשרה ציבורית, ובלבד שהמינוי עצמו התבסס על התאמתו של האיש לתפקיד ועל כישוריו המקצועיים.
בניגוד לדרך המקובלת לבחור מועמדים למשרה ציבורית, קרי: באמצעות מכרז פומבי, המינוי הפוליטי מתרחש כאשר שר מנסה לקדם בעצמו את אחד ממקורביו לתפקיד ציבורי באמצעות קשריו בתוך המשרד, בעזרת יועציו או דרך מכרים אחרים הקשורים למשרה המבוקשת. המינוי נחשב מינוי פוליטי בין שהוא נעשה ביוזמת השר עצמו, המעוניין למנות מקורבים פוליטיים כדי לוודא ש"אנשי סודו" הם שיאיישו תפקידים חשובים, ובין שאחד ממקורביו פונה לשר ומבקש שהלה "יסדר" לו (או לקרובים לו) משרה כלשהי (זמיר, 2008).
המינוי הפוליטי עשוי לבוא לידי ביטוי בהעדפה לטובה של אדם כלשהו על פני אחרים - בזכות זיקתו הפוליטית - לתפקיד קיים או ביצירת משרה חדשה שלא הייתה קיימת קודם לכן. למרות כל האמור לעיל, חשוב להדגיש שבחקיקה או בפסיקה הישראלית אין כיום הגדרה אחידה וחד-משמעית של מינוי פוליטי, בשל הקושי לייחס מושג זה להתנהגות כזאת או אחרת או להפרה של הליך ספציפי. זאת ועוד, מכיוון שמינוי פוליטי תלוי רבות ברכיב סובייקטיבי (המניע של הגורם הממנה) שלרוב נסתר מעין כול, במקרים רבים קשה לזהותו ולהגדירו ככזה (נבות, 2007: 12 13).
סוגים של מינויים פוליטיים
אף שכל מינוי פוליטי באשר הוא מונע משיקולים פוליטיים ונועד למטרות פוליטיות, אפשר בכל זאת להבחין בין כמה סוגים עיקריים של מינויים, הנבדלים זה מזה ביעד שהשר הממונה רוצה להשיג בעזרתו (נבות, 2007: 13 15):
- מינוי ליישום מדיניות ספציפית- מינויים מסוג זה הם מינויים של אנשים הנתפסים מתאימים ליישום מדיניות ספציפית שהשר הרלוונטי מעוניין לקדם, שכן הם מזוהים עם השר ונאמנים לו, ועל כן הוא יכול לסמוך עליהם שיבצעו את הוראותיו בלי לנסות להכשילו.
- מינוי לשם חיזוק הממשלה בכנסת- מדובר במינויים או בהבטחות למינויים שהם מעין טובת הנאה שראש הממשלה או פוליטיקאי אחר מבטיח לחברי כנסת כדי לזכות בתמיכתם בממשלה בהצבעה כלשהי בכנסת - אם על הצעת חוק ספציפית ואם בהצבעת אמון בממשלה.
- מינוי לשם החלשת "המחנה המתחרה"- מינוי שמטרתו לאייש משרות ציבוריות מקצועיות ב"אנשינו" כדי להחליש את כוחה של אליטה אחרת ולהשיג עוצמה פוליטית רחבה יותר. דוגמה לכך היא ניסיונו של אביגדור ליברמן, כשכיהן כמנכ"ל משרד ראש הממשלה בתקופת ממשלת נתניהו הראשונה, להחליף את נציב שירות המדינה דאז, יצחק גלנור, באנשים הקרובים יותר בדעותיהם לאלו של הממשלה (נבות, 2007: 14 15; גל-נור, 2007: 188).
- מינוי כגמול לחברי המפלגה- מינויים במשרות ציבוריות שראשי המפלגה מעניקים לחברי מפלגתם כדי לגמול להם על תמיכתם בהם ועל פועלם, למשל בשעה שהמפלגה הייתה באופוזיציה.
- מינוי לשם חיזוק מעמדו של השר- מינוי שהשר ממנה כדי להודות לאדם על שהעניק לו סיוע כלשהו בעבר ומתוך ניסיון לקבל ממנו סיוע נוסף בעתיד או לזכות בתמיכה פוליטית שלו ושל מקורביו, והכול במטרה לחזק את מעמדו המפלגתי או הפוליטי.
חסרונות המינוי הפוליטי
- שחיתות- אחד החסרונות הבולטים, אם לא הבולט ביותר, שנהוג לשייך לתופעת המינויים הפוליטיים הוא קישורם לשחיתות שלטונית ולהשחתת השירות הציבורי, שכן אחד מביטוייה של שחיתות שלטונית הוא ניצול של משרה ציבורית לצורך אישי ולא לטובת הציבור. מבחינה זו המינוי הפוליטי הוא רק דוגמה אחת לשימוש פסול שהשר עלול לעשות בסמכות שנתן לו הציבור כדי לשרת את האינטרסים שלו ולחזק את מעמדו הפוליטי (זמיר, 2008). מינוי פוליטי נתפס במידה רבה כשימוש בנכסי מדינה כדי לחלק טובות הנאה למי שהשלטון חפץ ביקרו כדי לקדם אינטרסים מסוימים (נבות, 2007: 11)
- פגיעה באמון הציבור- השתרשותם של מינויים פוליטיים במשרות שהציבור רואה בהן משרות ממלכתיות ונחלת הכלל עלולה להביא לידי אבדן אמונו של הציבור בשירות הציבורי והטלת ספק בכשירותם של העוסקים בכך. יתרה מזאת, במצב כזה עלול להיפגע לא רק האמון במנהל הציבורי, אלא במוסדות הדמוקרטיים בכלל - עלולה להיווצר תחושה של חלוקה לא שוויונית ולא עניינית של נכסי ציבור (המשרות הציבוריות) בקרב קבוצה קטנה של מקורבים. תחושה זו עלולה להגביר את תחושת הניכור מהפוליטיקה, שכן הציבור עשוי לחשוב שאנשים נכנסים לפוליטיקה לא מטעמים אידאולוגיים, אלא כדי לקדם את טובתם האישית: כך חבר מפלגה מקים לו מחנה בתוך המפלגה, מתגמל את אנשיו, אלה בוחרים בו למקום גבוה ברשימה, ואז בהגיעו למשרה בכירה הוא מתגמלם שוב בעזרת מינויים למשרות ציבוריות (זמיר, 2008).
