מבט משווה על הליך התקצוב חלק ב' - הליך התקצוב בבית המחוקקים

מקובל לראות בבית המחוקקים את גילומה של הריבונות, מפאת היותו גוף נבחר המשקף את האינטרסים של הציבור. תפקידיו של בית המחוקקים הם ייצוג, חקיקה ופיקוח, והאיזון בין משימות החקיקה והפיקוח שונה ממדינה למדינה. האם בית מחוקקים יוזם חוקים? האם הוא רק מאשר ומבקר אותם? ומהן סמכויותיו בעניין חקיקה ממשלתית? אלו הן שאלות חשובות לצורך הבחנה בין בתי מחוקקים שונים. שאלות אלו נכונות גם בעניין תקציב המדינה, ובמידה מסוימת אף ביתר שאת, מפאת מרכזיותו וחשיבותו הרבה.

מקובל לראות בבית המחוקקים את גילומה של הריבונות, מפאת היותו גוף נבחר המשקף את האינטרסים של הציבור. תפקידיו של בית המחוקקים הם ייצוג, חקיקה ופיקוח, והאיזון בין משימות החקיקה והפיקוח שונה ממדינה למדינה. האם בית מחוקקים יוזם חוקים? האם הוא רק מאשר ומבקר אותם? ומהן סמכויותיו בעניין חקיקה ממשלתית? אלו הן שאלות חשובות לצורך הבחנה בין בתי מחוקקים שונים. שאלות אלו נכונות גם בעניין תקציב המדינה, ובמידה מסוימת אף ביתר שאת, מפאת מרכזיותו וחשיבותו הרבה.

יחסי הכוחות בין בית המחוקקים לבין הממשלה בכל הנוגע לאישור התקציב מושפעים מגורמים אחדים:

• משך הדיון על התקציב - ככל שהצעת התקציב מגיעה לבית המחוקקים מוקדם, כך בידי הנבחרים יש אפשרות לערוך מחקר מקיף ולנהל דיון מעמיק, ולבסוף לגבש עמדה עצמאית.

• מידת המעורבות של הוועדות בבית המחוקקים - חלוקת העבודה בין הוועדות מגבירה את מעורבותו של בית המחוקקים בהליך התקצוב.

• תיקונים מצדו של בית המחוקקים - יש שלושה דפוסי התנהגות באפשרויות התיקון של הצעת התקציב:
  
  1. בית המחוקקים יכול רק לקבל את התקציב או לדחות אותו.
  2. לבית המחוקקים יש אפשרויות מוגבלות להוסיף תיקונים.
  3. אין הגבלה על הוספת תיקונים.
     מובן שאפשרויות התיקון משפיעות על כוחו של בית המחוקקים.

• התשתית המחקרית העומדת לרשות בית המחוקקים - כאשר לבית המחוקקים יש יכולות עצמאיות להעריך את המצב הכלכלי, את הגירעון ואת המסים, הוא יכול להחליט בעניין התקציב על סמך הנחות משל עצמו, ולעתים הן שונות מההנחות בממשלה.

חלקי התקציב

במדינות רבות הליך אישור התקציב מפוצל לשניים: אישור הסכום הכולל של התקציב, ואישור של התקציב המפורט בשלב מאוחר יותר - נמצא ששיטה זו עשויה למנוע הוצאות מופרזות. לדוגמה העברת תקציב המדינה בארצות הברית הוא דו-שלבי, וההחלטה על מסגרת התקציב נמצאת בלבו של ההליך. גם בניו זילנד בית המחוקקים נדרש לאשר תחילה 'הצהרת מדיניות תקציבית' ורק לאחר מכן הוא מצביע בעניין פרטיה של הצעת חוק התקציב. בקנדה הממשלה מכינה שני מסמכים, האחד הוא התכנית הפיסקלית של הממשלה, הנוגעת להכנסות, להוצאות וליזמות חדשות, והאחר הוא מסמך המפרט את ההקצבות וההוצאות. בנורווגיה הממשלה מגישה לבית המחוקקים מסמך המבהיר את ההתפתחות הכלכלית והמציג תחזית, ומסמך אחר המפרט את הצעות הממשלה להקצבות.

