הכנסת, הממשלה, ותהליך התקצוב בישראל

לתהליך התקצוב הלאומי יש חשיבות מרכזית בהליך הדמוקרטי; הוא משמש הכלי העיקרי ליישום מדיניותה של הרשות המבצעת, ובשל כך יש לו השפעה מכרעת על התהליכים הכלכליים והחברתיים במדינה. אישור חוק התקציב בכנסת מאפשר לרשות המחוקקת להשפיע על קביעת סדרי העדיפויות בתקציב, על אופן הקצאת הכספים ועל הבקרה בשימוש בהם. שקיפות בהכנת התקציב ובתכניו מאפשרים גם ביקורת ציבורית ודיון פומבי.

מבוא

לתהליך התקצוב הלאומי יש חשיבות מרכזית בהליך הדמוקרטי; הוא משמש הכלי העיקרי ליישום מדיניותה של הרשות המבצעת, ובשל כך יש לו השפעה מכרעת על התהליכים הכלכליים והחברתיים במדינה. אישור חוק התקציב בכנסת מאפשר לרשות המחוקקת להשפיע על קביעת סדרי העדיפויות בתקציב, על אופן הקצאת הכספים ועל הבקרה בשימוש בהם. שקיפות בהכנת התקציב ובתכניו מאפשרים גם ביקורת ציבורית ודיון פומבי.

אי לכך יש חשיבות רבה שתהליך התקצוב הלאומי יאפשר את התנהלותם הראויה והיעילה הן של הרשות המבצעת הן של הרשות המחוקקת ושהוא ינוהל בהתאם לעקרונות מחייבים (לפי גל-נור, 2007):

• כוללנות: הכללת כל הכנסות הממשלה והוצאותיה בתקציב
• תקופתיות: קביעת מסגרת זמן ברורה ובת השוואה, בדרך כלל שנה
• דיוק: הקפדה על דיוק מרבי ועקביות בהצגת הנתונים
• אחריות: קביעה מפורשת בידי מי מוטלות הסמכות והאחריות
• פומביות: התקציב חייב להיות שקוף, ברור, נגיש וידידותי למשתמש
• שיח ציבורי: הכנת התקציב במועד כדי לעודד דיון ציבורי ובחינה ממשית תוך כדי תהליך אישור חוק התקציב בפרלמנט.

תהליך התקצוב במדינת ישראל

 במדינת ישראל תהליך התקצוב מחולק לשלושה שלבים:

• עיצוב התקציב במשרד האוצר
• דיון ואישור התקציב בממשלה
• דיון ואישור התקציב בכנסת

לכל אחד מהשלבים הללו יש חשיבות מכרעת בתהליך התקצוב בפרט ובהליך הדמוקרטי בכלל. במהלך השנים הושמעה ביקורת רבה על תהליך התקצוב בישראל כפי שהיא באה לידי ביטוי בכל אחד מן השלבים הללו; בין השאר עלו הטענות בדבר ריכוזיות יתר, היעדר שקיפות של הליך התקציב ושל מסמך התקציב, מחסור בידע מקצועי בממשלה ובכנסת וחוסר איזון במידת מעורבותן של הרשויות בתהליך. כדי להבטיח כי תהליך התקצוב בישראל אכן יתאים את עצמו לעקרונות אלו הועלו הצעות לרפורמה - כוללת ופרטנית - במטרה לשפר את התהליך, לייעל אותו, ולהפוך אותו לדמוקרטי יותר, בהתאם לעקרונות אשר הוצגו לעיל.

1. עיצוב התקציב במשרד האוצר

הצעת חוק התקציב נבנית באגף התקציבים (אג"ת) של משרד האוצר. בערך במהלך חודש מאי ראש אגף התקציבים פונה אל משרדי הממשלה, מציג לפניהם את לוח הזמנים של הכנת התקציב ומבקש מכל משרד לשלוח לאגף התקציבים רשימת שינויים ורפורמות מבניות (ניסיון העבר מלמד כי רק חלק קטן מהמשרדים מגיב לפניות). במהלך החודשים יוני-יולי נציגי אגף התקציבים מציגים למנהלי המשרדים את רעיונותיהם באופן כללי, בלא פירוט של ההפחתות המתוכננות בתקציב המשרד.