- חוסר שוויון- מינויים פוליטיים בהגדרתם אינם נייטרליים, אלא מונעים משיקולים פוליטיים, ועל כן המשרה הרלוונטית אינה פתוחה באופן שוויוני לכל אזרח במדינה העשוי לעמוד בדרישות התפקיד, אלא מוגבלת לאנשים המקורבים לשר או לאלה שהוא חפץ ביקרם.
- דמורליזציה בשירות הציבורי- כאשר עובדי השירות הציבורי יודעים שקידומם אינו תלוי בכישוריהם אלא בקשריהם, המוטיבציה שלהם להשקיע בעבודתם יורדת. מצב זה עלול בתורו להביא לא רק לידי ירידה באיכות התפקוד של משרדי הממשלה, אלא לידי הימנעותם של אנשים הגונים ומוכשרים מלהיכנס למערכת בשל תחושת ריקבון (זמיר, 2008).
- חוסר יעילות וחוסר מקצועיות- מכיוון שבמינויים פוליטיים מתמנים אנשים שאינם בהכרח המתאימים ביותר לתפקיד מבחינה מקצועית, נפגעת ככלל רמתם המקצועית של עובדי הציבור ורמת תפקודם יורדת. זאת ועוד, המינוי הפוליטי פוגע במבנה השירות הציבורי וביעילותו בכך שהוא עלול להביא לידי "ניפוח" מלאכותי של המערכת (על ידי יצירת משרות לא נחוצות) רק כדי לקלוט מקורבים. תהליך זה מביא לידי בזבוז כספי ציבור ועיוות הרציונל שלפיו עוצבו מוסדות הציבור (נבות, 2007: 16).
- מנוף להפעלת לחץ על הפוליטיקאים- המינויים הפוליטיים נועדו לכאורה להיטיב עם הפוליטיקאים משום שבעזרתם הם יכולים למנות את אנשיהם לתפקידי מפתח ולגמול למי שהם חפצים ביקרו. ואולם יש הטוענים כי אליה וקוץ בה, משום שהאפשרות למנות מקורבים פוליטיים הופכת למנוף להפעלת לחץ על הפוליטיקאים עצמם, כאשר מקורביהם או חברי מפלגה מנסים להציב לפניהם דרישות ותביעות (בדמות משרות שלטון) תמורת התמיכה במועמדותם (גל-נור, 2007: 190).
את חסרונות הללו של המינויים הפוליטיים ביטא היטב בג"ץ בכמה מפסיקותיו:
"המינוי הפוליטי מהווה הפרת אמון של הרשות המבצעת כרשות ציבורית כלפי הציבור; הוא עלול לפגוע באמון הציבור בשירות הציבורי; הוא פוגע בעקרון השוויון [...] הוא עלול להביא להשחתת המוסד הציבורי [...] על ידי כל אלה פוגע המינוי הפוליטי בעקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית, של תפיסתנו הערכית את מהותו של השירות הציבורי ושל האמנה החברתית שהיא בסיס הווייתנו כחברה מתוקנת" (סחייק, 2004; בג"ץ154/98 )
או:
"מינוי של אדם למשרה ציבורית שלא על בסיס שיקול ענייני מהווה מעילה בחובת הנאמנות של הגורם הממנה כלפי הציבור, ופוגע בתפקוד התקין והיעיל של הרשות השלטונית, באמון הציבור, במורל הפנימי של השירות הציבורי ובתחושת השוויון. הפגיעה באמון הציבור ברשויות נושאת עמה פגיעה במחויבות החברתית לערכי שלטון החוק [...] ביקורת הציבורית ביחס למינויים פוליטיים בחברות ממשלתיות יש לה חשיבות עצומה בכדי למגר תופעה זו שפגיעתה באושיות השלטון בישראל קשה" (עע"מ 9341/05).
יתרונות המינוי הפוליטי
חרף העובדה שכיום מינויים פוליטיים נתפסים בציבור ובמערכת המשפט בישראל כדבר שלילי ובלתי לגיטימי, אין להתעלם גם מהיבטים חיוביים שאפשר לייחס למינויים מסוג זה, בוודאי לא כשבמדינות מסוימות (דוגמת ארצות הברית) מינויים פוליטיים לא רק מקובלים, אלא הם הנוהג הרווח בשירות הציבורי. מהם אפוא היתרונות הטמונים במינויים פוליטיים?
- פוליטיקאים רבים טוענים שמינויים אלה הכרחיים לפוליטיקאי כדי להוציא לפועל את המדיניות שבשמה הציבור בחר בו. לפי טענה זו, לא רק שמינויים פוליטיים לגיטימיים, אלא הם גם חיוניים לדמוקרטיה. איש הציבור זקוק לאותם מינויים כדי שסביבו יפעלו אנשים שהוא מכיר אותם וסומך עליהם לחלוטין, כאלה המזוהים עם סדר יומו הפוליטי ויפעלו במלוא המרץ כדי לסייע לו לממש את המצע שבשבילו הצביעו הבוחרים.
