מוסדות האיחוד האירופי: האומנם דמוקרטיים במידה הרצויה?
ביוני 2009 ייערכו בחירות לפרלמנט של האיחוד האירופי. ביום זה יוכלו לממש את זכותם הדמוקרטית כ-460,000,000 בוחרים מ-27 המדינות החברות ולבחור את נציגיהם באיחוד. הפרלמנט האירופי הוא אחד מארבעת המוסדות המרכזיים של האיחוד האירופי. המוסדות האחרים הם הנציבות האירופית, מועצת האיחוד האירופי ובית הדין האירופי לצדק. למרבה הפליאה, דווקא מוסד זה הנבחר בבחירות דמוקרטיות הוא הפחות משפיע מבין ארבעת המוסדות הללו. אם כך איזו משמעות יש לבחירות של כלל אזרחי האיחוד לפרלמנט? ובאיזה דרך מתבטאת האחריותיות בין האזרחים לנציגי האיחוד?
ביוני 2009 ייערכו בחירות לפרלמנט של האיחוד האירופי. ביום זה יוכלו לממש את זכותם הדמוקרטית כ-460,000,000 בוחרים מ-27 המדינות החברות ולבחור את נציגיהם באיחוד. הפרלמנט האירופי הוא אחד מארבעת המוסדות המרכזיים של האיחוד האירופי. המוסדות האחרים הם הנציבות האירופית, מועצת האיחוד האירופי ובית הדין האירופי לצדק. למרבה הפליאה, דווקא מוסד זה הנבחר בבחירות דמוקרטיות הוא הפחות משפיע מבין ארבעת המוסדות הללו. אם כך איזו משמעות יש לבחירות של כלל אזרחי האיחוד לפרלמנט? ובאיזה דרך מתבטאת האחריותיות בין האזרחים לנציגי האיחוד.
האיחוד האירופי אינו תואם אף אחד מהארגונים הפוליטיים המקבילים לו. הוא שונה במוסדותיו ממדינות לאום, ואין להגדירו לא כקונפדרציה ולא כארגון בין-לאומי. מוסדותיו מאורגנים בהיררכיה שונה מבמדינות לאום, והם שונים במהותם באופי ההחלטות המתקבלות בהם ובדרך קבלת ההחלטות. האיחוד האירופי יכול להיתפס כשחקן במערכת הבין-לאומית, אולם גם כזירה שבה מתנהלים שחקנים רבים במערכת האירופית. מסמך זה יציג את מוסדותיו של האיחוד האירופי. הפעילות והסמכויות של כל אחד מארבעת המוסדות - הנציבות האירופית, מועצת האיחוד האירופי, בית הדין האירופי לצדק והפרלמנט האירופי - מוסדרות באמנות שעוצבו במיוחד למוסדות אלה, ועל האמנות חתומות המדינות החברות באיחוד.
הנציבות מונה 27 נציבים, והם משמשים כנציגי המדינות החברות. כל מדינה חברה ממנה נציב, ומינויו דורש את אישור הפרלמנט. מחויבותם של הנציבים היא כלפי הקהילה האירופית, ולא כלפי המדינה שמינתה אותם. נציגי המדינות אשר בנציבות אינם רשאים לקבל הוראות מהמדינות שמהן נשלחו, אך הם פועלים בשיתוף פעולה עמן.
תפקידה של הנציבות האירופית היא לתת ביטוי לאינטרסים של האיחוד האירופי ולדחוף להמשך תהליך האינטגרציה. זהו המוסד היוזם, המבצע והמפקח של האיחוד האירופי. לנציבות הסמכות להעמיד מדינות לדין, אם מי מהן אינה ממלאת את החובות המוטלות עליה על פי אחת האמנות. תפקידה של הנציבות הוא גם פוליטי וגם ביצועי, והיא אמונה על תיאום המדיניות של חברות האיחוד, על הכנת הצעות למדיניות חדשה ועל ניהול המדיניות הקיימת. לנציבות יש סמכות להגיש הצעות לחקיקה, ועליה לראות את טובת הקהילה מעל טובת כל אחת מהמדינות. גוף זה הוא גוף מרכזי באיחוד האירופי. יש לו סמכויות ביצוע, אכיפה ויזמה, והוא כולל גם את כל המנהל הציבורי של האיחוד האירופי.
מועצת האיחוד, הידועה גם כ"מועצת השרים", מורכבת משרים של החברות באיחוד. בניגוד לנציבות, במועצה צריכים לבוא לידי ביטוי האינטרסים הפרטניים של כל מדינה חברה. המועצה היא הגוף המחליט בסוגיות החשובות של האיחוד האירופי, והיא מתאמת את המדיניות בין המדינות החברות ומקבלת החלטות בנוגע לחקיקה העומדת על הפרק. המועצה מתכנסת בבריסל ובלוקסמבורג, והנציגים המאיישים את כל אחת מישיבותיה נקבעים על פי נושא הישיבה. החלטותיה משמשות קווים מנחים לפעילויות האיחוד, והיא הבמה לליבון בעיות ונושאי פנים וחוץ. המועצה האירופית נועדת למפגש פסגה לפחות פעמיים בשנה.
