ישראל והאיחוד האירופי – 50 שנה של קשרים ושיתוף פעולה
ציון חמישים השנים ליחסים ולקשרים בין ישראל ובין האיחוד האירופי (א"א) – מאז הוקמה ב-1959 הנציגות הדיפלומטית הישראלית ליד הקהילה האירופית הכלכלית (EEC- European Economic Community) – ייחודו בכך שאין מדינות רבות היכולות לזקוף לזכותן התקשרות כה מוקדמת עם האיחוד האירופי וראייה מרחיקת לכת כל כך כמו ישראל.
ציון חמישים השנים ליחסים ולקשרים בין ישראל ובין האיחוד האירופי (א"א) - מאז הוקמה ב-1959 הנציגות הדיפלומטית הישראלית ליד הקהילה האירופית הכלכלית (EEC- European Economic Community) - ייחודו בכך שאין מדינות רבות היכולות לזקוף לזכותן התקשרות כה מוקדמת עם האיחוד האירופי וראייה מרחיקת לכת כל כך כמו ישראל.
ישראל אכן גילתה זריזות ראויה לציון; עוד ב-1957, כשנחתמה "אמנת רומא" שהקימה את הקהילה האירופית הכלכלית, פתחה ישראל בדיאלוג עם הקהילה. בראשית 1958 הודיעה ישראל על רצונה לפתוח נציגות דיפלומטית ליד מוסדות הקהילה שהוקמה, וב-1959 היא הגשימה זאת.
כך הביעה ישראל לא רק את הכרתה המדינית-דיפלומטית בקהילה האירופית, אלא גם הכרה ואמונה בכך שהיא תתפתח לגוף בעל משמעות ומשקל בין-לאומיים שרצוי וכדאי ליצור עמו קשר ושיתוף פעולה מבעוד מועד. בכך הקדימה ישראל רבים. אפילו חלק ממדינות אירופה נזקקו עדיין לשנים מספר של התבוננות מהצד בטרם קשרו את גורלן בגורל הקהילה והצטרפו אליה. כיום - כשהאיחוד האירופי הוא סיפור הצלחה של 25 חברות ומדינות נוספות מתדפקות על דלתו - קשה לדמיין זאת, אך אז נראתה יזמה זו מעורפלת והרפתקנית למדי. אין לחפש סימטריה בין ישראל לקהילה האירופית, אך גם האחרונה שמחה אז על ההכרה הישראלית וראתה תועלת בקשר שנוצר.
ההתחלה אכן לוותה בתחושה היסטורית של שני הצדדים, אולם חמישים השנים שחלפו מאז היו מורכבות ומעורבות, במאזן הכללי; מחד גיסא התקדמות והישגים ניכרים, בעיקר בכמה תחומים כלכליים ובשיתוף המדעי והטכנולוגי, אך מאידך גיסא - בעיקר בתחום המדיני - התקדמות איטית יותר, לא פעם דריכה במקום או אף נסיגה מלווה בתסכול, באי אמון ולעתים גם במידה של עוינות המאיימים להרע את מכלול היחסים. בעתות ויכוח, קונפליקט ומתח בין שני הצדדים, הם לא הצליחו בדרך כלל לפתור את חילוקי הדעות וברוב המקרים הם זלגו לתחומים נוספים והשפיעו גם עליהם.
שורה ארוכה ומגוונת של מרכיבי יסוד יוצרת בסיס רחב ומוצק לשיתוף הפעולה הישראלי-אירופי ומצביעה על אינטרסים משותפים:
- זהות ערכית בתפיסת עולם הדוגלת בחירות, בדמוקרטיה ובחופש הפרט, זכויותיו וכבודו.
- השתייכות לעולם תרבותי המבוסס על המסורת היהודית-נוצרית.
- אינטרסים אסטרטגיים זהים בקיום מערכת בין-לאומית של יציבות, שלום וביטחון, מערכת המשוחררת מאיומי מעצמות-העל ומסכנות הסכסוכים האזוריים.