ראוי לציין כי השוללים את המינויים הפוליטיים סבורים שטענה זו אינה חזקה דיה, שכן רבים מהמינויים הפוליטיים אינם של אנשים המזוהים פוליטית עם השר אלא קרובי משפחה שלו, ולכן קשה לומר שהדבר נועד למימוש מדיניותו. זאת ועוד, המתנגדים גורסים שמינויים פוליטיים רבים נעשים במשרות נמוכות דרג או לתפקידים מקצועיים שאין להם נגיעה למדיניות או לאידאולוגיה ומטרתם לספק מקומות עבודה למקורבים (זמיר, 2008). - יש הטוענים שבהיעדר מינויים פוליטיים השירות הציבורי נעשה הומוגני מאוד ורוב אנשיו באים מרקע חברתי דומה. בבריטניה למשל השירות הציבורי נחשב עצמאי ולא מוטה פוליטית, והמבקרים גורסים שהוא נעשה מנותק מדעת הקהל, שמרן ויצר מעין מעגל סגור שמרכז בתוכו עוצמה רבה מדי (בן דוד, 2004: 5). מבחינה זו המינויים הפוליטיים אמורים לאפשר לשירות הציבורי לשקף יותר את הציבור, הן מבחינת הרכבו האנושי והן מבחינת העמדות הרווחות בו.
מינויים פוליטיים בישראל
התפתחויות היסטוריות
בתקופת היישוב היהודי ובשנים הראשונות למדינה רווחה למדי תופעת המינויים הפוליטיים ולא נתפסה בלתי לגיטימית, בין היתר משום שהיישוב הורכב מקבוצות חברתיות רבות, התרבות הציבורית הייתה מגזרית באופייה ולכן גם את המשרות הציבוריות איישו לא פעם אנשים מקורבים זה לזה (לפחות מבחינה רעיונית) (זמיר, 2008). אפשר לומר שהמינויים הפוליטיים בשירות המדינה התפתחו מה"מפתח המפלגתי" שהיה נהוג אז במוסדות המדינה שבדרך (גל-נור, 2007: 170). עם זאת, אין להקל ראש גם בעובדה שבעשור הראשון לא הייתה מטרתם של המינויים הציבוריים רק להקים מנהל ציבורי למדינה החדשה, אלא גם לבסס את מעמדה ההגמוני של מפא"י (נבות, 2007: 30).
הגישה הממלכתית - שדוד בן-גוריון ביקש להנחיל בכל תחומי החיים הציבוריים - ניסתה להילחם בתופעה זו ושאפה להפוך את השירות הציבורי לשירות א-פוליטי ולא מפלגתי. משמעות הדבר הייתה כפולה: ראשית, הקבלה לשירות הציבורי צריכה להיעשות על בסיס שוויוני ללא תלות בזיהוי הפוליטי של האדם. ושנית, המינויים בשירות המדינה צריכים להיות על בסיס כישורים והתאמה לתפקיד (זמיר, 2008). יש הטוענים שעלייתה של ממלכתיות זו - שעיקרה התחזקות האוטונומיה של המדינה והיחלשות המגזריות - מילאה תפקיד חשוב במאבק נגד מינויים פוליטיים (נבות, 2007: 30).
על רקע זה הוקמה ב-1950 "מחלקת המנגנון" (שב-1954 שינתה את שמה ל"נציבות שירות המדינה"), שתפקידה היה לקבוע תקנות מנהליות לעובדי המדינה, לאשר מינויים, להסדיר את חלוקת התפקידים בין היחידות המנהליות במשרדי הממשלה וכדומה (גל-נור, 2007: 55). ב-1959 נחקק חוק שירות המדינה (מינויים), ואף שבתחילה הייתה השפעתו מוגבלת מאוד, שכן את רוב המשרות בשירות הציבורי כבר איישו אנשי מפא"י (נבות, 2007: 31), עם הזמן, בשנות השישים והשבעים, כבר הלכה תופעת המינויים הפוליטיים ונחלשה כך ששירות המדינה נעשה יותר ממלכתי ופחות מפלגתי (זמיר, 2008; גל-נור, 2007: 172).
התופעה שבה והרימה ראש למן אמצע שנות השמונים, עם דמדומי מפלגת בגין הראשונה (גל-נור, 2007: 173 174; זמיר, 2008; נבות, 2007: 31). אף שמנחם בגין התנגד מאוד למינויים פוליטיים, מחנה הימין בכללותו הצדיק אותם שכן הוא ראה בהם פיצוי על שנות שלטונה של מפא"י, שבמהלכן הוא הופלה לרעה ואת התפקידים הציבוריים איישו בעיקר "אנשי שלומנו" של השמאל (זמיר, 2008).
לצמיחתם המחודשת של המינויים הפוליטיים תרמו כמה תהליכים שהתרחשו באותן השנים: היחלשותו של מנחם בגין (שכאמור, התנגד למינויים פוליטיים), הסיעתיות שהחלה בליכוד סביב סוגיית היורש (דבר שהביא לידי מחנות ורצון לקדם מקורבים), הנהגת השיטה של בחירת מועמדי המפלגה בידי חברי מרכז המפלגה (מה שהביא לידי כך ששרי הליכוד רצו לשמור על יחסים טובים עם חברי המרכז כדי להיבחר שוב, ולכן היה להם תמריץ "לגמול" להם במשרות ציבוריות), והתיקו הפוליטי שנוצר בבחירות 1984 (אז יכלו שתי המפלגות הגדולות לחלק ביניהן משרות ציבוריות ולא הייתה אופוזיציה חזקה שעצרה זאת) (נבות, 2007: 31-32).
בסוף שנות השמונים ותחילת שנות התשעים התרחשו כמה התפתחויות שמצד אחד עודדו ירידה בהיקף המינויים הפוליטיים, ומן הצד האחר עלייה בהם. כך למשל ב-1990 עורר "התרגיל המסריח" של שמעון פרס זעם ציבורי ותחושת מיאוס של הבוחרים מהפוליטיקה, עד כדי כך ש"שומרי הסף" המוסדיים (מערכת המשפט, התקשורת וכיו"ב) החלו לנקוט מדיניות נוקשה יותר נגד מינויים פוליטיים. זאת ועוד, בשנות התשעים אימצו שתי המפלגות הגדולות, הליכוד והעבודה, את שיטת הבחירות המקדימות (פריימריז) לבחירת מועמדיהן לכנסת, ושיטה זו (בהשוואה לשיטה הקודמת - בחירה במרכז המפלגה) הפחיתה את רצונם של המתמודדים למנות מינויים פוליטיים, שכן כעת הם היו תלויים בציבור רחב הרבה יותר ולא בחברי המרכז (נבות, 2007: 33).