עם תום גיבוש הטיוטה, היא מובאת לדיון אצל מנכ"ל משרד האוצר וראשי האגפים, והגרסה המתוקנת מוגשת לשר האוצר. לאחר הדיונים במשרד האוצר נהוג להציג את ההצעה לראש הממשלה ולבקש את אישורו ותמיכתו. יש לסייג את האמור לעיל ולציין בהקשר זה את הטיפול בתקציב משרד הביטחון; מפאת סיבות ביטחוניות פרטיו של תקציב הביטחון חסויים. אגף התקציבים אינו אחראי לרכיבי ההוצאה של תקציב הביטחון, והדיון בין המשרדים מתמקד רק בתחומים שבאחריותו של משרד האוצר - המסגרת הכוללת של התקציב, בקשות חריגות ונושא השכר.

במהלך השנים הושמעה ביקורת רבה על תהליך עיצוב התקציב במשרד האוצר, בעיקר בהתחשב בכוח הרב הנתון באגף התקציבים: לאגף יש הסמכות הבלעדית לעצב את תקציב המדינה הכולל, וכן את תקציבו של כל משרד ממשלתי, בלא התייעצות עמו. אופן התנהלות זה יוצר ריכוז של הכוח והמידע אצל גורם אחד, וכן אין הוא עולה בקנה אחד עם עקרון השקיפות, ואינו מאפשר בקרה נאותה - ועמד על כך גם דוח משרד מבקר המדינה משנת 2007.

זאת ועוד, אגף התקציבים מתערב בניהול השוטף של כל משרד, ועל כך הצביעה הוועדה הציבורית המקצועית לבדיקה כוללת של שירות המדינה ושל הגופים הנתמכים מתקציב המדינה: 'ה"רפרנטים" של האגף רואים עצמם מוסמכים להתערב בהחלטות של המשרדים בתחומים ייעודיים-מקצועיים טהורים, כיוון שלהחלטות אלו השלכות תקציביות' (דוח ועדת קוברסקי, ב, 1989: 95).

להלן פתרונות אחדים אשר יסייעו בצמצום כוחו של אגף התקציבים ויגבירו את שיתוף הפעולה בין אגף התקציבים לבין משרדי הממשלה ואת שקיפות ההליך הטרום-תקציבי:

• טרם עיצוב התקציב יזומנו גופים ומשרדים להציג את עמדתם לפני אגף התקציבים, והתקציב ייקבע מתוך התחשבות בצורכיהם ובהמלצותיהם.
• מסגרת התקציב של כל אחד ממשרדי הממשלה תיקבע במסגרת משא-ומתן דו-צדדי בין משרד האוצר לבין המשרד הרלוונטי בכל דרגי הפקידות, על סמך תכניות עבודה, תפוקות המשרד ומדיניות הממשלה.

כדי לצמצם את כוחו הרב של אגף התקציבים בכל משרד תוקם יחידת תקציבים קבועה שתפקידה יהיה לעצב את הצעת התקציב.

2. דיון ואישור התקציב בממשלה

לאחר שהצעת התקציב מוסכמת על ראש הממשלה ועל שר האוצר, היא מוצגת לפני הממשלה. בידיה של הממשלה נתונה הסמכות לקבוע את הצעת התקציב הסופית אשר תוגש לאישורה של הכנסת. כלומר לדיון בממשלה על אודות התקציב יש חשיבות מהותית. הדיון נערך בשני שלבים:

א. ישיבת הממשלה עוסקת במצרפי התקציב - סך ההוצאה, תחזית המסים ויעד הגירעון - ומכריעה בעניינם.

ב. כחודש לאחר מכן הממשלה דנה בהרכב התקציב. במידה שמתגלעות מחלוקות בין משרד האוצר לבין השרים, בדרך כלל ראש הממשלה הוא המכריע בהן.