- לאור זאת עניין משותף בהפסקת האלימות, הטרור וסכנת המלחמה באזורנו ובפתרון של שלום לסכסוך הישראלי-ערבי.
- שותפות אינטרסים במאבק העולמי נגד הפצת נשק להשמדה המונית ונפילתו לידי משטרים וגורמים לא אחראיים ובמאבק בטרור הבין-לאומי.
- הרמה הגבוהה של הפיתוח הכלכלי, הטכנולוגי והמדעי וגיוון היכולות והצרכים באירופה ובישראל, מעוררים עניין בכדאיות השיתוף ביניהן - גם בתחומים אלו וגם בסחר הדדי.
- הקרבה הגאוגרפית מקלה, והיא מחזקת את העניין בפיתוח הקשרים ההדדיים.
כפי שציינתי, את עיקר ההישגים אפשר למצוא בשיתוף הכלכלי, הטכנולוגי והמדעי ובתחום הסחר ההדדי (להרחבה ראו: איחוד כלכלי באירופה). התקדמות זו, על אף יתרונותיה, התעכבה לעתים משום שישראל לא הייתה מוכנה לצעדי הליברליזציה ולוויתורים שנדרשו גם מצדה במקביל לליברליזציה האירופית. לעתים קרובות יותר נבע העיכוב מכך שהאירופים קישרו קידומם של נושאים אלו לפתרון מחלוקות מדיניות באזור, ומשאיפת האיחוד האירופי לזכות בתפקיד ובמעמד בקידום התהליך המדיני במזרח התיכון.
על אף העיכובים, ההישגים מרשימים ביותר: החל בהסכם העדיפות המסחרית ב-1964, דרך הסכם שיתוף פעולה וסחר חופשי ב-1975 וכלה בהסכם אסוציאציה שנחתם ב-1995 ונכנס לתוקף בשנת 2000, וחודש והורחב ב-2003. בשנת 2005 הופעלה תכנית פעולה (Action Plan) חדשה ומשודרגת שסוכמה בין האיחוד לישראל במסגרת של מדיניות אירופית חדשה כלפי שכנותיה. לקראת חידושה של תכנית הפעולה השנה, הוסכם עקרונית על שדרוג נוסף (אף שכיום נשמעות באירופה קריאות לעיכובו על רקע אי שביעות רצון מעמדות מדיניות של ממשלת ישראל החדשה).
הסכמים אלה כללו גם מרכיבים מדיניים חשובים שעליהם נדון בהמשך, אך משמעותם הכלכלית הייתה מרחיקת לכת - ליברליזציה רחבת היקף בסחר ובתנועות הון ושיתוף בתחומים רבים. התוצאות אכן ניכרות:
האיחוד האירופי הוא שותף הסחר המרכזי של ישראל. 30% מהיצוא הישראלי מופנה למדינות האיחוד ו-40% של היבוא הישראלי מקורו במדינות אלו.
ישראל היא המדינה הלא אירופית הראשונה והיחידה המשתתפת בתכנית האיחוד למחקר ופיתוח טכנולוגי - היא אמנם תורמת לה רבות, אך היא גם יוצאת ממנה נשכרת. ישראל שותפה לרשת Eureka האירופית, היא שותפה בתכנית הלוויינים האירופית Galileo ובמגוון רב של פעילויות שצר המקום לפרטן כאן - החל מעידוד עסקים קטנים ועד לחילופי סטודנטים.
קשרים אלו הם בעלי חשיבות רבה לישראל ולא ניתן להמעיט בערכם. גם האיחוד האירופי נהנה מפירותיו של שיתוף זה; ישראל היא למשל שוק היצוא ה-21 בגודלו של האיחוד האירופי. אולם לקראת ההתייחסות להיבט המדיני, אקדים ואומר שהקולות הנשמעים בישראל בדבר יכולת המיקוח שלנו - הקוראים ללחוץ על האירופים כדי לזכות מהם בוויתורים מדיניים - אינם מעריכים נכונה את המצב; אין סימטריה ביחסים אלו, ואיום עליהם או ניסיון לשים להם קץ יפגעו בישראל לאין ערוך יותר מבאיחוד האירופי.