מנגד, השינוי בשיטת המשטר שנכנס לתוקפו בבחירות 1996 ("הבחירה הישירה") הביא בעקיפין לידי עלייה בהיקפי המינויים הפוליטיים בראשית שנות האלפיים. הכיצד? בשל שיטת הבחירה הישירה העדיפו המפלגות להריץ לראשות הממשלה מועמד תקשורתי וכריזמטי, דמות שאינה מזוהה עמן (בשל תדמיתן הציבורית שהייתה בשפל), דבר שעודד את מועמדי המפלגה עצמם להתנכר למפלגותיהם. מצב זה בתורו יצר מאבק פנים-מפלגתי, שהקשה על ראש הממשלה נתניהו (שנבחר אז) לשלוט, ובעקבות כך הוא ביטל את שיטת הבחירות המקדימות בליכוד וחזר לשיטת "מרכז המפלגה". זו, כמו שראינו, מעודדת יותר מינויים פוליטיים, תופעה שהתגברה במיוחד בתקופת ממשלות שרון (נבות, 2007: 35 38).
חשוב לזכור כמובן ששינוי שיטת בחירת המועמדים לא הייתה הסיבה היחידה, והיקפם של המינויים הפוליטיים הושפע משילוב של עוד כמה גורמים, בכללם מדיניות סלחנית למדי של נציב שירות המדינה לתופעה ויחסים עכורים בין נתניהו לשרון (נבות, 2007: 35 38) (פירוט מספרי על היקף המינויים הפוליטיים ראו בסעיף הבא).
בשנות השמונים ובתחילת שנות התשעים התפשטה אפוא תופעת המינויים הפוליטיים עד מאוד, על אף מאמציה של מערכת המשפט להיאבק בה (זמיר, 2008; נבות, 2007: 32 33; גל-נור, 2007: 174). בהקשר זה ראוי לציין שבמשך השנים נעשו ניסיונות רבים לחולל שינוי ולחזק את מעמדו המקצועי של הסגל המנהלי על ידי יצירת הפרדה חדה יותר בין המינויים הפוליטיים ובין הדרג המקצועי, ובכלל מאמצים אלה ניתן למנות - נוסף על פעולות החקיקה - את ועדת דרור (1986), ועדת קוברסקי (1989), התכנית "צעדים מחוללי שינוי" של נציב שירות המדינה ב-1994 1996 וועדת בן-דרור (1994) (גל-נור, 2007: 183 188). עם זאת, במקרים רבים מאמצים אלו לא נשאו פרי, ותופעת המינויים הפוליטיים נמשכה.
לסיכום, שיטת המינויים הפוליטיים, שרווחה מאוד בשנים הראשונות למדינה והלכה והצטמצמה עד סוף שנות השבעים, זכתה לעדנה מחודשת במידה רבה (אם כי לא רק) בשל הנהגת הבחירות המקדימות במפלגות (גל-נור, 2007: 183).
מינויים פוליטיים בישראל במספרים
טבלה 1: היקפי המינויים הפוליטיים ואופיים (מבוסס על דוחות ביקורת המדינה 1984 2005)
| ממשלה | הגוף הציבורי | אופי הפגם במינוי | סך כל המינויים הפוליטיים בגופים ציבורייםעל פי דוחות ביקורת המדינה בלבד. הנתונים אינם כוללים דירקטורים, יושבי ראש, מנכ"לים בחברות ממשלתיות ותאגידים סטטוטוריים, וכן את משרד הביטחון, האוצר, המשפטים והחוץ. | ||||
| - | חברה ממשלתית, רשת סטטוטורית | שירות המדינה: משרדים ויחידות סמך | היעדר כישורים או חוסר ניסיון | משרה שנוצרה "יש מאין" | תנאים חריגים | פגמים אחרים.כגון קבלת עובד לחברה ציבורית כ"שוחד" לדרג הפוליטי; קבלת עובד עם רקע של הפרות משמעת; עסקה לא כשרה עם ועד העובדים לקבלת הסכמתם למינוי; עובד שזייף הצעות מכרזים. | - |
| ממשלת הרוטציה | 20 | 19 | 14 | 6 | 6 | 7 | 39 |
| ממשלת שמיר | 10 | 30 | 13 | 5 | 3 | 3 | 40 |
| ממשלת רבין | 11 | 7 | 7 | 3 | 2 | 0 | 18 |
| ממשלת נתניהו | 4 | 13 | 5 | - | 5 | 3 | 17 |
| ממשלת ברק | 9 | - | 4 | - | - | - | 9 |
| ממשלת שרון הראשונה | - | 53 | 4 | 11 | 11 | 5 | 53 |
| ממשלת שרון השנייה | 20 | 8 | - | 1 | 6 | 4 | 28 |
מקור: נבות, 2007: 25
טבלה 2: דירקטורים בחברות ממשלתיות בעלי זיקה פוליטית, 1998-2005
| שנה | מספר הדירקטורים | סך כל המועמדים הכשירים שמונו לדירקטור ללא זיקה פוליטית | סך כל המועמדים הכשירים שמונו לדירקטור בעלי זיקה פוליטית | סך כל המועמדים לדירקטור בעלי זיקה פוליטית (כשירים ובלתי כשירים) | |||||
| - | - | מספר המועמדים | שיעורם מכלל המועמדים למשרת הדירקטור | שיעורם מכלל הדירקטורים | מספר המועמדים | שיעורם מכלל המועמדים למשרת הדירקטור | שיעורם מכלל הדירקטורים | מספר המועמדים | שיעורם מכלל המועמדים למשרת הדירקטור |
| 1998 | - | 328** | 68* | - | 154** | 32** | - | - | - |
| 1999 | 165 | 157 | 85.3 | 95.15 | 8 | 4.3 | 4.8 | 31 | 16 |
| 2000 | 415 | 376 | 76.4 | 90.6 | 39 | 7.9 | 9.4 | 80 | 16.26 |
| 2001 | 191 | 163 | 74.4 | 85.34 | 28 | 12.8 | 14.66 | 46 | 21 |
| 2002 | 244 | 202 | 72.66 | 82.78 | 42 | 15.1 | 17.22 | 77 | 27.7 |
| 2003 | 217 | 186 | 70.18 | 85.71 | 31 | 11.7 | 14.29 | 62 | 23.4 |
| 2004 | 271 | 235 | 72.3 | 86.71 | 36 | 11 | 13.29 | 74 | 22.8 |
| 2005 | 220 | 179 | 64.15 | 81.36 | 41 | 14.7 | 18.64 | 85 | 30.4 |
*לכל היותר, על פי הערכות ביקורת המדינה.
