מבט משווה על הליך התקצוב חלק א' - עיצוב התקציב בממשלה

הליך התקצוב הוא הליך תלת-שלבי: השלב הראשון הוא הכנת התקציב ואישורו בממשלה; השלב השני הוא האישור בבית המחוקקים; והשלב השלישי הוא יישומו והפיקוח של משרד האוצר עליו. שני המאמרים שלהלן יתמקדו בשני השלבים הראשונים, כלומר בתפקידים של הממשלה ובית המחוקקים בהליך התקצוב בדמוקרטיות מערביות.

מבוא

הליך התקצוב הוא הליך תלת-שלבי: השלב הראשון הוא הכנת התקציב ואישורו בממשלה; השלב השני הוא האישור בבית המחוקקים; והשלב השלישי הוא יישומו והפיקוח של משרד האוצר עליו. שני המאמרים שלהלן יתמקדו בשני השלבים הראשונים, כלומר בתפקידים של הממשלה ובית המחוקקים בהליך התקצוב בדמוקרטיות מערביות.

באופן כללי בתהליך עיצוב התקציב ובאישורו יש שני מודלים, בהתאם ליחסי הכוחות בין הממשלה לבית המחוקקים (להרחבה ראו בן בסט ודהן, 2006: 20-29):

• מודל ריכוזי, ובו הכנת התקציב היא בידי שר האוצר, היקפי התקציב והגירעון נקבעים מראש, ראש הממשלה מגבה את שר האוצר, בית המחוקקים מוגבל בתיקון חוק התקציב, והתקציב אינו מחולק בין הוועדות. מודל זה שומר על משמעת פיסקלית, מטה את התקציב לטובת הממשלה, הנתמכת על ידי מפלגת הרוב או הקואליציה, ומגביל את כוחו של בית המחוקקים.

• מודל ביזורי משמעותו דיון פתוח בהצעת התקציב, בית מחוקקים שאינו מוגבל בהצעות לתיקונים וחלוקת עבודה בין ועדות רבות. במודל זה לבית המחוקקים יש משקל רב יותר בעיצוב התקציב, ואמנם המשמעת התקציבית נמוכה יותר, אך המיעוט בבית המחוקקים זוכה לביטוי רב יותר.
  דמוקרטיות בעולם ממוקמות על ציר בין שני מודלים אלו. מידת הריכוזיות ומידת הביזור מושפעות מגורמים אחדים, וגורמים אלו ייבחנו במאמר, על ידי השוואה בין ארצות הברית, יפן, ניו זילנד, דנמרק, נורווגיה, שווייץ, קנדה צרפת וישראל - כולן מדינות דמוקרטיות ומפותחות.

הליך התקצוב ושיטת המשטר

שיטות משטר שונות (משטר נשיאותי, פרלמנטרי ומעורב) נבדלות זו מזו באופי היחסים בין הרשויות, ומערכות היחסים האלה מובנות בתוך השיטה. אופיו של תהליך התקצוב מעוצב בין השאר לנוכח יחסי הכוחות בין הרשות המבצעת לבין הרשות המחוקקת, ולפיכך המשטר הקיים במדינה הוא גורם משמעותי במאפייניו של תהליך התקצוב.

משטר נשיאותי, כמו בארצות הברית, מתאפיין בהפרדת רשויות ברורה מאוד ובחלוקת סמכויות בין הרשויות באופן שאינו מעניק עליונות אף לאחת מהן בזכות מערכת 'איזונים ובלמים'. בהתאם לכך בתהליך העברת התקציב משתתפים שני גורמים שווי כוחות: הממשלה והקונגרס.