מתחילת קשריה עם האיחוד האירופי שאפה ישראל ולחצה לשיתוף מדיני במקביל לשיתוף הכלכלי והמדעי. בתחום זה הייתה אירופה פחות נלהבת וההתקדמות הייתה מהוססת ואיטית יותר. עם זאת, כבר בהסכם האסוציאציה שהופעל ב-2000 נכלל יסוד של דיאלוג מדיני בין השניים, ותכנית הפעולה של 2005 קבעה שיש להגביר את שיתוף הפעולה המדיני והביטחוני בין שני הצדדים. מועצת שרי החוץ של האיחוד האירופי אישרה בסוף 2008 שדרוג נוסף ביחסים, אך כאמור יש הקוראים היום באירופה להקפיאו על רקע עמדותיה של ממשלת ישראל החדשה.
יש להבין שיש באיחוד האירופי שתי גישות יסוד בנוגע למהות היחסים עם ישראל ולאופיים. הגישה האחת היא של מיעוט קטן הרואה בישראל שותף מיוחד במינו הראוי ליחס ייחודי על רקע רמת ההתפתחות וההישגים הישראליים, אופייה הדמוקרטי של ישראל והאתוס החברתי-ערכי שלה, ולאור מידה של מחויבות אירופית לנוכח ההיסטוריה של שואת היהודים באירופה במלחמת העולם השנייה. ביזמת קנצלר גרמניה קבעה פסגת האיחוד בוועידתה בהסן כי לישראל "מעמד מיוחד" (special status), אולם זה לא זכה לתרגום מלא לשפת המעשה. גם כיום יש באירופה המדברים על זכותה של ישראל ל"מעמד מועדף" (privileged status) שפירושו כל הזכויות (והחובות) של חברה באיחוד למעט חברות פורמלית, מאחר שהיא אינה אירופית (סטטוס דומה הציעו עתה לתורכיה אלה שמכירים בחשיבותה אך אינם מעוניינים להעניק לה חברות מלאה).
הגישה האחרת, השלטת בפועל, איננה מרחיקת לכת כל כך. היא אמנם מכירה ביתרונותיה הייחודיים של ישראל, אך היא מדגישה גם את הסתייגותה של אירופה ממדיניות ישראל בנוגע לפתרון הסכסוך הישראלי-ערבי, במיוחד בנושא הפלסטיני, וחוששת מפגיעה באינטרסים האירופיים בעולם הערבי והמוסלמי אם תזכה ישראל ליחס מועדף.
המחסום המדיני נובע בעיקרו מהבדלי העמדות בנושא הסכסוך במזרח התיכון ומניסיונות אירופיים "לעודד" את ישראל לשנות את עמדותיה בנושא, וכן מניסיונה של אירופה לבסס לעצמה מעמד בקידום ההסדר שישראל איננה מעוניינת בו.
לא אכנס כאן לדיון כרונולוגי מפורט של העליות (המעטות יחסית) והמורדות (הרבות יותר) שליוו סוגיה זו. אציין רק כי שנים רבות גילתה הקהילה האירופית - ולימים האיחוד האירופי - עמדות אנטי ישראליות פעילות ומוצהרות, וזה גרם למתח לא מועט ביחסים. זכורה - לשמצה, מבחינת ישראל - הצהרת ונציה של הקהילה האירופית מ-1980, וזכורה עוד שורה ארוכה של הצהרות ביקורתיות נוספות. ישראל לא הסתירה את כעסה ואת ביקורתה על התלהבות היתר של האיחוד בביקורות הרבות שלה על ישראל, ועל הטון הגבוה והצורם ("דיפלומטיית המֶגָפוֹן", כפי שקראנו לה).