גם בשלב מכריע זה יש גורמים המגבילים את מעורבותה של הממשלה בהליך התקצוב:

היעדר דיון ממצה בסדר העדיפויות מאחר שהתקציב מוגש לממשלה כבר לאחר שנבנה רובו ועיקרו באגף התקציבים (בהסתמך על מבנה התקציב של השנה שעברה).

פתרונות אפשריים:
א. בתחילת תהליך התקצוב יציג משרד האוצר מסמך המפרט תרחישים אפשריים להתפתחויות בכלכלה הישראלית וחלופות תקציביות (מהלך המבוצע היום באופן חלקי בלבד). כך הדיון בממשלה יעסוק בין השאר בסדרי העדיפויות אשר הועלו.
ב. תהליך קבלת ההחלטות בממשלה יפוצל לשני שלבים באופן אשר יאפשר דיון מעמיק יותר והבנה של ההשלכות העתידיות:

1. בשלב הראשון ייקבעו כל מצרפי התקציב - ההוצאה, המסים והגירעון.  בהתאם למתכונת הקיימת היום, בשלב זה תינתן העדפה לראש הממשלה ולשר האוצר.

2. לאחר שהמצרפים ייקבעו - יוחלט על הרכב התקציב בשיטה שתגביר את מעורבותם של כל השרים בקביעתו.

• היעדר מסד נתונים ומידע הולם בידי השרים כדי שיוכלו להגיע להכרעות מרכזיות למשק המדינה.

פתרון אפשרי:
העברת מידע לשרים בעניין נושא הדיון וכל הנתונים הדרושים לידיעתם זמן רב לפני ההכרעה כדי שיספיקו ללמוד את העניין מראש.

• שאלת הידע המקצועי של השרים - האם ובאיזו מידה נתונים בידיהם הכלים המקצועיים להתמודד עם הבנת ההליכים הכלכליים אשר מוצגים בהצעת התקציב?

הפתרון לבעיה זו כפול:
ראשית יש לספק אנשי ידע מקצועיים אשר יעמדו לרשותם של השרים ויהיו חלק אינטגרלי מהסגל המקצועי. שנית יש לשפר את המסמך התקציבי ולהגביר את שקיפותו באופן אשר יאפשר הבנה מעמיקה יותר.

היעדר זמן מספיק בשביל השרים ללמוד את הצעות האוצר ולגבש את עמדתם בעניינן: בדוח משרד מבקר המדינה משנת 2005 נכתב כי כל משרד רואה את הצעת התקציב המלאה הנוגעת למשרדו בין שבועיים לשלושה שבועות לפני הדיון בממשלה. דוח המבקר התריע שתקופת זמן זו קצרה מדי לצורך לימוד מעמיק של ההצעות.

פתרון אפשרי:
הארכת הדיון בממשלה על אודות התקציב. סדרת הדיונים על התקציב תחל ב-1 באפריל ותסתיים בערב ראש השנה העברי. עם תום הדיון הרביעי והכולל תיערך בממשלה הצבעה על התקציב.

3. אישור התקציב בכנסת ודיון בעניינו

לאחר שהממשלה אישרה את מסגרת התקציב והרכבו, הצעת חוק התקציב מובאת עם חוק ההסדרים לקריאה ראשונה בכנסת. לפי סעיף 3 לחוק יסוד משק המדינה, 'הממשלה תניח על שולחן הכנסת את הצעת חוק התקציב [...] לא יאוחר משישים ימים לפני תחילת שנת הכספים'. כמו כל הצעת חוק ממשלתית המונחת על שולחנה של הכנסת, הצעת חוק התקציב צריכה להיות מאושרת בשלוש קריאות.

ועדת הכספים
לאחר שההצעה מאושרת בקריאה ראשונה, היא מועברת לטיפולה של הוועדה היחידה המוסמכת לדון בתקציב - ועדת הכספים, כך שבמידה רבה אפשר לטעון כי תפקידה של הכנסת בתהליך התקצוב נתון כמעט לחלוטין בידיה של ועדת הכספים.

