המאבק במימון טרור

הדרכים המגוונות לגיוס כספים לטרור והתחכום הגובר של ארגוני הטרור מציבים לפני מדינות הנאבקות בטרור קשיים מעשיים ומשפטיים (ראו המאמר 'חקיקה נגד טרור בבריטניה ובארצות הברית לאחר אירועי 11 בספטמבר'). בשנים האחרונות גברה ההכרה שהמאבק בטרור צריך להתמקד גם במקורות המימון של פעולות טרור וארגוני טרור – זאת כחלק מהתפיסה המניעתית, המחייבת נקיטת צעדים נרחבים ומגוונים למניעת טרור.

מבוא

הדרכים המגוונות לגיוס כספים לטרור והתחכום הגובר של ארגוני הטרור מציבים לפני מדינות הנאבקות בטרור קשיים מעשיים ומשפטיים (ראו המאמר 'חקיקה נגד טרור בבריטניה ובארצות הברית לאחר אירועי 11 בספטמבר'). בשנים האחרונות גברה ההכרה שהמאבק בטרור צריך להתמקד גם במקורות המימון של פעולות טרור וארגוני טרור - זאת כחלק מהתפיסה המניעתית, המחייבת נקיטת צעדים נרחבים ומגוונים למניעת טרור.

הגלובליזציה של הטרור (המתבטאת בשיתוף פעולה בין ארגוני טרור הפועלים במקומות שונים בעולם, בארגוני טרור בין-לאומיים שפעולתם חוצה גבולות ובתמיכתן של מדינות בטרור) מתבטאת בעלייה במשקל ובחשיבות של הפן הכלכלי במימון פעולות הטרור, ובהסתעפות התשתית הפיננסית למימון טרור ברחבי העולם.

גורמים רבים, כגון הקלות היחסית שבה אפשר לבצע העברת כספים חוצת גבולות והקושי להבחין בין כספים שנועדו למטרות לגיטימיות לבין כספים המיועדים לטרור, מקשים על איתור הערוצים הכספיים המשמשים למימון טרור. לפיכך מאבק במימון טרור מצריך רמה גבוהה של שיתוף פעולה בין-לאומי. ואכן, ארגון האו"ם וארגונים בין-לאומיים אחרים ממלאים בשנים האחרונות תפקיד דומיננטי בפיתוח תשתית משפטית כוללת למאבק במימון טרור.

מדינת ישראל השתלבה במאבק הבין-לאומי, הצטרפה לאמנת האו"ם למניעת מימון טרור (להלן: אמנת המימון), ובשנת 2005 קיבלה הכּנסת את חוק איסור מימון טרור, תשס"ה-2005 (להלן: חוק המימון), המקנה לישראל כלים פליליים ואחרים בהתמודדות עם מימון טרור כחלק מיישום התחייבויותיה הבין-לאומיות.

כידוע, יש מתח בין השאיפה הבין-לאומית והמקומית להיאבק בנחישות בטרור לבין החובה לשמור על ערכי הדמוקרטיה וזכויות האדם, המגבילה את היכולת של דמוקרטיות להפעיל אמצעים הפוגעים באופן חריף ולא מידתי בזכויות הפרט ובחירויותיו. במבט ראשון נראה כי המאבק במימון טרור אינו מעורר שאלות אלו במלוא חריפותן - אמצעים המתמקדים במקורות המימון נראים כאמצעים 'נקיים' למאבק בטרור בהשוואה לאמצעים הננקטים נגד חשודים בטרור, כגון מעצרים מנהליים, הפעלת אמצעי חקירה אגרסיביים, הריסת בתי המשפחות של המעורבים בטרור וכדומה. יתרה מכך, אפשר לטעון שמאבק יעיל במימון טרור יצמצם באופן משמעותי את שכיחותם של אירועי הטרור ואת היקף נזקיהם, ולפיכך יפחת הצורך להשתמש באמצעים החריפים ביותר.