לוח זמנים

מדינה	משך הדיון בתקציב
ארצות הברית	שישה חודשים.
דנמרק	ארבעה חודשים. מלבד התפקיד הרגיל שמוטל על בית המחוקקים ועל ועדותיו באישור התקציב, בית המחוקקים הדני הוא גם הגוף שמנהל משא-ומתן פוליטי בין הממשלה לבין המפלגות כדי להבטיח את אישור התקציב.
נורווגיה	שלושה חודשים.
יפן	שלושה חודשים.
צרפת	שבעים יום.
קנדה	חודש.
ניו-זילנד	חודש.

הזמן שמוקצב לבית המחוקקים כדי לדון בתקציב משליך על מהות התגובה של הנבחרים להצעת התקציב: אם יהיה זה אישור בלבד או מעורבות, ואם בית המחוקקים ימלא תפקיד פיקוח או עיצוב. התקציב מורכב מעניינים רבים שיש לעמוד על טיבם, ובשל כך ערכּו של הזמן המוקדש לדיון בו רב. חוקרים טוענים כי כדי לאפשר לבית המחוקקים דיון משמעותי בתקציב, יש לפרוס אותו לפחות על פני שלושה חודשים.

תקציב המדינה בישראל מוצג לפני הכנסת חודשיים לפני מועד אישורו. מבחינה זו בישראל מדובר בתקופת זמן קצרה באופן יחסי, אך לא קצרה בהרבה מהמדינות שנזכרו לעיל. אפשר לומר שרק בארצות הברית תקופת הזמן המוקצבת לדיון ארוכה באופן מהותי משאר המדינות. יש לציין כי בפועל הכנסת, וגם בתי מחוקקים בשאר המדינות, חשופה לנושאי התקציב זמן רב יותר מהממשלה.

סמכויותיו של בית המחוקקים

לקונגרס האמריקני יש ההשפעה הרבה ביותר על התקציב בהשוואה לשאר המדינות. את הצעת התקציב הנשיא מגיש לקונגרס, והקונגרס אינו מחויב לקבלה. הקונגרס מעריך את התקציב שהגיש הנשיא בהתבסס על הנחות כלכליות של משרד התקציבים של הקונגרס, ובדרך כלל הערכות אלו שונות מהערכותיו של הנשיא. על סמך ההערכות הקונגרס מנסח את הצעותיו לתקציב המדינה. גם לבית המחוקקים הדני יש כוח ייחודי להשפיע על התקציב, ובכך הוא שונה ממשטרים פרלמנטריים אחרים - מקור כוחו הוא בהיות הממשלה ממשלת מיעוט, שאינה יכולה להסתמך על הקואליציה בכל מצב.

גם בשווייץ לבית המחוקקים יש יכולות השפעה - שם העברת חוק התקציב היא בסמכותו הבלעדית. גם המשמעת המפלגתית החלשה שמאפיינת את שווייץ מחזקת את כוחו של בית המחוקקים. מנגד, משמעת מפלגתית חזקה שנהוגה בנורווגיה מקלה על הממשלה להעביר את התקציב. עם זאת בית המחוקקים שם רשאי להציע שינויים מחוץ למסגרת התקציב, והאפשרות שיש בידיו להעלות הצעות אד-הוק מלמדת על כוחו.

לבית המחוקקים בניו זילנד יש מעט כוח להשפיע על התקציב, והתקציב נקבע כמעט באופן בלעדי בממשלה, והיא אפילו קובעת את מועדי הדיונים על התקציב. גם בצרפת יש עליונות לממשלה, והיא יכולה לכפות את התקציב על בית המחוקקים; בית המחוקקים רשאי להתנגד על ידי הבעת אי-אמון, אולם במרבית המקרים השלכותיו הדרמטיות של כלי זה מרתיעות מפני השימוש בו.

תיקונים

על פי חוק לבתי המחוקקים של ארצות הברית, דנמרק, נורווגיה ושווייץ יש יכולות בלתי מוגבלות לערוך תיקונים בהצעת התקציב (בשווייץ יכולות אלו מוגבלות רק על ידי החוק לבלימת החוב וההכרח להציע קיצוץ כנגד כל תוספת מוצעת). עם זאת, יכולותיהם אלו לא תמיד באות לידי ביטוי. כך לדוגמה, אף שלבית המחוקקים האמריקני יש הסמכויות הרבות ביותר, השינויים שהוא מבצע מינוריים ונוגעים לסכומי כסף קטנים בלבד.

