מדור חקיקה חדשה: הצעת חוק - רפורמה בבתי משפט
תהליך החקיקה
הצעת החוק לביצוע רפורמה כוללת בבתי המשפט, שגובשה על ידי משרד המשפטים על בסיס המלצות "ועדת אור", אושרה על ידי ועדת השרים לחקיקה ב-21.11.1998. בקרוב תובא הצעת החוק לאישור הכנסת בקריאה ראשונה.
תיאור הצעת החוק
הצעת החוק שהיא מרחיקת לכת יותר מהמלצות ועדת אור בנושאים מסויימים, כוללת 130 תיקונים לחוקים קיימים, בהם חוק יסוד: השפיטה וחוק בתי המשפט. הסקירה שלהלן תתמקד בשינוי היסודי המוצע במבנה מערכת בתי המשפט והשינוי המהותי הנגזר ממנו ביחס לסמכויות הנתונות בידי כל אחת מן הערכאות:
בית משפט השלום. שמו ישונה לבית משפט כללי, והוא יהפוך לערכאת הדין השיורית, שלה נתונות הסמכויות שאינן נתונות במפורש לערכאה אחרת. במסגרת שינוי זה יורחבו עד מאוד סמכויותיו הן בתחום הפלילי והן בתחום האזרחי. שופטי השלום ידונו בתובענות אזרחיות ללא מגבלת גג לסכום התביעה, ובכל העברות הפליליות למעט אלה שדינן מיתה או מאסר עולם.
בית המשפט המחוזי. שמו ישונה לבית משפט לערעורים, ורבות מסמכויותיו יועברו לבית משפט הכללי. תפקידו העיקרי יתמצה בהיותו ערכאת ערעורים על החלטות הערכאה הראשונה. לפי הצעת החוק תחול תקופת מעבר בת ארבע שנים שבמהלכה יושארו בסמכותו של בית המשפט המחוזי עברות חמורות במיוחד.
נוסף על כך, מוצע להקים מדורי התמחות בשתי הערכאות שיאפשרו לשופטים להתמחות בנושא מסוים, מה שאמור לייעל את הדיונים המשפטיים.
בית המשפט העליון. יעסוק בעיקר בנושאים חוקתיים, כאשר תצומצם האפשרות להגיש בקשת רשות ערעור אליו. עם זאת, תורחב האפשרות לקיים דיון נוסף בבית המשפט העליון, בהרכב מורחב יותר.
סוגיה מרכזית נוספת שבה עוסקת הצעת החוק היה החמרה בדרישות כשירותם של השופטים.
מבט משווה
הבחינה המשווה תתמקד בנושאים המרכזיים שבהם מבשרת הצעת החוק על שינויים: העברת סמכויות רבות לערכאה הראשונה תחת דן יחיד; הפיכת בית המשפט המחוזי לבית משפט לערעורים, והפיכת בית המשפט העליון לבית משפט שיעסוק בעיקר בעניינים חוקתיים ופחות בערעורים בזכות על הערכאות הנמוכות ממנו.
בחינה משווה של מערכות בתי משפט במדינות אחרות מלמדת כי המתכונת המקובלת במרבית המדינות היא הפרדה מערכתית בין נושאים שונים - בין עניינים אזרחיים לעניינים פליליים, בין עניינים מנהליים לאחרים (צרפת, אנגליה).
במרבית המדינות מתקיימת הפרדה מדרגית בין ערכאות נמוכות לערכאות גבוהות על פי חומרת העניינים הנידונים ומורכבותם (אנגליה, קנדה, צרפת, גרמניה ויפן). בכל המדינות שופט יחיד אינו רשאי לפסוק בעברות שהעונש בגינן עולה על שנה. זאת בניגוד להצעת החוק שלפיה יהיה רשאי שופט יחיד לדון בכל העניינים הפליליים למעט עברות שעונשן מיתה או מאסר עולם.
באשר למעמדו של בית המשפט העליון, הרי שבכל מערכות המשפט הוא משמש כמפקח על המערכת כולה, כאשר הוא תורם לפיתוח המשפט ולהאחדתו בדרך של הענקת רשות ערעור. בניגוד לכך, לפי הצעת החוק תצומצם האפשרות להגיש בקשות רשות ערעור לבית המשפט העליון. בכמה שיטות משפט נשמרת לבית המשפט העליון סמכות דיון ראשונה ואחרונה בעניינים בעלי חשיבות ציבורית עליונה. כך, בית הלורדים באנגליה, בית המשפט העליון ביפן בהליכי הדחה קונסטיטוציוניים, בפינלנד - בביקורת שיפוטית על החלטות מנהליות של הממשלה, ובצרפת - בעניינים בעלי חשיבות ציבורית.