** לכל הפחות, על פי הערכות ביקורת המדינה.
מקור: נבות, 2007: 23
תפיסת המינויים הפוליטיים בישראל - היבטים פורמליים
ככלל, השירות הציבורי בישראל נחשב לבעל אופי ממלכתי, מקצועי ולא מוטה פוליטית. עובדי המדינה אמורים להתמנות בהתאם לכישוריהם בלבד, ולא בשל זיקה פוליטית או אישית לגורמי ממשלה כלשהם. עליהם להוציא לפועל את מדיניות הממשלה המכהנת בלא תלות בדעותיהם האישיות ועל בסיס שיקולים ענייניים ומקצועיים בלבד. יתרה מזאת, מעמדם של עובדי המדינה אינו תלוי בזהות השלטון, כך שחילופי שלטון אינם אמורים להשפיע על משרתם (הולנדר, 2008: 11). בית המשפט העליון אף קבע בכמה מפסיקותיו שמינוי בשירות הציבורי הנעשה על בסיס אינטרסים פוליטיים-מפלגתיים הוא מינוי פסול המועל באמון הציבור (בג"ץ 313/67, עמ' 80; בג"ץ 4556/90, עמ' 28).
תפיסה זו באה לידי ביטוי בחוק שירת המדינה (מינויים), התשי"ט-1959, הקובע שקבלת עובדי מדינה תיעשה באמצעות מכרז פומבי לתקן ספציפי שאישרה נציבות שירות המדינה, לאחר שהמועמדים למשרה יעברו בחינות התאמה לתפקיד וועדה מקצועית אובייקטיבית תקבע את התנאים לבחירת המועמד הכשיר ביותר. כל אלה נועדו, אליבא דבן-גוריון, "להבטיח שקבלת עובדים במדינה לא תיעשה מתוך משוא פנים מפלגתי אלא לפי הכשרה אישית [...]" (הולנדר, 2008: 14)
על חשיבותו של המכרז הפומבי, שנועד להעניק הזדמנות שווה לכל המעוניינים במשרה הציבורית, פסק בג"ץ:
"[המכרז הוא] גולת הכותרת של החוק המגלמת את תכליתו המרכזית. [הוא] נאמן לרעיון הא-פוליטיזציה של השירות הציבורי. מתווה את "דרך המלך" למינויים לשירות הציבורי, שהיא בחירת הטובים ביותר לכל משרה, תוך שמירה על שוויון ההזדמנויות, על היעדר שרירות ומשוא פנים ותוך ניתוק הליך הבחירה משיקולים בלתי ענייניים ומהקשרים פוליטיים (בג"ץ 154/98). "
עם זאת, התבססות על שירות מדינה מקצועי וא-פוליטי אין פירושו של דבר שלדרג הפוליטי אין שום השפעה על הליך בחירתם של בכירים בשירות הציבורי. במידה מסוימת ניתן לומר שבישראל התפתחה שיטה מעורבת, כאשר לצד רוב המשרות הציבוריות המאוישות באמצעות מכרז פומבי והעובדה שעובדי המדינה נהנים לרוב מקביעות, קיימות גם משרות הפטורות מחובת המכרז ונתונות לשיקול דעתו של הדרג הפוליטי (הולנדר, 2008: 14 25; דרי, 1993: 12). בכלל המשרות הציבוריות הפטורות מחובת המכרז ניתן למצוא:
- משרות אמון אישיות- ראש הממשלה, השרים, סגני השרים ומנכ"לי משרדי הממשלה רשאים למנות בלשכתם כמה בעלי תפקידים ("עובדי לשכה") על פי שיקול דעתם האישי ובבחינת משרת אמון: מנהל לשכה, עוזר, יועץ ונהג.
- משרות מקצועיות בכירות, בעלות אופי מיוחד, שאת נושאיהן ממנה או מאשרת הממשלה כמו למשל מנכ"לי משרדי הממשלה, נציב שירות המדינה, מזכיר הממשלה, ראש המטה לביטחון לאומי (במשרד ראש הממשלה), מנהל רשות החברות הממשלתיות, מנהל מִנהל מקרקעי ישראל או החשב הכללי (במשרד האוצר) (הולנדר, 2008: 15).
- משרות דיפלומטיות מסוימות- שר החוץ רשאי למנות אחד עשר נציגים דיפלומטיים שאינם נמנים עם הסגל הדיפלומטי או המנהלי הקבוע של משרד החוץ, אם מצא לנכון שיחסיה המדיניים של ישראל עם אותה מדינה מצדיקים זאת (הולנדר, 2008: 20-21).
- הדירקטורים בחברות ממשלתיות, שאותם ממנים שרי הממשלה לאחר התייעצות עם רשות החברות הממשלתיות (סעיף 18 לחוק החברות הממשלתיות, תשל"ה-1975).