גם בדנמרק לבית המחוקקים יש כוח רב, אך אין הוא יוזם שינויים רבים, ומתוך 800 תיקונים בממוצע, 300 הם של הממשלה. בשווייץ בכל שנה מתקבלים רק כשלושים תיקונים. הסיבות לכמות המועטה של השינויים הן חוק המגביל את היקף החוב של המדינה וקיומו של תהליך תקצוב משותף של המועצה הפדרלית - כל המפלגות הגדולות מיוצגות במועצה הפדרלית, וכך הצעת התקציב שמתקבלת בה משקפת את העדפותיו של רוב בית הנבחרים.

המחוקק ביפן אמנם אינו מוגבל בהצעת תיקונים על פי חוק, אך הנוהג הוא שבית המחוקקים אינו יכול לשנות את התקציב שינוי מהותי. בניו זילנד ובצרפת יש מגבלות על בית המחוקקים, ואין הוא יכול להציע תיקונים המגדילים את סך ההוצאה או מפחיתים את ההכנסות.

היכולת להציע שינויים על פי חוק מוגבלת בישראל, וכך גם בצרפת ובניו זילנד. עם זאת, גם מדינות שבית המחוקקים חופשי להכניס בהן תיקונים לא תמיד מממשות יכולת זו. כך הדבר ביפן, שם על פי הנוהג בית המחוקקים אינו מעורב באופן מהותי בתהליך התקצוב. שינויים מועטים נראים גם במדינות שבית המחוקקים בהן חזק, דוגמת ארצות הברית ודנמרק.

ועדות

בכל המדינות הצעת התקציב מגיעה אל ועדת הכספים או אל ועדת התקציב, ומשם חלקי התקציב נדונים בוועדות נושאיות - ועדות אלו ממלאות תפקידים שונים ממדינה למדינה. בארצות הברית, ביפן ובצרפת גם הבית העליון דן בתקציב.

בארצות הברית נוסף על ועדות התקציב יש בקונגרס ועדות הקצבה, והן דנות בנושאים מוגדרים מראש. בקנדה כל ועדה נושאית בוחנת את חלקו של התקציב הקשור לתחומה. הוועדות הנושאיות בצרפת מוסרות חוות דעת רק על פי בקשתה של ועדת הכספים. בדנמרק הוועדות הנושאיות ממלאות תפקיד חשוב בבדיקת התקציב, אך תפקיד זה אינו רשמי - כך לדוגמה הוועדות הנושאיות אינן מוסרות דוח רשמי לוועדת הכספים, אלא חברי הוועדות מדווחים על הממצאים לחברי מפלגתם שיושבים בוועדת הכספים. בנורווגיה הוועדות הן המקום שמתבצעת בו העבודה האמתית, אך אין הן עצמאיות בעבודתן, אלא הן פועלות משיקולים של משמעת מפלגתית. הוועדות הנושאיות בשווייץ ממלאות תפקיד רשמי בבחינת התקציב ובאישורו.

מידת הפיזור של תוכן התקציב בין הוועדות בבית המחוקקים מגבירה את מעורבותו בעיצוב המסמך:

• חלוקת עבודה בין הוועדות מאפשרת לבית המחוקקים להתמודד עם המידע הרב הגלום בהצעת התקציב.

• ניצול ההתמחות של הוועדות הנושאיות בתחומים שהן אחראיות עליהם מביא לדיון מעמיק.

• הזמן המוקצב מנוצל באופן הטוב ביותר, משום שמתבצעת עבודה בו-זמנית על חלקי התקציב.

בקנדה מידת הפיזור רבה ביותר, וכל הסמכויות נמצאות בידי הוועדות הנושאיות. בנורווגיה הדיון בסכום הכולל של התקציב נערך בוועדת התקציב, והיא שקובעת את חלוקתו לנושאים; ואילו הוועדות הנושאיות דנות רק בהקצאות הקשורות למשרדים שלהן. בצרפת כל הסמכויות נתונות בידיה של ועדת התקציב, ואילו הוועדות הנושאיות מצטרפות אליה בדיונים הנוגעים למשרדים שלהן. בדנמרק, ביפן ובישראל העבודה הרשמית מרוכזת בוועדת הכספים. עם זאת בדנמרק נגלית השפעה של הוועדות הנושאיות מחוץ לאפיקים הרשמיים.