כמנכ"ל משרד החוץ הרשיתי לעצמי לומר בפומבי לאירופים, במסגרת כינוס הרצליה בדצמבר 2003, דברים בוטים ולא כל כך דיפלומטיים: "(האירופים) טבעו את האמירה 'אני מצהיר משמע אני קיים' בפרפרזה על ההצהרה 'אני חושב משמע אני קיים' (cogito ergo sum). מעטות הערים באירופה שאין על שמן הצהרה בנושא המזרח התיכון. בעוד הם חיים בהיעדר אחדות דעים ועם חילוקי דעות במגוון נושאים בין-לאומיים, כמו עירק, בנושא ישראל הם מגיעים בזריזות רבה לאחדות דעים על בסיס המכנה המשותף הנמוך ביותר".
להשלמת התמונה על דעותיי בנושא ולצורך איזון אוסיף ואצטט מאותה התבטאות: "התייחסותנו לאירופה ולאיחוד האירופי מצריכה מחשבה שיטתית, מפוקחת ורציונלית. אין לפטור את נושא אירופה וקשריה עם ישראל בביטויי כעס, בזלזול או בהתעלמות. מותר וצריך לחלוק על אירופה ואפילו לריב עמה. אולם חשוב גם להבהיר לה שיש נכונות ישראלית כנה ורצינית לשיתוף של ממש, לא רק בתחומי הכלכלה והסחר, המדע והתרבות אלא גם בתחום המדיני, אם תנקוט אירופה גישה אחראית ומאוזנת".
הוספתי ואמרתי: "אני מודע גם לביקורת וגם לכאבי הבטן של אירופה כלפינו ומציע לא להתעלם מהם. מטבעם של יחסים בין מדינות שיש לא מעט אינטרסים אנוכיים, ריאל פוליטיק וציניות, והם באים לידי ביטוי בהתייחסות לישראל ולבעיות המזרח התיכון והסכסוך הישראלי-ערבי. אך לצדם יש באירופה גם הומניזם אמיתי ורגישות כנה לסבל אנושי. לכן צריך השיח שלנו עם אירופה לכלול לא רק תגובה הולמת לריאל פוליטיק ולציניות, אלא גם שפה של ערכים ורגישות אנושית אמיתית".
בחמישים השנים הראשונות של הקשרים ושל שיתוף הפעולה בין ישראל לאיחוד האירופי - קשרים שכאמור היינו בין הראשונים לקשור אותם - השיגו שני הצדדים רבות, אך נותרו היבטים חשובים שיש לתקן, לשפר ולהרחיב.
זה בהחלט אפשרי, אם ינקטו שני הצדדים בגישה ראלית ומאוזנת ויגלו יותר הבנה וסובלנות האחד כלפי רעהו. כפי שטועים המעטים הסבורים כי הידוק הקשרים עם אירופה ישחרר אותנו מתלות יתר בידידתנו ארצות הברית, טועים גם אלה הסבורים כי "יחסים מיוחדים" עם מעצמת העל האמריקנית וסיועה המדיני, הביטחוני והפיננסי משחררים אותנו לחלוטין מהצורך להצטייד בהבנה מדינית ולהבין שעלינו להתחשב באירופה, באינטרסים שלה ובשאיפותיה. אין כאן כלל שאלה של בחירת צד זה או אחר, אלא של הרחבה וגיוון. אנו פועלים להצטרף לקבוצת המדינות המפותחות כלכלית, OECD, ואנו שואפים להדק את הקשרים עם נאט"ו. עמדתה של ארצות הברית בשני נושאים אלה חשובה מאוד, אך אהדה אירופית לענייננו חשובה אף היא ורצוי לטפח אותה.