אולם דווקא העובדה שהמאבק במימון טרור מתמקד בשלבי התכנון המוקדם ונוגע למעגלים רחוקים ורחבים יותר של מעורבים פוטנציאליים מעלה חשש לפגיעה 'שקטה' (ו'תקשורתית' פחות) בזכויות יסוד: המאבק במימון טרור עלול להביא לפגיעות בלתי מידתיות בשורה של זכויות, כגון הזכות לקניין, הזכות לפרטיות, חופש העיסוק, ואף הזכות לחירות ממאסר או מעצר.

ראשית יוצגו בקצרה הדרכים העיקריות המשמשות למימון טרור.

מימון הטרור- מאפיינים עיקריים

שנים האחרונות הצטמצם מימון הטרור באמצעות העברה ישירה של כספים לארגוני טרור מתקציבן הלאומי של מדינות תומכות טרור. היום עיקר המימון מתבצע על ידי גורמים פרטיים, הנהנים במקרים רבים מתמיכתן של מדינות. אפשר לסווג את מימון הטרור לשניים: מימון ממקורות לא חוקיים ומימון ממקורות חוקיים (אף שיעדיו אינם חוקיים).

1. מימון טרור ממקורות לא חוקיים
ארגוני טרור מסתמכים במקרים רבים על כספים שהושגו מביצוע עברות, כגון סחר בסמים, הברחות, סחר בלתי חוקי בנשק, מעשי מרמה, סחיטה וכדומה. במקרים כאלה המאבק במימון טרור חופף את המאבק בשימושים אחרים בכספים שהושגו מפשיעה, ואפשר להתבסס על התשתית המשפטית הקיימת למאבק בפשע המאורגן ובהלבנת הון (כלומר שימוש בהכנסה ממקורות לא חוקיים והצגתם ככספים לגיטימיים) הן במישור הבין-לאומי הן במישור הלאומי. עם זאת, כפי שאראה בהמשך, המאבק במימון הטרור מציב אתגרים מיוחדים ומצריך מומחיות מיוחדת, כמו גם תשתית משפטית מתאימה.

מכל מקום, אמנות בין-לאומיות מהשנים האחרונות עוסקות במאבק בהלבנת הון, בסחר בסמים ובתחומים פליליים אחרים המשמשים באופן תדיר למימון טרור. בהתאם, מדינות רבות, ובהן ישראל, אימצו חקיקה המיישמת אמנות אלו, כדוגמת החקיקה למאבק בהלבנת הון על ידי הקביעה שהלבנת הון היא עברה פלילית ועל ידי הטלת חובות דיווח, ניהול רישומים ופיקוח על בנקים ועל נותני שירותים פיננסיים.

2. מימון טרור ממקורות חוקיים
מימון הטרור מסתמך במידה רבה על מקורות חוקיים, לדוגמה:

• כספים המתקבלים מגופים בלא כוונת רווח: מבצעים של גיוס תרומות לצדקה עלולים לשמש במתכוון או שלא במתכוון מסגרת לגיוס ולהעברה של כספים לטרוריסטים. הגורמים האידאולוגיים והדתיים התומכים בפעולות טרור הופכים את עמותות הצדקה ודומיהן לחוליה מקשרת נוחה בין הפעילות הלגיטימית של החברה האזרחית לבין ארגוני טרור, והמקור החוקי של הכספים מקשה לזהות ולאמוד את הכספים המיועדים לטרור.
• עסקים לגיטימיים המקיימים פעילות סחר בין-לאומית: העברות כספים במסגרת פעילות כלכלית רגילה משמשות למימון טרור באמצעות דיווח-חסר או דיווח-יתר לרשויות על הטובין הנסחרים והקצאת התשלומים הנסתרים לטרור.

כדי לנהל מאבק יעיל במימון טרור יש צורך באמצעי פיקוח יעילים גם על גופים המקיימים פעילות חוקית בעיקרה, וצורך זה מעלה את השאלה אם האמצעים הננקטים ביחס לגופים כאלה מידתיים. פיקוח והגבלות על פעילותן של עמותות, למשל, כפופים להגנות הבסיסיות שיש לפועלים במסגרתן מתוקף זכויות האדם המעוגנות באמנות הבין-לאומיות ובחוקות המדינתיות, כגון חופש ההתאגדות וחופש הדת.