סיכום

תפקידו של בית המחוקקים בהליך התקצוב נע בין עיצוב לבין פיקוח. המחוקק נע לכיוון העיצוב ככל שיש בידיו יכולות להשיג מידע כלכלי חלופי, לבחון את המסמך בוועדות ולהציע שינויים לסעיפי התקציב. הערך המהותי של תפקיד המחוקק, בהיותו מעצב, הוא הבעת האינטרסים של מיעוטים אלקטורליים שאינם מיוצגים בממשלה. כאן טמון היתרון של מעורבות מוגברת, אך כאן גם נגלות הבעיות הגלומות בה - משמעת תקציבית ירודה וראייה צרה של אינטרסים מגזריים. אם כן, מדינה צריכה למצוא את האיזון הראוי בין ייצוג ליציבות.

יחסי הכוחות בין שתי הרשויות נגזרים ממודל התקצוב שמדינה מאמצת (ראו 'מבט משווה על הליך התקצוב': חלק א'). הליך ריכוזי מגביר את כוחו של משרד האוצר על פני כוחו של הקבינט ואת כוחה של הממשלה על פני כוחו של בית המחוקקים; לעומת זאת הליך מבוזר מעניק סמכויות גם בידיהם של חברי הממשלה ובידי המחוקקים. במדינה שמיישמת מודל ריכוזי של הליך התקצוב, בית המחוקקים משמש בעיקר מפקח המאשר או דוחה את הצעת התקציב; לעומת זאת מודל ביזורי ממקם את בית המחוקקים בתפקיד מעצב, בהיותו מעורב בהכנת התקציב.

בן בסט ודהן (2006) מציגים מדד ריכוזיות של תהליך התקצוב אשר משקלל משתנים המתארים את היחסים בין משרד האוצר ובין המשרדים האחרים, וכן את היחסים בין בית המחוקקים ובין הממשלה (ובהם גורמים כגון למי נתונה סמכות ההכרעה במקרה של מחלוקת בין שר האוצר לשרים אחרים, ומהו היקף השינויים שבית המחוקקים מכניס לתקציב), ומדד זה מאפשר לבחון את מקומן היחסי של המדינות, ובכללן המדינות שמצבן נדון במאמר זה. ככל שמדד הריכוזיות גבוה יותר, נקודת הכובד של תהליך התקצוב נמצאת בממשלה ובפרט במשרד האוצר, וככל שמדד הריכוזיות נמוך יותר פירושו של דבר שהרשות המחוקקת מעורבת יותר בעיצוב התקציב.

מדד הריכוזיות בתהליך התקצוב בישראל ובמדינות ה- OECD

מתוך בן בסט ודהן, 2006: 32

כפי שאפשר לראות בתרשים מדד הריכוזיות גבוה במדינות שמשרד האוצר והממשלה קובעים בהן את התקציב ושכוחו של בית המחוקקים לשנותו מוגבל, כמו ישראל וניו זילנד. מדד ריכוזיות נמוך מאפיין מדינות שבהן לרשות המחוקקת יש עצמה פוליטית וסמכויות רבות בתהליך התקצוב, כמו דנמרק, ארצות הברית ונורווגיה.

רשימת מקורות

בן בסט, אבי, ומומי דהן, 2006. מאזן הכוחות בתהליך התקצוב, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

Anderson, Barry, Teresa Curristine, and Olaf Merk, 2006. 'Budgeting in Norway', OECD Journal on Budgeting 6(1): 7-46.

Blöndal, Jón R., Dirk-Jan Kraan, and Michael Ruffner, 2003. 'Budgeting in the United States', OECD Journal on Budgeting 3(2): 7-53.

Blöndal, Jón R., and Michael Ruffner, 2004. 'Budgeting in Denmark', OECD Journal on Budgeting 4(1): 49-79.

Kraan, Dirk-Jan, and Michael Ruffner, 2005. 'Budgeting in Switzerland', OECD Journal on Budgeting 5(1): 37-78.

Lienert, Ian, and Moo-Kyung Jung, 2004. 'Special Issue - The Legal Framework for Budget Systems: An International Comparison', OECD Journal on Budgeting 4(3): 157-218, 255-282, 311-342.

Wehner, Joachim, 2006. 'Assessing the Power of the Purse: An Index of Legislative Budget Institutions', Political Studies 54: 767-785.