המדינות החברות משמשות כנשיאות המועצה ברוטציה בסבב של שישה חודשים, וסדר הכהונה ברוטציה נקבע מראש. למדינות השונות יש מספר קולות שונה בהצבעות (כך למשל לארבע הגדולות - צרפת, גרמניה, איטליה ובריטניה - יש 10 קולות כל אחת, ואילו לאחרות יש בין 8-2 קולות ולא בהכרח בהתאם לגודלן, אלא גם על פי שיקולים פוליטיים-היסטוריים שונים).
בית הדין האירופי לצדק היושב בלוקסמבורג הוא בית הדין המרכזי של האיחוד האירופי. יושבים בו 27 שופטים, נציג מכל מדינה, נבחרי מדינות האיחוד שמהן נשלחו. פסיקתו של בית הדין מחייבת את מדינות האיחוד ואת אזרחי האיחוד. כמו כן בסמכותו לבחון את חוקיות האמנות ואת ההסכמים והחוקים של האיחוד, וכן לאכוף את יישום האמנות. חשוב לציין שהמשפט האירופי עליון על משפטן של המדינות החברות באיחוד.
בית הדין האירופי עוסק בעיקר בהבטחת נורמות המשפט של האיחוד האירופי, בתביעת מדינות על אי-מילוי התחייבויות על פי אמנות שונות ובביקורת על חוקיותן של פעולות במוסדות האיחוד. נוסף על כך הוא משמש כבית משפט לערעורים (על פסיקות שניתנו בבית המשפט לערכאה ראשונה).
הפרלמנט האירופי הוא הגוף היחיד שנבחר בצורה ישירה באיחוד האירופי. הוא כולל 785 חברים, והם נבחרים אחת לחמש שנים בכל אחת מ-27 המדינות החברות באיחוד.http://www.europarl.europa.eu/parliament.do?language=en כניסה: 24.3.09 17:13 המדינות החברות באיחוד האירופי הן גרמניה, צרפת, בריטניה, איטליה, ספרד, פולין, רומניה, הולנד, בלגיה, צ'כיה, יוון, הונגריה, פורטוגל, שבדיה, אוסטריה, בולגריה, דנמרק, פינלנד, סלובקיה, אירלנד, ליטא, לטביה, סלובניה, קפריסין, אסטוניה, לוקסמבורג, מלטה. נשיא הפרלמנט נבחר לשנתיים ומחצה – מחצית מתקופת הכהונה של הפרלמנט – בידי נציגי האיחוד בפרלמנט. במרבית המדינות נציגי הפרלמנט נבחרים בבחירה ישירה בידי האזרחים, אך במיעוטן הם נבחרים בבחירה בידי הנציגים בפרלמנט.http://www.europarl.europa.eu/parliament/public/staticDisplay.do?id=45&pageRank=2&language=EN כניסה:24.3.09 17:19 המפתח לייצוג המדינות שלפיו נבחרים החברים בפרלמנט נקבע על פי גודל המדינה. כך למשל מדינה גדולה כמו צרפת זוכה ב-78 מושבים, ואילו מדינה קטנה כמו אוסטריה זוכה ב-18 מושבים.http://www.europarl.europa.eu/pdf/welcome_brochures/faces/ep_faces_2007_09_en.pdf כניסה: 28.3.09 08:48 הבחירות האחרונות לפרלמנט התקיימו בשנת 2004, והבחירות הבאות ייערכו בעוד כחודש, ביוני 2009. הפרלמנט מתכנס בשני מקומות מרכזיים: בבריסל שבבלגיה ובשטרסבורג שבצרפת.
הבחירות האחרונות לפרלמנט התקיימו בשנת 2004, והבחירות הבאות ייערכו בעוד כחודש, ביוני 2009. הפרלמנט מתכנס בשני מקומות מרכזיים: בבריסל שבבלגיה ובשטרסבורג שבצרפת.
שיעורי ההצבעה לפרלמנט של האיחוד האירופי משתנים ממדינה למדינה במהלך השנים, ולא ניכרת מגמה ברורה שאפשר להחילה על כל המדינות. שיעור ההצבעה הנמוך ביותר של מדינה לאיחוד האירופי היה של סלובקיה בשנת 2004, והוא עמד על כ-16% בלבד. נתון זה חריג, אך ככלל שיעורי ההצבעה של מדינות האיחוד לפרלמנט אינם גבוהים. בניגוד לשיעור ההצבעה הנמוך בסלובקיה, בלגיה מחזיקה בשיא בשיעור ההצבעה והוא הגבוה בממוצע במהלך כל השנים. אולם שיעור ההצבעה הגבוה ביותר אי פעם היה בלוקסמבורג בשנת 1989, והוא עמד על כ-96%.