בהתאם לסעיף 119 לתקנון הכנסת, ועדת הכספים רשאית להציע שינויים ככל שייראה לה, ובלבד שאין הם חורגים מהנושא של הצעת החוק. אולם בפועל בידי חברי הכנסת בוועדת הכספים אין כלים להתמודד עם מורכבותה של הצעת התקציב, והשינויים אשר מתקבלים שוליים למדי. יש לכך גורמים אחדים:

• קוצר זמן - עבודתה של ועדת הכספים עמוסה מאוד, ואין ביכולתה לדון לעומק בתקציבו של כל אחד מהמשרדים. בשל כך בדרך כלל הוועדה מקדישה כיומיים-שלושה לדיון בתקציבו של כל אחד מהמשרדים העיקריים, ולעתים, אם הזמן מאפשר, מוקדש זמן מועט לדיון בתקציבי המשרדים האחרים.

* בהקשר זה הוצע שהצעת תקציב המדינה תונח על שולחן הכנסת לא יאוחר מחודש אוקטובר, וכך לוועדה ולחברי הכנסת יינתן זמן ללמוד אותה טרם ההצבעה.
כמו כן, כדי לצמצם את הנטל שעל כתפיה של ועדת הכספים, הועלתה ההצעה לחלק את ועדת הכספים לשניים:
1. ועדת כספים אשר תפקידה לדון בענייני הכספים השוטפים
2. ועדת תקציב אשר תפקידה מוקדש רובו ככולו לדיון בתקציב

• פעמים רבות עולה הטענה שאין בידי חברי הכנסת בוועדת הכספים הכלים להתמודד עם מורכבותה של הצעת התקציב בשל מחסור בידע מקצועי.

* הועלו לכך כמה פתרונות אפשריים:
1. לספק לחברי הכנסת מומחים ומקורות מידע עצמאיים אשר יקטינו את התלות במידע המתקבל מהרשות המבצעת.
2. כל אחד מחברי הוועדה יתמחה באחד מהמשרדים הממשלתיים כדי שיוכל לתרום בנושא התמחותו לדיון בתקציב.
3. לחזק לא רק את מעורבותם של חברי ועדת הכספים בהליך התקצוב, אלא גם של ועדות אחרות על ידי העברת התקציב לדיון בכל אחת מוועדות הכנסת - כל הצעה בוועדה העוסקת בה. לאחר שכל ועדה תאשר את תחום התקציב, הוא יועבר כיחידה אחת לדיון בוועדת הכספים. 

• אינטרסים פוליטיים - לעתים תכופות הדיונים בוועדת הכספים מעוכבים משיקולים פוליטיים או טקטיים, וכך נותר לוועדה זמן מצומצם ממה שנקבע בחוק. ליושב ראש הוועדה יש עצמה רבה במיוחד, בעיקר משום שסדר יומה של הוועדה נתון לסמכותו הבלעדית.

* פתרון חלקי לבעיה זו, אשר יוביל לביזור של מוקדי הכוח ולחלוקה בקבלת ההחלטות, הוא הארכת פרק הזמן המוקדש לדיוני התקציב. למשל, ועדת השרים לענייני תיאום, מנהל וביקורת בראשותו של השר חיים רמון משנת 2000 הציעה לאמץ את המודל השוודי ולחלק את תהליך התקצוב בכנסת לשניים:
1. בחודש אפריל תדון הכנסת ביעדי הממשלה בתחום האינפלציה, הגירעון, האבטלה והצמיחה במשק ותאשר אותם.
2. בתחילת מושב החורף תונח הצעת חוק התקציב על שולחנה של הכנסת.
כך תינתן הזדמנות לדיון מעמיק וממצה בתקציב וקבלת משוב מהציבור הרחב ומגורמים אחרים.

הצעות חוק פרטיות
מאחר שתפקידה של הכנסת בתהליך התקצוב נתון כמעט לחלוטין בידיה של ועדת הכספים, מקומה של הכנסת בתהליך התקצוב ויכולתה להשפיע על דרך הקצאת המשאבים הלאומיים הם משניים, למעט תחום החקיקה הפרטית. אולם גם בתחום זה פעילותה של הכנסת מוגבלת למדי: בשנת 2003 יזמה הממשלה תיקון לחוק יסוד משק המדינה, אשר מטרתו להגביל חקיקה פרטית נלווית לתקציב. לפי התיקון לחוק, נדרש רוב של לפחות חמישים חברי כנסת בכל הקריאות כדי לאשר הצעת חוק שעלותה התקציבית חמישה מיליון ₪ או יותר. לפיכך פעילות הכנסת מסתכמת לעתים במתן אישור רשמי להצעות הממשלה ובהכנסת שינויים מינוריים במסגרת הדיונים של ועדת הכספים ולעתים נדירות יותר במסגרת המליאה.

