מאמר המערכת: מינוי בכירים ברשות המבצעת: ידה של הפוליטיקה על העליונה?

לאחרונה עמדה סוגיית מינוי בכירים בשירות הציבורי בעין הסערה עם פסילת מועמדים לתפקיד הרמטכ"ל וראש שירות בתי הסוהר. הליכי המינוי והפיקוח על בכירים בשירות המדינה הם בעלי חשיבות רבה לתפקודה התקין של הרשות המבצעת, היות והשירות הציבורי הוא המוציא לפועל של מדיניות הרשות המבצעת. בכירים בשירות הציבורי אחראים על תרגום המדיניות הנקבעת בדרג הפוליטי למציאות, ובעצם פעילותם הם תורמים לעיצוב המדיניות. דא עקא, הליכי המינוי וההדחה של בעלי תפקידים בכירים מצויים בתחום האפור שבין מינוי מקצועי ובחירה אישית. המאמרים בגיליון הנוכחי מציגים את תמונת המצב הקיימת בנוגע למינוי בכירים ברשות המבצעת בישראל.

לאחרונה עמדה סוגיית מינוי בכירים בשירות הציבורי בעין הסערה עם פסילת מועמדים לתפקיד הרמטכ"ל וראש שירות בתי הסוהר. הליכי המינוי והפיקוח על בכירים בשירות המדינה הם בעלי חשיבות רבה לתפקודה התקין של הרשות המבצעת, היות והשירות הציבורי הוא המוציא לפועל של מדיניות הרשות המבצעת. בכירים בשירות הציבורי אחראים על תרגום המדיניות הנקבעת בדרג הפוליטי למציאות, ובעצם פעילותם הם תורמים לעיצוב המדיניות. דא עקא, הליכי המינוי וההדחה של בעלי תפקידים בכירים מצויים בתחום האפור שבין מינוי מקצועי ובחירה אישית.  המאמרים בגיליון הנוכחי מציגים את תמונת המצב הקיימת בנוגע למינוי בכירים ברשות המבצעת בישראל.

המאמר הפותח של עופר קניג ושלומית ברנע "סליחה, איך מגיעים לשולחן הממשלה?" מנתח את המינויים בראש הפירמידה של הרשות המבצעת, דהיינו מינוי השרים. השרים הם בראש ובראשונה פוליטיקאים, אולם ברגע שהם מתמנים לשרים הם חובשים גם מגבעת של בירוקרטים בכירים והם מתווי המדיניות הראשיים, מקבלי ההחלטות, ומעצבים את אופי פעולתו של המשרד בראשו הם עומדים, כמו גם אחראים למינוי מועמדים למשרות בכירות. לכן מפתיע לגלות עד כמה הליך מינוי השרים נעלם מן העין הציבורית. מינוי שר הוא מעיקרו מינוי פוליטי ולא מקצועי ומתבצע על פי הנוהג עם מיעוט של מגבלות חוקיות. המאמר מנתח את הסוגיה העלומה של מי אחראי למינוי השרים ואת המפתח הקואליציוני למינויים. מהניתוח עולה שברבות השנים הצטמצם מרחב התמרון של ראש הממשלה במינוי שרים, ונקודת הכובד של תהליך המינוי עברה לשורות המפלגה. מנגד, התרחבה סמכותם של ראשי ממשלה לפטר שרים. כותבי המאמר מצביעים על כך שהשיטה הקיימת, המשקפת את הפוליטיקה הקואליציונית והפנים-מפלגתית, אמנם לוקה בחסרונות ובראשם תופעת "הדלת המסתובבת" שמתבטאת בחילופי שרים תכופים בהתאם לשינויים קואליציוניים ופנים-מפלגתיים. אולם האלטרנטיבה של ממשלת מומחים אינה עולה בקנה אחד עם האקלים הדמוקרטי של מהות תפקידו של השר כגשר בין הפוליטיקה והמנהל.

כאמור, השרים עומדים בראש הפירמידה של הרשות המבצעת. לאחריהם במדרג מצויים בעלי התפקידים הבכירים בשירות הציבורי כמו הרמטכ"ל, נגיד בנק ישראל, והיועץ המשפטי לממשלה. בעלי תפקידים אלה ממונים בהליכים מיוחדים. המאמר "מינויים לתפקידים בכירים בשירות המדינה והפיקוח עליהם" של אסף שפירא מתאר את הועדות השונות הפועלות בנושא מינויים בשירות הציבורי ומתמקד ב"ועדת טירקל", הועדה המייעצת למינוי לתפקידים בכירים. לאחרונה עמדה ועדת טירקל תחת ביקורת משום שאישרה את מינוי של יואב גלנט לרמטכ"ל, מינוי שנבדק גם על ידי מבקר המדינה והיועץ המשפטי לממשלה, ונפסל לבסוף. פרשיה זו חשפה את חוסר התיאום והעדר שיתוף הפעולה הקיים בין הגורמים השונים המעורבים בהליכי המינוי. המאמר בוחן באופן מפורט את הליכי המינוי למשרת השונות, ומדיון זה עולה המסקנה כי קיים חוסר עקביות במינוי בכירים למשרות שונות בשירות הציבורי וכי הליכי המינוי, הפיקוח וההדחה אינם מוסדרים דיים.