- הוועדה לאיתור מועמדים- ישנן משרות הנחשבות מיוחדות בשל אופיין המקצועי, המדעי או הרגולטורי, ושהמחזיק בהן אחראי על הגנת האינטרס של הציבור בתחום מוגדר. משרות אלו זוכות לפטור ממכרז בנוהל מיוחד, שבמסגרתו המועמדים מופיעים לפני ועדה לאיתור מועמדים, וזו מראיינת אותם וממליצה לשר או לממשלה על מועמד אחד או יותר (הללו אינם מחויבים לקבל את ההמלצה) (הולנדר, 2008: 16-20; גל-נור, 2007: 175) (על ועדות לאיתור מועמדים ראו "מינויים לתפקידים בכירים בשירות המדינה והפיקוח עליהם" בגיליון זה).
להרחבה על עוד סוגי משרות הפטורות ממכרז פומבי ראו הולנדר, 2008 וגל-נור, 2007.
פרשות בולטות של מינויים פוליטיים בישראל
- פרשת צחי הנגבי- בשנת 2006 הוגש נגד צחי הנגבי כתב אישום על עשרות מינויים פוליטיים שלכאורה ביצע בזמן כהונתו כשר לאיכות הסביבה מטעם הליכוד (2001 2003). על פי קביעתו של בית המשפט, זו הייתה הפעם הראשונה ששר ומנכ"ל משרדו הועמדו למשפט פלילי על מינויים פוליטיים, שכן מקרים קודמים נגעו למישור המנהלי ולא למישור הפלילי (ת"פ 4063/06). וכך נכתב בכתב האישום:
"במהלך כהונתו במשרד לאיכות הסביבה פעל הנגבי, באופן מתוכנן ושיטתי, בעצמו ובאמצעות אחרים ]...[ להביא למינויים של חברי מרכז [הליכוד] ומקורביהם למשרות ולתפקידים רבים ככל האפשר במשרד לאיכות הסביבה ובגופים הקשורים אליו, תוך פגיעה באפשרות של הציבור הרחב להתחרות על משרת ותפקידים אלה, ולעיתים מבלי להקפיד על כישוריהם ועל התאמתם לתפקיד. פעילות זו נעשתה תוך ניצול משאבים ציבוריים לטובת אינטרסים פוליטיים ואישיים שאינם מתיישבים עם טובת הציבור" (זינו, 2006).
בסופו של דבר זוכה הנגבי בנושא זה (אך הורשע בסעיף אחר), שכן השופטים היו חלוקים בדעותיהם ומקצתם טענו שבתקופת כהונתו של הנגבי מינויים פוליטיים לא נחשבו דבר החורג מהנורמה, וכי ההנחיות בדבר האיסור על מינויים פוליטיים התחדדו רק אחריו (גליקמן ושומפלבי, 2010; וכן ת"פ 4063/06). - פרשת אהוד אולמרט- באוגוסט 2006 קבע דוח מיוחד של מבקר המדינה שבתקופת כהונתם של אהוד אולמרט כשר התמ"ת ורענן דינור כמנכ"ל משרדו ביצעו השניים שורה של מינויים פוליטיים של חברי מרכז הליכוד ברשות לעסקים קטנים ובינוניים. לאמתו של דבר הביקורת על הרשות החלה עוד בתקופת כהונתה של שרת התמ"ת דליה איציק (ממפלגת העבודה דאז), שהוצגה כ"חצר אחורית למינויים פוליטיים". וכך טען מבקר המדינה:
ממצאי הביקורת מעלים חשש שהרשות שימשה כר פעולה למינויים פוליטיים של אנשים בעלי זיקה למפלגתו דאז של שר התמ"ת, אהוד אולמרט, ומסלול נוח לעקיפת "שומרי הסף".
הרשות פעלה בהתעלמות מנורמות המשפט הציבורי, הפעילה פרויקטים בהם הועסקו עובדים שגויסו בתהליך לא תקין ולא שיוויוני וסגולתם המרכזית היתה כנראה קרבתם למפלגתו של השר (Ynet, 2006).
מינויים פוליטיים במבט משווה
רוב המדינות הדמוקרטיות מנסות לאזן בין שני יסודות מנוגדים: מצד אחד מקצועיות ועצמאות של השירות הציבורי, ומן הצד האחר עליונות הדרג הפוליטי הנבחר. בהתאם לכך נהוג להבחין בין שתי אסכולות עיקריות בכל הנוגע למינויים פוליטיים: האמריקנית והבריטית, כשכל אחת מהן מדגישה יסוד אחר (דרי, 1993: 12, 32-33; סחייק, 2004; גל-נור, 2007: 168 169). נציג אפוא את הגישות כלפי מינויים פוליטיים בשירות הציבורי בכמה מהדמוקרטיות המערביות העיקריות.
ארצות הברית
המודל האמריקני מעניק בכורה מודעת ומפורשת לדרג הפוליטי על פני הדרג המנהלי, כך שרוב המינויים בשירות הציבורי הם "מינויים נשיאותיים", קרי, הסגל המנהלי הבכיר שותף לדרכו הפוליטית של הנשיא וממונה בדיוק בשל כך. רבים מהמינויים הבכירים בבית הלבן הם מקורבים שהנשיא הביא עמו לתפקיד, ובתום כהונתו גם הם עוזבים, כשאת מקומם תופסים נאמניו של הנשיא החדש. כך החלפת הנשיא מביאה עמה החלפה בצמרת הממשל. בין היתר ממנה נשיא ארצות הברית ראשי משרדים, שופטים פדרליים וכמובן את סגל הבית הלבן (סחייק, 2004: 5; דרי, 1993: 12, 32 33). באופן עקרוני המינויים הפוליטיים של הנשיא אמורים לקבל את אישור הסנאט, אף שכמאתיים משרות אינן זקוקות לכך (סחייק, 2004: 5). החסרונות העיקריים בגישה האמריקנית הם חוסר ההמשכיות וחוסר היציבות במנהל הציבורי הפדרלי, מה שטומן בחובו פוטנציאל לפגיעה ברמתו המקצועית של השירות הציבורי (גל-נור, 2007: 169).