* מקור: http://www.euractiv.com/en/elections/european-parliament-elections-2004-results/article-117482 כניסה: 2.4.09, 11:00
פרלמנט האיחוד האירופי אינו משמש כרשות המחוקקת של האיחוד, הגם שהוא הגוף היחיד באיחוד האירופי הנבחר בידי אזרחי כל המדינות החברות באיחוד. דווקא לגוף הנבחר בידי כולם ישנן סמכויות מועטות, ועיקרן הבעת דעה על חקיקה מוצעת. הפרלמנט הוא בעיקרו גוף מייעץ או מציע, אך אין לו סמכויות של ממש בקבלת ההחלטות. בניגוד לכל המדינות החברות באיחוד ובניגוד להתנהלות המוסדות בכל מדינה, שלפיה הפרלמנט הוא הגוף המחוקק, לא זה המצב באיחוד האירופי. הפרלמנט האירופי הוא פרלמנט מהיותו נבחר ומהיותו מורכב מנציגים נבחרים מכל מדינות האיחוד, אך הוא אינו ממלא את התפקידים האחרים שיש לפרלמנטים במדינות השונות - כגוף מרכזי בשלטון במדינה דמוקרטית.
ישנן למעשה שלוש פרוצדורות של חקיקה באיחוד האירופי, ובכל אחת מהן יש לפרלמנט תפקיד אחר:
- פרוצדורת ההתייעצות (consultation), ובה נדרשת רק חוות הדעת של הפרלמנט על הצעות החוק.
- פרוצדורת ההסכמה (assent), ובה נדרשת הסכמתו של הפרלמנט להצעות החוק.
- פרוצדורת ההחלטה המשותפת (co-decision), ובה הפרלמנט האירופי הוא שותף פעיל במשא ומתן על החקיקה.
למרות כל זאת ולמרות סמכויות נוספות של הפרלמנט הקשורות באישור תקציב האיחוד, באישורן של חלק מהאמנות ובמינוי נציב תלונות הציבור, עדיין הפרלמנט האירופי רחוק מלמלא תפקיד שגוף נבחר אמור למלא. לחוות הדעת של הפרלמנט אין תוקף מחייב, ותהליך קבלת ההחלטות בו - וכפועל יוצא מזה פעילותו בכללותה - קשה, מורכב ומסורבל מכפי שראוי שיהיה.
לנוכח זאת נמתחה ביקורת רחבה על האיחוד האירופי בטענה שישנו "גירעון דמוקרטי" בתהליך קבלת ההחלטות בו. מהו אותו "גירעון דמוקרטי"? בהקשרו של האיחוד האירופי, המונח מתייחס לכך שהדגש במוסדות האיחוד הוא על ההליכים הביורוקטיים-פרוצדורליים ועל האופן שבו מתנהלים הדברים, כולל קבלת ההחלטות. כלומר ההתמקדות היא בביורוקרטיה ובפרוצדורות עצמן, ולא בדעותיהם הספציפיות של נבחרי הציבור היושבים בפרלמנט.
מבין ארבעת המוסדות המוצגים כאן, זהו המוסד בעל ההשפעה הנמוכה ביותר בתהליכים של קבלת החלטות וקביעת מדיניות. בשנים האחרונות התעוררה מודעות לבעיה זו ונעשה ניסיון להעניק לפרלמנט יותר כוח. הפרלמנט ודאי אינו זוכה לחיזוק מכך ששיעור המצביעים שלו בבחירות נמוך ביותר, עובדה המסבירה מדוע רבים סבורים שאפילו הגוף הנבחר בבחירות דמוקרטיות באיחוד האירופי איננו מבטא את דעתו של הרוב הנמצא בתחומיו.
"אמנת ליסבון", אשר נחתמה בדצמבר 2007, הציעה מספר רפורמות כדי להקטין את "הגירעון הדמוקרטי". חלק מההצעות מחזקות את הפרלמנט האירופי ומשוות אותו בתחומים אחדים למוסדות האחרים, וחלקן מעבירות יותר כוח לפרלמנטים במדינות החברות (אשר נבחרים באופן דמוקרטי).