עם זאת, מינוי בכירים בשירות המדינה נעשה לא רק על פי אמות מידה של מקצועיות ותוך מעורבות של ועדות איתור וייעוץ, אלא גם על בסיס אישי ולעתים מפלגתי. לפי החוק, משרות רבות של בכירים פטורות מחובת מכרז, ולכן המינויים הם בגדר משרות אמון שהמינוי אליהן נעשה על פי המלצת השר והעדפותיו. מינויים אלה זכו לשם מינויים פוליטיים. מאמרו של שוריק דריישפיץ "מינויים פוליטיים בישראל ובמבט השוואתי" מגדיר מהו מינוי פוליטי ומונה את הסוגים השונים של המינויים הפוליטיים. למינוי פוליטי חסרונות ברורים הנובעים מכך שעקרון המקצועיות נדחק על ידי שיקולים אישיים ומפלגתיים, אך יתכנו לו גם יתרונות כמו הטענה שמינויים אלה מאפשרים לשרים להוציא לפועל את מדיניותם בצורה הטובה ביותר בשל הזיקה האישית או המפלגתית בין הפוליטיקאי ופקיד הציבור. המאמר סוקר גם את מגמת השינוי שחלה במינויים פוליטיים בישראל: התופעה נמצאת במגמת צמצום, אך עדיין שרירה וקיימת כפי שמלמדות גם כמה פרשיות של מינויים פוליטיים המוצגות במאמר. מבט השוואתי מלמד שגם מדינות אחרות מנסות לאזן בין מנהל ציבורי מקצועי ובין הפוליטיקה. שני המודלים המנוגדים בהקשר זה הם: האמריקאי והבריטי. בראשון העקרון הפוליטי דומיננטי ודיוקנו של השירות הציבורי נגזר מעמדותיו של הנשיא המכהן, ומנגד הדגם הבריטי הוא של שירות ציבורי מקצועי נייטרלי מבחינה פוליטית שאינו תלוי בשינויים החלים ברשות המבצעת.

המאמר החותם את הגיליון "הכשיר בין הכשירים או המקורב מבין המקורבים?" הוא מאמר הדעה של פרופ' יצחק גל-נור, נציב שירות המדינה לשעבר, שהיה עד לתופעת המינויים הפוליטיים מקרוב. במאמר הדעה הוא מצביע על כך שלמרות שמספר המינויים הפוליטיים "הגלויים" הצטמצם, עדיין קיימים מינויים פוליטיים סמויים מן העין. הוא עומד על הסכנות הטמונות במינויים אלה ומצביע על כיוונים אפשריים לרפורמה. הוא מאמץ שני עקרונות הכרחיים לרפורמה: האחד, צמצום מספר המשרות בשירות המדינה שהן מינויים פוליטיים של הממשלה למינימום הכרחי; והשני, מתן אפשרות לכל שר להקים לעצמו מטה מצומצם של עוזרים אישיים ומקצועיים (כולל יועץ פוליטי), כדי לסייע לו לבצע את מדיניותו ובכך לבער את תופעת "המינויים העוקפים" של עוזרים ויועצים לשרים.

התמונה העולה מהמאמרים בגיליון זה היא כי הפוליטיקה ידה על העליונה בכל הקשור למינויים של בכירים בישראל. אמנם כאשר מדובר בראש הפירמידה, בשרים, החוליה המחברת בין המנהל והפוליטיקה, מן הראוי שהשיקולים יהיו פוליטיים ולא מקצועיים. אולם ככל שיורדים במדרג המשרות רצוי שהפוליטיקה תפנה את מקומה למקצועיות. ברם, נראה שבמצב הקיים קיימת אי בהירות חוקית ויש נטייה לאי-הסדרה של מינוי בכירים. עמימות זו מאפשרת לפוליטיקה ולפוליטיקאים יותר השפעה ומעורבות, בעיקר סמויה מן העין, במינויים מקצועיים בשירות המדינה. עמימות זו עלולה גם ליצור מצבים בעייתיים כמו שניכרו לאחרונה בפרשת מינוי הרמטכ"ל. ללא כל ספק דרושה רפורמה והסדרה חוקית של תהליכי מינוי בכירים ברשות המבצעת, אך כיוון שמי שאמור להחליט על הרפורמה הם הפוליטיקאים, שנהנים מכך שקיים "תחום אפור" של מינויים, הסיכויים לרפורמה קלושים.