בנושא מרכזי וראשוני על סדר יומנו - מאמצי אירן לפתח יכולת גרעינית צבאית - חשובה מאוד עמדת ארצות הברית, אך גם לדעתם של האירופים יש משקל רב והם כבר הוכיחו שיש להם מה לתרום; הקהילה הבין-לאומית אמנם טרם מנעה את הסכנה האירנית, אך פעילות אירופה בראשות צרפת, גרמניה ובריטניה הניבה לפחות פירות חלקיים ובעבר עיכבה מעט את התהליך האירני המאיים.
הקשר עם אירופה יוצר גם הזדמנויות ואפשרויות נוספות לישראל; השותפות האירופית-ים תיכונית (Euro - Mediterranean Partnership) המוכרת גם כ"תהליך ברצלונה" הייתה יזמה אירופית להידברות עם שכנותיה הים תיכוניות שכללה גם את מדינות ערב וצפון אפריקה הים תיכוניות (כולל ירדן, וכן הפלסטינים). הקשר נועד גם לעודד תכניות שיתוף ופיתוח אזוריים במטרה בעיקר לייצב את המצב במדינות שיש מהן הגירה לא חוקית למדינות האיחוד. בגלל מצבה הכלכלי השפיר של ישראל היא לא נכללה בין המדינות שזכו לסיוע האירופי במסגרת זו, אך השתתפותה בתכניות אזוריות ובמפגשים גם עם נציגי ערב הייתה רצויה. בסופו של דבר לא הצליחה התכנית להמריא ומפגשיה הפכו יותר ויותר לזירת התנצחות עם ישראל ביזמת המשתתפים הערביים, אך הייתה כאן הזדמנות ומידה רבה של רצון טוב אירופי.
הקולות הנשמעים עתה במסדרונות אירופיים מסוימים - הקוראים להקפיא את שדרוג הדיאלוג המדיני עמנו כל עוד לא ניסחה והציגה הממשלה הישראלית החדשה את עקרונות מדיניותה כלפי הפלסטינים (על רקע היסוסים בנושא העיקרון של שתי מדינות לשני העמים) - פסולים מעיקרם.
שני הצדדים חייבים להימנע מצעדים קיצוניים ומהתניות במסגרת פיתוח הקשרים ביניהם. עם זאת גם הקריאה ההפוכה - להפרדה מוחלטת בין כלל השיתוף האירופי-ישראלי ובין המרכיב של עמדות מדיניות בסכסוך הישראלי-ערבי - אינה ראלית. היחסים בין מדינות וגופים בינלאומיים מושפעים מכלל האינטרסים והעמדות של כל צד, והפרדה טוטלית ביניהם היא מלאכותית ולא ישימה. על האירופים להבין כי התניות, הקפאות וסנקציות לא ישיגו את מטרתן ורק ירחיקו מהם מדינית את ישראל ויצמצמו את יכולתם להשפיע ולתרום - שכן הם עלולים לחזור ולמצוא את עצמם בעמדה חד-צדדית ואנטי ישראלית. על ישראל להבין גם את העניין המדיני האירופי ולהימנע מזלזול והתעלמות ולהידבר עם אירופה על אף הבדלי הדעות.
ישראל והאיחוד האירופי מציינים היום בתחושה של הישגיות מוצדקת, על אף הכשלים שהוצגו לעיל, חמישים שנה של שיתוף פעולה. שני הצדדים כבר בוגרים מספיק להשכיל ולנווט את קשריהם קדימה במטרה להגדיל ולהעמיק הישגים אלה, לצמצם את הפערים ולהתגבר על הניגודים.
יואב בירן עסק בנושא של אירופה ויחסיה של ישראל עמה בשנות כהונתו במשרד החוץ, אז היה בין השאר שגריר ישראל בבריטניה ומנכ"ל משרד החוץ. כמו כן היה סגן היועץ לעניינים בינלאומיים ליועץ ראש הממשלה לביטחון לאומי.