ברם, ההנחה הרווחת היא שאימוץ כמה מן ההצעות שהועלו לעיל יגביר את מעורבותם של חברי הכנסת בכל אחד משלבי תהליך התקצוב ויקטין את הצורך בהעלאת יזמות לחקיקה פרטית הכרוכות בעלות תקציבית.

קריאה שנייה בכנסת
לאחר שהצעת חוק התקציב תוקנה ואושרה בוועדת הכספים היא מובאת לאישור של מליאת הכנסת. את הדיון בקריאה שנייה פותח יושב ראש ועדת הכספים בקריאה של הצעת החוק סעיף אחר סעיף. בשלב זה חברי הכנסת יכולים להגיש את הסתייגותם מהצעת החוק בלא כל קשר למפלגתם. לרוב הצעת חוק התקציב עוברת בקריאה השנייה, השינויים המאושרים הם שינויים מינוריים, והיקפם אינו עולה על 3% מכלל ההוצאה.

אם במהלך הקריאה השנייה הוחלט לשנות את סעיפי החוק, אזי הצעת החוק חוזרת אל שולחנה של ועדת הכספים. אם השינויים אשר בוצעו בהצעת החוק אינם לרוחה של הממשלה, או שהממשלה מבינה כי אין בידיה הרוב הדרוש להעברת הצעת התקציב, היא יכולה למשוך את הצעת החוק.

קריאה שלישית בכנסת
במרבית הפעמים, בזכות הרוב הקואליציוני, הצעת החוק עוברת היישר מן הקריאה השנייה לקריאה השלישית בלא בעיות או עיכובים. עם זאת, יש לציין כי במהלך ההיסטוריה הפוליטית של ישראל היו יוצאים מן הכלל - בממשלת ברק ובממשלת שרון הראשונה הכנסת לא אישרה את הצעת חוק התקציב, כדי להביע התנגדות למהלכי הממשלה ולהשתמש באישור כבכלי למיקוח פוליטי.

על פי סעיף 36 לחוק יסוד הכנסת, במקרה שהכנסת אינה מאשרת את חוק התקציב בתוך שלושה חודשים מתחילת שנת הכספים, משול הדבר להבעת אי-אמון בממשלה, ועל הכנסת להתפזר ולקבוע מועד לבחירות חדשות.

הצעות להקמת גוף עצמאי
נוסף על אימוצן של כמה מן ההצעות לרפורמה אשר נדונו לעיל, אפשר לשפר את תהליך התקצוב בישראל על ידי הקמת גוף עצמאי שיעסוק בהליך התקצוב בלבד. דוגמה להצעה מסוג זה היא הצעתם של פרופ' אבי בן בסט וד"ר מומי דהן מהמכון הישראלי לדמוקרטיה להקים את אגף היועץ הכלכלי לממשלה במשרד ראש הממשלה, שיעסוק בייעוץ, בתכנון ובמחקר כלכלי. הצעה אחרת היא של ד"ר שלמה סבירסקי ועו"ד עמי פרנקל ממרכז אדוה - הקמת מרכז לענייני תקציב ליד הכנסת, שיהיה גוף בעל יכולת מחקר וניתוח.

גופים כגון אלו, אשר יפעלו במקביל למשרדי הממשלה, ובשיתוף פעולה מלא עם הממשלה והכנסת, יפתרו רבות מהבעיות אשר הועלו לעיל, שכן הם יספקו את הידע והכלים הנדרשים הן לרשות המבצעת הן לרשות המחוקקת, יאפשרו שיתוף פעולה בין הגופים, דיון הולם בסדר העדיפויות ובמדיניות המקרו-כלכלית, וכן הם יקטינו במידת מה את ריכוזיות העצמה, המאפיינת כרגע את תהליך התקצוב בישראל.