במקרים שלא מבוצעת כל פעולה פלילית לפני הגעת הכספים לטרוריסטים, המוסדות הפיננסיים מתקשים לאתר עסקאות חשודות בהתאם לאמצעים המשמשים במאבק בהלבנת הון. הפתרון למצב זה נמצא ביצירת תשתית משפטית מיוחדת למאבק במימון טרור.

מימון טרור והמשפט הבין-לאומי

מסוף שנות השמונים המשפט הבין-לאומי עוסק במאבק בהלבנת הון, ובמסגרתו התקבלו שורה של אמנות הרלוונטיות לניסיונות למנוע מימון טרור באמצעות כספים המתקבלים ממקורות לא חוקיים. מטעמי קוצר היריעה לא יפורט משטר משפטי זה, אלא אתמקד בהסדרים המיוחדים לנושא מימון הטרור.

ב-1999 אימץ האו"ם את אמנת המימון, שהיא הכלי המשפטי העיקרי שעוסק באופן ישיר ומפורש במימון טרור. האמנה נכנסה לתוקף ב-2002. ישראל הצטרפה לאמנה, וזו נכנסה לתוקף ביחס אליה ב-2003. האמנה כוללת הוראות המחייבות הפללת מימון טרור, הטלת חובות על מוסדות פיננסיים למניעת הפקדה והעברה של כספים לטרור, חילוט כספים ונכסים וקיום שיתוף פעולה בין-לאומי במאבק במימון טרור.

ההיבט הפלילי באמנה מבוסס על ההגדרה של מימון הטרור ולפיה זוהי עברה עצמאית שאינה תלויה בביצוע פשע עיקרי של טרור. האמנה קובעת כי שימוש בכספים לטרור אינו תנאי נדרש לקיום עברת המימון. ההגדרה מבוססת על הפניה לתשע אמנות בין-לאומיות הקובעות עברות, כגון עברות נגד ביטחון התעופה האזרחית, נגד התנועה הימית ומתקנים ימיים ולקיחת בני ערובה, וכן על הגדרה כללית של טרור (ראו המאמר 'טרור - כואב, אבל עמום'):

כל מעשה אחר המיועד לגרום מוות או פגיעה גופנית חמורה לאזרח, או כל אדם אחר שאינו נוטל חלק פעיל במעשי האיבה במצב של עימות מזוין, כאשר מטרת המעשה האמור, מכוח טיבו או הקשרו, היא להפחיד אוכלוסיה, או לכפות על ממשלה או על ארגון בינלאומי לעשות או להימנע מלעשות מעשה כלשהו.

בדומה לאמנות טרור אחרות, אמנת המימון חלה רק במקרים שבהם קיים ממד בין-לאומי של ביצוע העברה ולא כש'העבירה מבוצעת בתוך מדינה יחידה, העבריין לכאורה הוא אזרח אותה מדינה, ונמצא בשטח אותה מדינה'.

האמנה מטילה על המדינות החתומות עליה חובות:

• לקבוע שעברות מימון הן עברות פליליות לפי הדין הפנימי שלהן שבצדן ענישה חמורה, לקיים חקירות ולהפעיל את סמכות שיפוטן.
• לאמץ צעדים מתאימים כדי 'לזהות, לגלות, להקפיא או לתפוס כל סכום כסף המשמש או המוקצה' למטרות ביצוע עברות המימון, וכן את ההכנסות הצומחות מעברות כאמור, לצורכי חילוט אפשרי, בלי לפגוע בזכויותיהם של צדדים שלישיים הפועלים בתום לב.
• לצמצם את אפשרות ביצוען של עברות המימון מלכתחילה על ידי איסור פעילותם של אנשים או ארגונים שעוסקים במימון טרור; הטלת חובות על מוסדות פיננסיים לזהות את לקוחותיהם ולדווח על עסקאות חשודות; ומעקב אחר תנועות כספים החשודים בהיותם קשורים לביצוע עברות מימון טרור.