בניגוד לנהוג במדינות אחרות, בישראל דן בית המשפט העליון בעניינים מנהליים רבים כערכאה ראשונה. לפי הרפורמה המוצעת יועברו רוב העניינים המנהליים לערכאות הנמוכות יותר, כדי להקל על העומד בבית המשפט העליון.
בעד ונגד הרפורמה בבתי המשפט*
בעד:
- הרפורמה יוצרת ערכאת התדיינות וערכאת ערעור, כאשר בכל אחת מהערכאות תהיה התמחות לפי נושאים. המצדדים ברפורמה מעידים על כך שכיום אין ערכאת ערעור בפועל. הפיכתו של בית המשפט המחוזי לבית משפט לערעורים תביא מזור לבעיה זו.
- בית המפשט העליון אינו צריך לעסוק בזוטות מנהליות, ולכן יש להעבירן לטיפולו של בית המשפט המחוזי. הצעת חוק בתי המשפט המנהליים מממשת מגמה זו של העברת עניני בג"ץ מהעליון למחוזי, כדי להקל על העומס בבית המשפט העליון, ולייעל את הטיפול בעתירות.
- הרפורמה שמה דגש על התמחות השופטים. היא מעלה את הדרישות מן השופטים המכהנים (יותר שנות ניסיון נדרשות בכל ערכאה).
- תפקידו של בית המשפט העליון הוא בעיקר להיות מורה הלכה ולשמש כבית משפט חוקתי-נורמטיבי. כדי למלא את תפקידו זה על הצד הטוב ביותר, יש להקל על העומד הנובע מהעברת עניינים מנהליים ולצמצם את הערעורים ברשות לבית המשפט העליון.
- אין מניעה ששופטי בית משפט השלום שדנים כיום בתביעות שדינן מאסר שבע שנים או בתביעות על סך מיליון שקל, לא ידונו בעניינים חמורים יותר.
נגד:
- הטיעון המרכזי המועלה נגד ההצעה הוא כי היא אינה פותרת למעשה את בעיית העומס במערכת בתי המשפט, וכי היא מקלה אמנם על בית המשפט העליון אך יוצרת צוואר בקבוק בבית משפט השלום (הכללי, לפי ההצעה). כנגד ההצעה להוסיף כמות גדולה של שופטים לבית משפט השלום, יש הטוענים כי עדיף להוסיף שופטים לבית המשפט העליון כדי להקל על נטל העבודה שם.
- טענה נוספת היא שהרפורמה לא רק שאינה נותנת מענה לבעיית איכות השפיטה, אלא שהיא מחמירה אותה. העברת סמכויות מבית המשפט העליון למחוזי ומן המחוזי אל השלום עלולה לפגוע באיכות השפיטה. בנוסף לכך נטען כי מתעורר ספק אם יוכלו שופטי השלום ליטול על כתפיהם את האחריות למשימה המהותית על ניתוח ראשוני של המקרה וקביעת העובדות בו. התביעה לגייס כמות גדולה של שופטי שלום מעוררת סכנה של פגמים באיוש. כמו כן, הרפורמה קובעת כי דן יחיד יוכל לדון בעברות פליליות ואזרחיות חמורות ואף לגזור עד 20 שנות מאסר. אין ערובה לכך ששופטי השלום יוכלו לעמוד בנטל כבד כזה.
- הרפורמה אינה מציעה פתרון לסוגיה של קיצור הליכי משפט ומתעלמת מן הצורך הדחוף לשינויים מנהליים בתוך המערכת הקיימת.
- טענות רבות מתמקדות בשינוי המוצע במעמדו של בית המשפט העליון ובתפקידו. לטענת המתנגדים, הרפורמה המוצעת תחזק את תפקידו של בית המשפט כשותף לקביעת נורמות, אולם תחליש את תפקידו החברתי ואת מעורבותו במתן סעד לאזרחים ובפתרון סכסוכים. שינוי כזה יהפוך את בית המשפט העליון לאליטיסטי יותר, הן ביחס לציבור והן ביחס לערכאות השיפוטיות האחרות. המתנגדים יוצאים גם נגד ריכוז עוצמה רבה מדיי, לטעמם, בידיו של נשיא בית המשפט העליון. כמו כן יש המצדדים בכך שבית המשפט העליון ישמש ערכאה ראשונה בעניינים מנהליים תקדימיים, בנימוק שישראל מצויה עדיין בשלב של גיבוש נורמות מנהליות.
- הרפורמה הופכת את בית המשפט העליון לבית משפט לחוקה; זאת מבלי שנערך דיון ציבורי נאות בנושא זה.
* מקור הטיעונים בדיון במסגרת פורום השולחן העגול שנערך ב-1998 במכון הישראלי לדמוקרטיה.
הכתוב מבוסס על נייר עמדה העומד להתפרסם בקרוב בהוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה. המערכת מבקשת להודות למר שחר גולדמן על סיועו.