לעומת זאת מטבע הדברים במשטר פרלמנטרי מפלגות השלטון מאיישות את מרבית המושבים בבית המחוקקים, ולפיכך הן מבטיחות את העברת התקציב מתוקף היותן מחויבות לעמדת הקואליציה ובדרך כלל מוגבלות במשמעת מפלגתית. אך גם בתוך משטר פרלמנטרי יש הבדלים, בין מצב שיש בו מפלגת שלטון אחת ובין מצב של קואליציה של מפלגות. בבריטניה, שם יש מפלגה אחת המרכיבה את השלטון, קל יותר להעביר תקציב התואם ככל האפשר את עמדת הממשלה. ואילו בממשלות קואליציוניות, דוגמת ישראל, יש צורך בהבנות המשותפות לכל חברות הקואליציה, אך ברגע שאלו הושגו לממשלה יש הרוב הדרוש לה בכנסת.

תופעה מעניינת היא העברת תקציב על ידי ממשלת מיעוט - כך בדנמרק. מציאות זו מצריכה השגת קונסנזוס בתוך הממשלה ומחוצה לה ויצירת בסיס לתמיכה גם של מפלגות מחוץ לקואליציה. לשם כך מתנהל משא-ומתן כמעט עם כל המפלגות. מצב זה משפיע גם על ניסוח הצעת התקציב, וייתכן שממשלה לא תכלול במסמך הקצבות שהיא מוכנה לתת, רק כדי לשמור אותן כקלף מיקוח ולהציע אותן במסגרת הדיונים עם המפלגות. קונסנזוס בין המפלגות שמחוץ לממשלה לובש צורת הסכם, ובשנת 2004 שני שלישים מההוצאה בתקציב עוגנה בהסכמים מסוג זה. על פי המסורת ברגע שהושגה תמיכה של רוב המפלגות בתקציב, כל המפלגות מצביעות בעדו, גם אם לא כולן היו חלק מהמשא-ומתן.

לעומת זאת צרפת מאופיינת במשטר נשיאותי למחצה, המעניק סמכויות רבות לרשות המבצעת ומשאיר את בית המחוקקים לאשר את הצעת התקציב בלי מעורבות ממשית בעיצובו. גם שלב העיצוב של הצעת התקציב מושפע מאופיו של המשטר בצרפת, שכן כאשר נשיא המדינה וראש הממשלה הם מאותה המפלגה, הכוח מצוי בידי הנשיא, אך כאשר הם ממפלגות שונות, ראש הממשלה הוא שחולש על התהליך.

הליך התקצוב בממשלה

התחנה הראשונה של מסמך התקציב, וגם מקור 'הולדתו', הוא הממשלה. שם מסגרת התקציב מוגדרת על פי הערכות כלכליות, ובתוך מסגרת זו המשרדים יוצקים תוכן. בעבודת הממשלה יש שני שלבים עיקריים:

• השרים מגישים מסגרת תקציב מחייבת.
• משרד האוצר מקציב למשרדים את הסכומים הסופיים.

תהליך עיצוב התקציב בממשלה נבדל ממדינה למדינה באופי חלוקת העבודה בין משרד האוצר, משרדי ההוצאה (כלומר, משרדי הממשלה המגישים את בקשות התקציב) וכלל הקבינט.

לוח הזמנים

לוח הזמנים של עבודת הממשלה דומה בעיקרו בכל המדינות הנבדקות. בתהליך התקצוב בממשלה כל המשרדים נדרשים להכין את בקשות התקציב שלהם, מתוך התחשבות בהערכות ובהנחיות מטעם משרד האוצר. בדרך כלל שלב זה אורך ארבעה-חמישה חודשים. אחר כך הבקשות עוברות ממשרדי ההוצאה למשרד האוצר, ובתוך שלושה-ארבעה חודשים הוא מאחד אותן למסמך אחד. פעמים רבות הטיוטה מוכנה רק אחרי הערות של משרד האוצר ותיקונים של משרדי ההוצאה בהתאם להערות. בשווייץ נוסף רכיב ייחודי לתהליך, ושם במשך שמונה חודשים נערכות שתי ועידות תקציב הקובעות את ההקצאות לכל המשרדים.