סיכום

תהליך התקצוב סובל מחוסר שקיפות לאורך כל שלביו ומחוסר איזון במידת מעורבותם של משרד האוצר, הרשות המבצעת (הממשלה) והרשות המחוקקת (הכנסת), ובעיות אלו פוגמות ביעילות התהליך ובהליך הדמוקרטי בכלל.

התרומה הזעומה של המשרדים בממשלה לתהליך עיצוב התקציב, וכן הדיון השטחי בממשלה, שניהם מאפיינים של תהליך ריכוזי ואף חשאי בחלקו. גם כוחה היחסי של כנסת ישראל בתהליך התקצוב קטן, משום שלוועדת הכספים של הכנסת כמעט שאין כלים להתמודד עם מורכבותו של התקציב ומשום שמידת מעורבותם של שאר חברי הכנסת בשלב העיצוב ובשלב החקיקה של תהליך התקצוב מזערית למדי. אימוצן של כמה מן ההצעות אשר הועלו לעיל יוביל להגברת השקיפות, להעצמת כוחן של כל אחת מהרשויות וליעילות כוללת של תהליך התקצוב הלאומי בישראל.

מקורות

ספרים ומאמרים
ארבל גנץ, אורי, 2004. 'הליך הכנת התקציב', בתוך: הרשות המבצעת: סמכויותיה, תפקידיה ועקרונות פעולתה, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה: 326-328.

בלאנדר, דנה, ערן קליין, ודוד נחמיאס (מנחה), 2002. חקיקה פרטית, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

בן בסט, אבי, ומומי דהן, 2006. מאזן הכוחות בתהליך התקצוב, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

גל-נור, יצחק, מנהל ציבורי בישראל: התפתחות, מבנה, תפקוד ורפורמות, ירושלים: האוניברסיטה העברית.

דרי, דוד, ועמנואל שרון, 1994. כלכלה ופוליטיקה בתקציב המדינה, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

הועדה הציבורית-מקצועית לבדיקה כוללת של שירות המדינה וגופים הנתמכים מתקציב המדינה (ועדת קוברסקי), 1989.

נחמיאס, דוד, ואלונה נורי, 1997. עקרונות לניהול ולתקצוב על פי תפוקות במגזר הציבורי, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

נחמיאס, דוד, ואח', 1999. 100 הימים הראשונים: המלצות לרפורמות מבניות ברשות המחוקקת, בשירות הציבורי ובשלטון המקומי, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

סבירסקי, שלמה, ועמי פרנקל, 2000. מעמדה של הכנסת בתהליך עיצוב התקציב ואישורו: ניתוח ביקורתי והצעה לרפורמה, תל אביב: מרכז אדוה:   http://huka.gov.il/wiki/material/data/H07-01-2004_13-12-43_Adva.doc

מסמכים מקווונים / קישורים
אגף התקציבים של משרד האוצר: http://www.mof.gov.il/budget2007/fbudget.htm

מבקר המדינה, 8 במאי 2005. דוח שנתי 55ב לשנת 2004 ולחשבונות שנת הכספים 2003: http://www.mevaker.gov.il/serve/contentTree.asp?bookid=426&id=57&contentid=&parentcid=undefined&sw=1024&hw=698

מבקר המדינה, 9 במאי 2007. דוח שנתי 57ב לשנת 2006 ולחשבונות שנת הכספים 2005: http://www.mevaker.gov.il/serve/contentTree.asp?bookid=487&id=57&contentid=&parentcid=undefined&sw=1024&hw=698

חוק יסוד: הכנסת: http://www.knesset.gov.il/laws/special/heb/yesod2.htm

חוק יסוד: הממשלה:http://www.knesset.gov.il/laws/special/heb/yesod14.htm

חוק יסוד: משק המדינה: http://www.knesset.gov.il/laws/special/heb/yesod6.htm
 
חוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985: http://www.knesset.gov.il/laws/special/heb/budget_order.htm