התשתית המשפטית הבין-לאומית נסמכת גם על מקורות נוספים, ובהם החלטות מועצת הביטחון, שמלֻוות לעתים בסנקציות נגד מדינות מפֵרות, ופעילות של ארגונים בין-לאומיים למניעת הלבנת הון דוגמת ה-FATF (Financial Action Task Force) שהמלצותיו, אף שהן נעדרות מעמד משפטי פורמלי, הן בסיס להחלטות מועצת הביטחון, לאמנת המימון ולחקיקה של מדינות בעניין מימון.

המשפט הישראלי

התפתחות משפטית משמעותית אירעה בשנת 2005 עם קבלת חוק המימון, המעגן את התחייבויותיה הבין-לאומיות של ישראל בדין הפנימי לאחר הצטרפותה לאמנת המימון. עם זאת, תשתית משפטית למאבק במימון טרור הייתה קיימת עוד קודם לכן, והיא עוגנה בשני דברי חקיקה עיקריים: תקנות ההגנה (שעת חירום) 1945 והפקודה למניעת טרור משנת 1948. חוק המימון לא רק שלא ביטל את תחולת החיקוקים הקודמים, אלא הוא אף מפנה אליהם ומסתמך עליהם.

1. תקנות ההגנה (שעת חירום) 1945
תקנות ההגנה נתקבלו במנדט הבריטי (בשנת 1945) ונקלטו במשפט הישראלי, והן חלות גם בשטחים. בשל הבעיות שהן מעוררות בקשר לפגיעה בזכויות יסוד, הן היו מושא לביקורות רבות לאורך השנים ולהצעות חוק שקראו לבטלן. (ראו מחקר מדיניות מס' 16: תקנות ההגנה (שעת חירום) 1945)

תקנות ההגנה מאפשרות לפעול נגד התשתיות הכלכליות של ארגוני הטרור ולהעמיד לדין את המעורבים בפעילות המימון של ארגוני הטרור בעיקר על ידי הכרזה של שר הביטחון שמדובר ב'התאחדות בלתי מותרת' (הב"ם). אין הכרח שההב"ם תהיה גוף מאוגד.

התקנות מקנות לממשלה סמכויות תפיסה והחרמה של רכוש וכספים שמשמשים או מיועדים לשמש הב"ם. הסמכות נוגעת הן לרכוש שנמצא בידי ארגון טרור הן לרכוש שטרם הגיע לחזקתו אך הוא מיועד לו. לא נדרשת ידיעה של המחזיק בכספים על ייעודם, אלא די בהוכחת זיקה בין הכספים להב"ם, כלומר כספים שהתקבלו מאת ההב"ם או שההב"ם הוא ייעודם. לפיכך מדובר בכלי יעיל נגד גופים מממני טרור שעשויים לקיים גם פעילות חוקית.

בפועל נעשה שימוש בסמכות, הקבועה בתקנות, הניתנת לשר הביטחון להכריז שגופים, כגון אגודות הצדקה של חמאס, הם הב"ם. יש לציין כי סמכות ההכרזה אינה מוגבלת לגופים היושבים בתחומי מדינת ישראל, כל עוד מדובר בגופים הפועלים נגד המדינה. ואכן, בשנת 2001 הוכרז שארגון אלקאעידה הוא הב"ם בישראל ובשטחים.

יש לציין כי התקנות מגדירות התנהגויות העשויות לכלול מימון טרור והן עברות שעונשן קנס או מאסר עד עשר שנים. הרשעה בעברות אלו טעונה הוכחה שהנאשם מודע לזהות הגוף הבלתי חוקי שנהנה משירותיו או מתמיכתו, ונדרש שגוף זה יוכרז הב"ם. במקרים שהגוף שעוסק במימון טרור מוגדר בעצמו הב"ם, עצם החברות באותו הגוף היא עברה על התקנות.