חלוקת העבודה בממשלה

ארצות הברית
אגף התקציבים קובע את ההנחיות שהמשרדים צריכים להכין על פיהן את בקשות התקציב שלהן. עם זאת המשרדים קשובים לא רק למסמכים המכוונים של הממשלה אלא גם להלך הרוח בקונגרס. בזמן שהמשרדים מכינים הצעת תקציב לשנה הבאה, נדון בקונגרס תקציב המדינה לשנה הקודמת, כך שראשי המשרדים מושפעים מאוד מאופן העברתו של תקציב זה.

המשרדים מושפעים גם מאופי מעורבותו של הנשיא בהליך הכנת התקציב - אם הנשיא בוחר להיות מעורב, הרי על המשרדים להתחשב בעמדתו. אם הוא אינו מעורב אלא מאציל סמכויות, המשרדים נאלצים להיצמד יותר להוראות של אגף התקציבים וליעדים שהוא הציב.

לראש אגף התקציבים יש תפקיד מכריע בעיצוב התקציב, אם כי גם למשרדים יש שיקול דעת בתקציבים הנוגעים אליהם. הדבר בא לידי ביטוי בעיקר ביכולתם להעביר כספים מסעיף לסעיף. שרי ההוצאה יכולים גם לערער על הסכום שהקציב בעבורם אגף התקציבים. בדרך כלל הערעור מוגש לאגף עצמו ושם הוא גם נפתר. כתוצאה מהדיון בערעור, אגף התקציבים יכול להגדיל את הסכום המוענק למשרד, אך הוא גם יכול להפחיתו, ועובדה זו מפחיתה באופן משמעותי את הערעורים. הערעור יכול להגיע עד לנשיא, אך בפועל בדרך כלל הוא לא.

יפן
לפי החוק את הליך התקצוב בממשלה מנהל שר האוצר, בשיתוף השרים. בניגוד למרבית המדינות, ביפן תהליך התקצוב ברשות המבצעת כפוף לחוקים ולא לנהלים פנימיים - ראש הממשלה והשרים מעבירים לשר האוצר את ההערכות שלהם להוצאות ולהכנסות של השנה הקרבה. שר האוצר, לאחר התייעצות עם ראש הממשלה, מציג למשרדים את תקרות ההוצאה שלהם. על הקבינט לאשר את קווי היסוד של התקציב. במקרים אחדים מתנהל משא-ומתן בין משרד האוצר לבין שרי ההוצאה.

קנדה
משרד האוצר מציג לקבינט תחזית מקרו-כלכלית, ועל פיה ועדת האוצר של הממשלה מחשבת את גובה ההוצאה לכל משרד ולכל תכנית; המשרדים יכולים לנהל משא-ומתן עם ועדת האוצר על רמת ההוצאה. בסיום התהליך שר האוצר מכריע וקובע מה תהיה הצעת התקציב, וועדת האוצר מנסחת את ההערכה הכלכלית הכללית.

צרפת
ראש הממשלה אחראי לפני בית המחוקקים בכל הנוגע לתכנית התקציב של הממשלה. שר האוצר מכין את הטיוטה תחת סמכותו של ראש הממשלה. גם הנשיא יכול להיות מעורב, ויחסי הכוחות בין הנשיא לבין ראש הממשלה תלויים במבנה הממשלה: אם ראש הממשלה והנשיא הם מאותה מפלגה, המילה האחרונה היא של הנשיא, אך במצב של 'קוהביטסיון', שבו ראש הממשלה והנשיא משתי מפלגות שונות, הכוח נמצא בידיו של ראש הממשלה.

דנמרק
מרכז העשייה התקציבית הוא בוועדת הכלכלה של הקבינט, שבראשה יושב שר האוצר. עיקר הכוח נמצא במשרד האוצר, ובדרך כלל ההצעה שלו מתקבלת בקבינט. השפעתם של שרי ההוצאה באה לידי ביטוי בשלב המשא-ומתן, ויש להם חלק משמעותי בקבלת ההחלטות. סיכומי הדיונים מאושרים בוועדת הכלכלה של הקבינט כמות שהם בלא שינויים, ולאחר מכן קווי המתאר של התקציב זוכים לאישור הקבינט. באופן כללי נכון לומר שהוועדה והקבינט מעורבים בעיקר בתחילת התהליך ובסופו.