שנים רבות ניסו חברי האיחוד האירופי ונציגיהם להעביר חוקה אירופיתשתהיה מקובלת על כל המדינות החברות באיחוד ותאגד את הערכים והאינטרסים הבסיסיים המשותפים של מדינות האיחוד. במיוחד הושם דגש על דרך קבלת ההחלטות באיחוד, שכן הסבך הביורוקרטי שהוא היה שרוי בו הקשה מאוד על קבלת ההחלטות בו. בחוקה שהייתה אמורה להיות לאיחוד בוטל ההכרח לקבל החלטות פה אחד. לאור העובדה שמדינות שונות לא אשררו את החוקה האירופית והיא לא הושתתה, נחתמה "אמנת ליסבון" בדצמבר 2007.
"אמנת ליסבון" המשיכה את קו החוקה, וגם היא דגלה בשינוי בקבלת ההחלטות ובשיפור בהתנהלות הביורוקרטית כדי להקל על דרך הפעולה של האיחוד. רוב המדינות אישרו את האמנה, אך מספר מועט של מדינות, ובראשן אירלנד, היו צריכות לפנות למשאל עם מסיבות פנים מדינתיות. ביוני 2008 הצביעו רוב האירים נגד קבלתה של "אמנת ליסבון" והמבוכה הייתה רבה. האירופים - שהציבו לעצמם יעד לאשרר את "אמנת ליסבון" עד אחד בינואר 2009 - לא עמדו במשימה, אך עדיין יש סיכוי שהאמנה תאושרר.
"אמנת ליסבון" חשובה ביותר, שכן על אף עצמתו הכלכלית האדירה של האיחוד אין הוא מצליח להשפיע על ההתרחשויות הכלכליות בעולם. ודאי לא במידה המתקרבת לזו של ארצות הברית או אפילו של רוסיה, לאור העובדה שתהליך קבלת ההחלטות באיחוד מצריך הסכמה של כל המדינות החברות בו.http://www.sikurmemukad.com/magazine/122008/lisbontreaty.html כניסה: 4.4.09, 15:15
עד כמה האיחוד האירופי דמוקרטי מבחינה פרוצדורלית-מוסדית, בהתחשב במבנה מוסדותיו וב"גירעון הדמוקרטי" המתמשך בו? נראה כי הקשר בין אזרחי האיחוד האירופי ובין נציגיהם במוסדות האיחוד הוא בחלק מהמקרים מתווך, ובמקרים אחרים הוא כלל אינו קיים. הוא מתווך בכך שלגוף הנבחר, לפרלמנט, יש חלק קטן בקבלת ההחלטות, וישנן החלטות שבהן אין קשר בין רצון הציבור ובין ההחלטה המתקבלת. מעבר לכך, אין לדעת אם ההחלטות המתקבלות תואמות את רצון הציבור (במקרים שבהם לא מתקיים משאל עם), משום שהגוף המייצג ישירות את הציבור אינו נוטל חלק מהותי בקבלתן. למוסד הנבחר, לפרלמנט האירופי, אין סמכויות נרחבות המשפיעות על התנהלותו היומיומית של האיחוד ושל האזרח הקטן. סביר להניח שאם ימשיך תהליך האינטגרציה באיחוד האירופי ויצליח, לא יהיה מנוס מלהופכו לדמוקרטי יותר.
כיום צורתו ומבנהו הייחודיים - השונים מכל גוף מקביל במדינה או בארגון כלשהו - משרתים רק בחלקם את האינטרסים של האזרחים ושל המדינות החברות, והם פוגעים בחלק אחר שלהם. נראה שהאיחוד האירופי צריך להציב גם לעצמו את התנאי שהוא מציב בפני המדינות המבקשות להצטרף אליו ולהיות דמוקרטי יותר, לפחות בכל הנוגע לקשריו עם האזרח.
דרור, תומר, ויוני ארליך, 2005. האיחוד האירופי: רקע, נתונים, מגמות, ירושלים: הכנסת, מרכז מחקר ומידע.
רייך, אריה, 2004. משפט האיחוד האירופי: מוסדות ועקרונות (נייר עמדה 3/04), רמת גן: בר אילן.
לוין, אלון, ויובל בוסתן, "מבחן ליסבון", סיקור ממוקד, דצמבר 2008:
www.sikurmemukad.com/magazine/122008/lisbontreaty.html
"מורה נבוכים לאיחוד האירופי ומוסדותיו", פרלמנט 23, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 1999: /Parliament/1999/Pages/1999_23/C_23/Parliament_Issue_23_c.aspx.
"European Parliament Elections 2004: Results", Euractiv, August 17, 2004:
www.euractiv.com/en/elections/european-parliament-elections-2004-results/article-117482
Parliament: An Overview", European Parliament: http://www.europarl.europa.eu/parliament/public/staticDisplay.do?id=146&language=en
The President's Role", European Parliament: www.europarl.europa.eu/parliament/public/staticDisplay.do?id=45&pageRank=2&language=EN
The Faces of the European Parliament, 2007-09", European Parliament, December 2007: www.europarl.europa.eu/pdf/welcome_brochures/faces/ep_faces_2007_09_en.pdf