2. פקודת מניעת טרור, תש"ח-1948
פקודת מניעת טרור נחקקה סמוך לאחר קום המדינה, והיא חלה כל עוד קיים בישראל מצב חירום. (ראו המאמר 'דמוקרטיה מתגוננת בישראל') בפקודה מוצגים הסדרים להכרזה שארגון טרור אינו חוקי, להחרמת רכושו ולהעמדת חבריו ותומכיו לדין, והיא יכולה לשמש גם בעניינם של גורמים היושבים מחוץ לישראל ומעודדים נגדה טרור.

עם זאת, לפי הפקודה יש קושי להכריז על גופים שעיסוקם הבלעדי אזרחי-פיננסי ואשר מעורבים גם במימון טרור שהם 'ארגונים טרוריסטיים', מכיוון שההגדרה של 'ארגון טרוריסטי' כוללת דרישה למעשי אלימות או איום במעשים כאלה. אם מדובר בגוף שהוא חלק אינטגרלי מארגון טרור, בבחינת 'אגף הכספים' או 'משרד האוצר' של ארגון טרור, נקל לראות בו חלק מ'הארגון הטרוריסטי', אך ככל שזיקת הגורם המממן לארגון הטרוריסטי עצמו נחלשת, יהיה קשה לראות בגורם המממן עצמו 'ארגון טרוריסטי' או חלק מארגון כזה.

הפקודה מגדירה 'חבר בארגון טרוריסטי', בין היתר, מי ש'אוסף כספים או חפצים' לטובת הארגון או פעולותיו, וזוהי עברה שעונשה עד חמש שנות מאסר. עברה קלה יותר (שעונשה מאסר עד שלוש שנים), 'תמיכה בארגון טרוריסטי', כוללת בין היתר את 'הנותן כסף או שווה כסף לטובת ארגון טרוריסטי'.

מפכ"ל המשטרה מוסמך להורות על עיקול רכוש של ארגון טרור ולפנות אל בית משפט מחוזי בבקשה שיורה על החרמתו לטובת המדינה. בהקשר זה נקבעה חזקה ש'כל רכוש הנמצא במקום המשמש לארגון טרוריסטי או לחבריו [...] וכן כל רכוש הנמצא בחזקתו או ברשותו של חבר בארגון טרוריסטי, ייחשב לרכושו של ארגון טרוריסטי, אלא אם יוכח אחרת'. בניגוד לתקנות ההגנה, סמכות ההחרמה אינה חלה על רכוש המיועד לארגון הטרור אך טרם הגיע לרשותו. ועוד, בתקנות ההגנה סמכות ההחרמה מנהלית, ואילו בפקודה ההחרמה נעשית בהליך שיפוטי (בית משפט מחוזי).

3. חוק המימון
כאמור, חוק המימון נועד בעיקרו לעגן את התחייבויותיה הבין-לאומיות של ישראל לפי אמנת המימון והחלטות מועצת הביטחון, והוא חל על מעשים שהם עברה הן לפי דיני ישראל הן לפי דיני המדינה האחרת שהארגון פועל בשטחה. היסודות הבין-לאומיים בחוק מתבטאים גם בהגדרה ש'מעשה טרור' חייב להיות מופנה כנגד ממשלה או ציבור, אך הם אינם חייבים להיות ממשלת ישראל או הציבור הישראלי.

חלק חשוב מהסמכויות שהחוק מעניק מבוססות על הגדרה של 'ארגון טרור' ו'ארגון טרור מוכרז'. בהגדרה לארגון טרור שבחוק המימון נקבע, בין היתר, כי ארגון יכול להיחשב ארגון טרור אף אם הוא מבצע גם פעילות חוקית ואם הוא פועל גם למטרות חוקיות. 'ארגון טרור מוכרז' כולל הכרזות של הממשלה או של שר הביטחון לפי פקודת מניעת טרור ותקנות ההגנה, לרבות הכרזות שנעשו לפני תחילת תוקפו של חוק המימון. התוספת החשובה של חוק המימון היא בהסמיכה ועדת שרים להכריז על ארגון טרור ועל פעילי טרור על בסיס קביעה שנעשתה מחוץ לישראל.