נורווגיה
ההחלטות, על בסיס בקשותיהם של המשרדים, מתקבלות במסגרת ועידת התקציב של הקבינט. בוועידת התקציב הראשונה מחליטים על ההוצאה הכללית ועל ההוצאה לכל משרד. בוועידה השנייה מתקבלות החלטות בנוגע ליזמות חדשות, ונקבעים הסכומים הסופיים להקצאות המשרדים. ועידת התקציב היא אינדיקציה לכוחו הרב של הקבינט בהליך התקצוב: משרד האוצר מציע קיצוצים, וההחלטות על הקיצוצים, על קווי היסוד ועל התקרות של התקציב לכל משרד ומשרד מתקבלות בקבינט. בתוך המסגרת שנקבעה כל משרד יכול לערוך שינויים פנימיים והעברות מסעיף לסעיף.

שווייץ
האחריות על ענייני התקציב מוטלת על מִנהל האוצר הפדרלי, שהוא זרוע של משרד האוצר - שם מכינים את המטרות התקציביות ואת קווי היסוד. המסמכים מועברים למועצה הפדרלית, היא מפיצה אותם במשרדים, והמשרדים מנסחים את בקשותיהם. במצבים שנדרש קיצוץ, המנהל רשאי להחליט על מקורות הקיצוץ בעצמו, אך הוא מעדיף לקבוע היכן לקצץ בשיתוף פעולה עם המשרדים סביב שולחן הדיונים. המועצה הפדרלית מקבלת לידיה את התקציב המעודכן ואת התכנית הפיננסית, והלכה למעשה היא שמחליטה מה יהיה הרכב התקציב.

סיכום

חשיבותו של הליך התקצוב נובעת מהיותו ביטוי לסדרי עדיפויות מדיניים על ידי קביעת המשאבים המוקצים למימושם. לפיכך ההקצאות למשרדים ולתכניות אינן עניין טכני בלבד, אלא הן שיקוף נורמטיבי של מדיניות. האחריות לקביעת סדר עדיפויות לאומי ולהעברת התקציב נמצאת בידי הממשלה. ראשיתו של עיצוב התקציב היא במשרד האוצר, או בזרוע שלו (לדוגמה אגף התקציבים), והמשכו תלוי באופייה של הממשלה ובמידת השיתוף של חבריה.

מדינות נבדלות זו מזו ברמת המעורבות של המשרדים והקבינט בקבלת ההחלטות; רמת המעורבות של כל אחד מהמשתתפים בתהליך העיצוב של התקציב משפיעה על מידת הריכוזיות של תהליך זה. לדוגמה אנחנו מוצאים כי בדנמרק תפקידו של שר האוצר מכריע בהליך קבלת ההחלטות, לעומת נורווגיה, שם לקבינט יש חלק חשוב בעיצוב התקציב.

גם אופן פתרון המחלוקות מלמד על ההליך: כאשר בישראל מתגלעות מחלוקות בין משרד האוצר לבין שאר המשרדים סמכות ההכרעה נתונה בידי ראש הממשלה. דפוס זה קיים גם בארצות הברית, בצרפת ובקנדה, אך קיימים גם פתרונות אחרים: בדנמרק הסמכות נתונה בידי ועדת שרים, ובנורווגיה ובניו זילנד בידי הממשלה.

על מידת הריכוזיות בשלב עיצוב התקציב בממשלה אפשר ללמוד גם מהנושאים בתקציב שפתוחים לדיון בממשלה. בישראל למעלה מ-50% מהתקציב כלל אינו עומד לדיון עם משרדי ההוצאה, לעומת מדינות מפותחות אחרות, שבהן רק 15% מהנושאים אינם נדונים.

אמנם בכל המדינות משרד האוצר מנצח על הרכבתה של הצעת התקציב, על סמך הנחות כלכליות ותחזיות שיוצאות תחת ידו, אולם כוחו של המשרד משתנה בהתאם לתפקידים של שאר המשתתפים.