בריטניה
המודל הבריטי, המאפיין מדינות נוספות במערב אירופה, מעדיף שהסגל המנהלי יצמח מתוך השירות הציבורי עצמו, יהיה נייטרלי מבחינה פוליטית ולא יהיה תלוי בזהותו של ראש הרשות המבצעת (דרי, 1993: 12, 32 33). השירות הציבורי אחראי לבצע נאמנה את מדיניותה של הממשלה המכהנת, בלא תלות במכוּונותה הפוליטית ובהרכבה המפלגתי. הממשלה, מצדה, נדרשת לעבוד עם הסגל המנהלי של המדינה גם אם לא היא מינתה אותו. כך הבריטים מבקשים ליצור המשכיות בשירות הציבורי ולהקפיד על רמה מקצועית גבוהה שלו (בן דוד, 2004: 3). עם זאת, לא פעם נעזר הדרג הפוליטי בבריטניה גם ב"יועצים מיוחדים" שבאים מחוץ לשירות הציבורי ומתמנים לתפקידם על בסיס של נאמנות אישית (בן דוד, 2004: 5 6). בשנים האחרונות הולכים וגוברים בבריטניה הקולות הקוראים להכניס יותר רכיבים פוליטיים בהליכי המינויים של בכירים בשירות הציבורי (How to be a civil servant: Civil Service Reform from 2011; Politicisation).
חסרונה העיקרי של השיטה הבריטית היא העוצמה הרבה שהיא מעניקה למנהלים הבכירים בהשוואה לפוליטיקאים, דבר העלול להביא לידי היווצרותה של ביורוקרטיה נוקשה מדי שאינה מאפשרת לדרג הפוליטי לבצע רפורמות (גל-נור, 2007: 169).
צרפת
השיטה הצרפתית היא מעין דגם מעורב בין הדגם האמריקני לזה הבריטי. שירות המדינה בצרפת מקצועי מאוד ודומה בנוקשותו לזה הבריטי, אבל לממשלה חדשה הזכות למנות במהלך כהונתה כשש מאות נושאי משרות בכירים, וכל שר רשאי למנות לעצמו מעין "קבינט אישי" שאמור לסייע לו לבצע את מדיניותו ולמלא את צרכיו הפוליטיים. מעניין שבצרפת גם המינויים הפוליטיים נעשים בדרך כלל מתוך שירות המדינה, ואין ממונים אנשים מבחוץ (גל-נור, 2007: 169; Meininger, 2000: 205-207).
אוסטרליה
מינוי בכירים בשירות הציבורי באוסטרליה נתון בדרך כלל לשיקולם של השר והממשלה: השר המבקש למנות אדם כלשהו פונה בכתב לממשלה או לעומד בראשה ומבקש אישור למינוי. אם מדובר באדם המקורב לשר, יש לציין זאת במפורש בבקשה, שכן על פי המסורת באוסטרליה, לא נהוג למנות מקורבים במשרד השר. יתרה מזאת, קרובי משפחה של השר אינם רשאים להתמנות לתפקיד במשרד הקשור לתחום סמכותו של השר (סחייק, 2004).
נורווגיה
השירות הציבורי בנורווגיה הוא מקצועי וכמעט שאינו מתאפיין במינויים פוליטיים. הדגש מושם בעיקר על ניסיון מקצועי ועל רצון ליצור המשכיות ואיכות גבוהה של המנהל הציבורי, ולכן עובדי המדינה מגויסים על בסיס חינוך מקצועי גבוה וכישורי התאמה לתפקיד. הם מחויבים להפגין נאמנות כלפי כל ממשלה נבחרת, ועם חילופי ממשלות או שרים הם נותרים בתפקידם (Christensen, 2000: 105-106).
מינויים פוליטיים בעולם במספרים
כמו שעולה מהנתוני ההשוואה, בחלוף השנים מספר המינויים הפוליטיים בדמוקרטיות מערביות רבות הולך וגדל, גם במדינות ששולט בהן העיקרון של שירות ציבורי מקצועי ועצמאי.
טבלה 3: מספר המינויים הפוליטיים לשר בשבע עשרה מדינות
בין שנות השבעים לשנות האלפיים
| מדינה | אמצע שנות השבעים | אמצע שנות השמונים | אמצע שנות התשעים | העשור הראשון של שנות האלפיים |
| איטליה | 42 | 45 | 35.7 | 34.6 |
| בלגיה | 12.7 | 21.7 | 15.7 | 30.4 |
| צרפת | 26.9 | 35.1 | 25.9 | 22.6 |
| אוסטרליה | 8.4 | 14.4 | 17.8 | 14.8 |
| ארצות הברית | 8.2 | 7.4 | 8.2 | 11.6 |
| גרמניה | 7.2 | 7.5 | 7.1 | 10 |
| שוודיה | 1.3 | 4.1 | 5 | 6.2 |
| יפן | 2.8 | 2.7 | 2.9 | 4.6 |
| נורווגיה | 1.7 | 2.8 | 2.8 | 4.2 |
| קנדה | 2.7 | 3.3 | 4.1 | 3.8 |
| בריטניה | 1.2 | 0.9 | 1.7 | 3.5 |
| הולנד | 3.75 | 4.3 | 4.3 | 3.5 |
| ניו זילנד | 0 | 0 | 2.2 | 2.7 |
| אירלנד | 0.4 | 0.6 | 3.3 | 2.5 |
| פינלנד | 1.1 | 1 | 1.8 | 2.3 |
| דנמרק | 0.2 | 0.2 | 0.5 | 0.8 |
| אוסטריה | 7.2 | 4 | 6.3 | אין נתון |
במדינות אחדות הנתונים לקוחים משנים מוקדמות או מאוחרות מעט בהשוואה למדינות אחרות.