חוק המימון עוסק בשני נושאים עיקריים בהקשר המאבק במימון טרור: קביעת עברות פליליות (פעולה ברכוש למטרות טרור, פעולה ברכוש טרור והפרת חובת דיווח על פעולה ברכוש) והליכים לחילוט רכוש (עם או בלי קשר להליכים פליליים).

החוק כולל שלוש עברות פליליות בדרגות חומרה שונות: העברה החמורה ביותר היא פעולה ברכוש למטרות טרור; עברה אחרת היא פעולה ברכוש טרור; והעברה הקלה ביותר היא עברה של הפרת חובת דיווח על פעולה ברכוש. עונשי המאסר המרביים על עברות אלו הם עשר שנים, שבע שנים ושנה אחת, בהתאמה.

חוק המימון כולל גם הוראות בקשר לחילוט רכוש. הוראות אלו מיישמות את החובה המוטלת באמנת המימון ובהחלטותיה של מועצת הביטחון להקפיא או לחסום נכסי טרור. החוק מסדיר הליכים לחילוט רכוש לאחר הרשעה בהליך פלילי, חילוט בהליך אזרחי (לפי בקשת פרקליט מחוז) או בתפיסה מנהלית (בהוראת שר הביטחון) בעניין ארגון טרור או מעשה טרור שאין להם זיקה לישראל, וסעדים זמניים להבטחת חילוט, או סעד זמני לסיכול מעשה טרור שאין לו זיקה לישראל.

נושא החילוט מעלה שאלות סבוכות בקשר לאיזון בין זכויות האדם, לרבות זכויות חוקתיות כגון הזכות לקניין, לבין הצורך לקיים מאבק יעיל בטרור. חשוב לציין כי חוק המימון לא ביטל הסדרים קודמים בקשר לחילוט רכוש בהתאם לתקנות ההגנה (שעת חירום), והסדרים אלו מקנים לרשויות סמכויות רחבות ביותר.

סוגיות עיקריות הנדונות במחקר

1. הפללת מעשים הקשורים במימון טרור: מתי ראוי ומתי לא ראוי להשתמש במשפט הפלילי?

2. חילוט רכוש במסגרת המאבק במימון טרור: חוקתיותם של ההסדרים הקיימים ומידתיותם.

3. המשמעויות החוקתיות של שימור הסדרים חקיקתיים שהתקיימו לפני חוק המימון ואשרורם על ידי חוק המימון, הבעיות העולות מכך (בעיקר בהקשר לתקנות ההגנה) והצעות לפרשנות ההסדרים בהתאם למהפכה החוקתית ולהתחייבויות בין-לאומיות של ישראל.

ביבליוגרפיה

אברבוך, אלכס, תשס"ד. 'המאבק במימון הטרור בישראל: היבטים משפטיים', משפט וצבא, 17: 183-288.

בכמן, עומר, תשס"ו. 'שכנו של הרשע: חובת דיווח על חשד למימון טרור - מהן השלכותיה והאם היא מוצדקת', הארת דין, ג(2): 145-172.

צור, מיכל, בהנחיית פרופ' מרדכי קרמניצר, 1999. תקנות ההגנה (שעת חירום) 1945: נייר עמדה מס' 16, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור: http://www.justice.gov.il/MOJHeb/HalbantHon/Terror/

Bantekas, Ilias, 2003. 'The International Law of Terrorist Financing', American Journal of International Law, 97: 315-333.

Gardella, Anna, 2004. 'The Fight against the Financing of Terrorism between Judicial and Regulatory Cooperation', in Andrea Bianchi (ed.), Enforcing International Law Norms against Terrorism, Oxford and Portland, Oregon: Hart Pub.: 415-452.

Radicati di Brozolo, Luca G., and Mauro Megliani, 2004. 'Freezing the Assets of International Terrorist Organisations', in Andrea Bianchi (ed.), Enforcing International Law Norms against Terrorism, Oxford and Portland, Oregon: Hart Pub.: 377-414.

FATF: http://www.fatf-gafi.org/pages/0,3417,en_32250379_32235720_1_1_1_1_1,00.html

U.S. Department of State, 'Patterns of Global Terrorism', 1999: http://www.state.gov/www/global/terrorism/1999report/intro.html