מקור: Dahlstrom, 2009: 15
טבלה 4: המספר הכולל של מינויים פוליטיים בשבע עשרה מדינות בין שנות השבעים לשנות האלפיים
| מדינה | אמצע שנות השבעים | אמצע שנות השמונים | אמצע שנות התשעים | העשור הראשון של שנות האלפיים |
| איטליה | 1050 | 1350 | 750 | 1050 |
| בלגיה | 280 | 325 | 235 | 609 |
| צרפת | 430 | 808 | 700 | 700 |
| אוסטרליה | 227 | 245 | 356 | 459 |
| ארצות הברית | 148 | 133 | 147 | 208 |
| גרמניה | 115 | 128 | 134 | 160 |
| שוודיה | 24 | 82 | 109 | 137 |
| יפן | 60 | 60 | 60 | 80 |
| נורווגיה | 26 | 50 | 50 | 73 |
| קנדה | 80 | 100 | 116 | 120 |
| בריטניה | 80 | 100 | 116 | 120 |
| הולנד | 60 | 60 | 60 | 60 |
| ניו זילנד | 0 | 0 | 39 | 53 |
| אירלנד | 6 | 10 | 39 | 53 |
| פינלנד | 17 | 17 | 32 | 42 |
| דנמרק | 3 | 4 | 10 | 15 |
| אוסטריה | 38 | 60 | 88 | אין נתון |
במדינות אחדות הנתונים לקוחים משנים מוקדמות או מאוחרות מעט בהשוואה למדינות אחרות.
מקור: Dahlstrom 2009: 15
סיכום
אף שמבחינה ציבורית מינויים פוליטיים נתפסים בישראל לעתים קרובות כדבר שלילי ובלתי לגיטימי, המביא לידי שחיתות, תופעה זו התקיימה בכל שנות קיומה של המדינה, והיא מוסיפה להתקיים. עם זאת ראוי לזכור שתופעת המינויים הפוליטיים אינה ייחודית לישראל, וכי גם במדינות שחרתו על דגלן שירות ציבורי נייטרלי ועצמאי, שעבודתו אינה תלויה בזהות הפוליטית של השלטון, אפשר למצוא לעתים משרות ספציפיות שהשר הממונה רשאי לאיישן באנשיו. מבחינה זו אף שמינויים פוליטיים אכן עשויים לשאת עמם פגמים רבים, אופן ההתייחסות אליהם ותוקפם החוקי-משפטי הוא במידה רבה לא יותר מתולדה של החלטה עקרונית, נורמטיבית וחוקית בכל מדינה ומדינה.
מקורות
בג"ץ 154/98 הסתדרות העובדים הכללית החדשה ואח' נגד מדינת ישראל ואח', פ"ד נב(5) 111
בג"ץ 4556/90 דקל נגד שר האוצר, פ"ד מה(1)
בג"ץ 313/67 אקסלרוד ואח' נגד שר הפנים, פ"ד כב(1)
בן דוד, ליאור, 2004. "מינויים פוליטיים בשירות הציבורי במדינות מערב אירופה", מרכז המחקר והמידע של הכנסת, אתר הכנסת.
גליגמן, אביעד, ואטילה שומפלבי, 2010. "צחי הנגבי זוכה בפרשת המינויים הפוליטיים", 13 ביולי, YNET
גל-נור, יצחק, 2007. מינהל ציבורי בישראל: התתחות, מבנה, תפקוד ורפורמות, ירושלים: אקדמון.
דרי, דוד, 1993. מינויים פוליטיים בישראל: בין ממלכתיות לתנועתיות. תל אביב: המכון הישראלי לדמוקרטיה והקיבוץ המאוחד.
הולנדר, שמואל, 2008. עקרונות יסוד וכללי מנהל בשירות המדינה. נציבות שירות המדינה (מהדורה שישית).
זינו, אבירם, 2006. "כתב האישום נגד צחי הנגבי הוגש לביהמ"ש". אתר Ynet מקוון, 25 בספטמבר.
זמיר, יצחק, 2008. "מינויים פוליטיים כביטוי לשחיתות שלטונית". עיונים בביטחון לאומי 9: 37 47.
חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959. אתר נבו.
חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975. אתר הכנסת.
נבות, דורון, 2007. נייר עמדה: מינויים פוליטיים בלתי תקינים בישראל. תל אביב: אוניברסיטת תל אביב, בית הספר לממשל ולמדיניות על שם הרולד הרטוך.
סחייק, דפנה, 2004. "פיקוח על מינוי בכירים בשירות הציבורי", מרכז המחקר והמידע של הכנסת, אתר הכנסת.
עע"מ 9341/05 התנועה לחופש המידע נ' רשות החברות הממשלתיות. מתוך אתר נבו.
שפירא, אסף, 2011. "מינויים לתפקידים בכירים בשירות המדינה והפיקוח עליהם", פרלמנט, גיליון זה (69), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.
ת"פ 4063/06 מדינת ישראל נ' צחי הנגבי, שמואל הרשקוביץ, מתוך אתר Ynet.
Ynet, 2006. "דוח המבקר: המינויים הפוליטיים של אולמרט", אתר Ynet מקוון, 27 באוגוסט.
Christensen, Tom, 2000. "The Development and Current Features of the Norwegian Civil Service System", in: Hans Bekke and Frits van der Meer (eds.), Civil Service Systems in Western Europe, Cheltenham and Massachusetts: Edward Elgar Publishing.
Dahlstrom, Carl, 2009. "Political Appointments in 18 Democracies, 1975-2007", QOG Working Paper Series 2009: 18. Goteborg: The QOG Institute.
Meininger, Marie-Christine. 2000. "The Development and Current Features of the French Civil Service System", in: Hans Bekke and Frits van der Meer (eds.), Civil Service Systems in Western Europe, Cheltenham and Massachusetts: Edward Elgar Publishing.