תפקידם של פרלמנטים באישור אמנות בין-לאומיות

עם חתימת "הסכם וואי" בחודש אוקטובר השנה, שבה והתעוררה סוגיית תפקידה של הכנסת באישור הסכמים בין-לאומיים. נושא זה נמצא על סדר היום של פרלמנטים רבים בעולם, בפרט בתקופה זו שבה עניינים ציבוריים רבים יותר מוסדרים באמצעות חוק בין-לאומי, ומתחזק מעמדם של גופים בין-לאומיים. תהליכים אלה מעוררים בקרב הפרלמנטים צורך להיות מעורבים יותר במדיניות החוץ ובאשרור אמנות.

בבסיס הדמוקרטיה הפרלמנטרית ועקרון שלטון החוק ניצבת התפיסה שכל החלטה בנוגע למדיניות מרכזית ולחקיקת חוקים מתקבלת בהסכמתו של הפרלמנט המייצג את הנמשלים. גם בשיטות נשיאותיות יש לפרלמנט כוח פיקוח על הרשות המבצעת באמצעות הסכמתו לתקציב ולהפעלת חקיקה. באופן מסורתי, מדיניות חוץ וחתימה על אמנות הייתה יוצאת מן הכלל, שכן היא הייתה נתונה תחת שבטה של הרשות המבצעת באופן בלעדי כמעט. רק בנוגע להחלטות שעניינן יציאה למלחמה ושינוי הגבולות הלאומיים נקבעו הסדרים למעורבות הפרלמנט.

מעורבותו של הפרלמנט באשרור אמנות מוגבלת, שכן האמנות נכתבות על ידי משרתי ציבור של ממשלות וארגונים בין-לאומיים במהלך משא ומתן נפתל ומורכב. תוצאת המשא ומתן נחתמת על ידי הממשלות, בדרך כלל תחת ההסתייגות שהמדינות תהיינה מחויבות לאמנה רק לאחר אשרורה על ידי הפרלמנט. אולם לאחר שהוסכם על נוסח מסוים, לפרלמנט אין אפשרות לתקנו שכן הדבר יחייב פתיחה מחדש של המשא ומתן עם הצדדים האחרים החתומים על האמנה. העובדה שהפרלמנט יכול רק לאשרר את האמנה או לדחותה מצמצמת מאוד את עוצמתו.

חוקות וכינון אמנות 

אפשר לחלק את החוקות לשלוש קטגוריות בהתאם לנהלים המכוננים בהן בנוגע למידת מעורבותו של הפרלמנט בכינון ואשרור אמנות. בקבוצה הראשונה מצויות החוקות שבהן נאמר חד-משמעית שאמנות נדרשות להסכמה של הפרלמנט, כאשר מצוינות אמנות יוצאות מן הכלל שאינן נדרשות לכך. בקבוצה זו מצויות החוקות של ארה"ב, הולנד ובלגיה.

בחוקת ארה"ב (סעיף 2, 2, 2) נקבע כי הנשיא יכול לאשר אמנות רק בהסכמת שני שלישים מחברי הסנאט. תפקיד נוסף של הסנאט הוא לבחון אם האמנות צריכות להיות מאושררות בלא שינויים וכן אם יש להתנות תנאים מסוימים לפני האשרור.

לפי סעיף 91 לחוקה ההולנדית דרושה הסכמה מוקדמת של הפרלמנט לאמנות. הממשלה מציגה את האמנות בשני הבתים לפני אישורן. אם הפרלמנט אינו מגיב על האמנות בתוך 30 יום, האמנה מאושרת ב"הסכמה שקטה". אם 15 חברים או יותר מהבית העליון אם 30 חברים או יותר מהבית התחתון קובעים כי לאמנה דרושה הסכמה ספציפית, או האמנה צריכה לעבור בשני הבתים כחוק. פרוצדורה זו נקראת פרוצדורת voorhang. בחוקה ההולנדית ובחוקה הבלגית מפורטים קריטריונים למקרים שבהם לא נדרש אישור הפרלמנט לאמנה, כמו למשל אם הוענקה לממשלה סמכות מתוקף חוק לאשר אמנות מסוימות או אם לא כרוכות באמנה מחויבויות כספיות. למרות הגדרת הקריטריונים עדיין תיתכן מחלוקת בין הממשלה לבין הפרלמנט בנוגע לצורך באישור הפרלמנט במקרה נתון.

בקבוצה השנייה מצויות החוקות הקובעות במפורש כי הסכמת הפרלמנט דרושה רק לאמנות מסוימות. כאלו הן החוקות של גרמניה, צרפת, איטליה ופורטוגל.
סעיף 59 ב-Grundgesetz הגרמני קובע כי יש להביא לאישור הפרלמנט רק אמנות המסדירות יחסים פוליטיים של גרמניה או שמימושן דורש חוק סטטוטורי. הגדרת הקריטריונים עמומה, ונותר שטח אפור שבו עשויות להתעורר מחלוקות בין הפרלמנט לבין הממשלה.

לצרפת (סעיף 53), איטליה (סעיף 80) ופורטוגל (סעיף 164) יש רשימת קריטריונים ארוכה יותר. בצרפת, מאז הרפורמה בחוקתית של 1002 רשאים הנשיא, ראש הממשלה וכן ראש האספה הלאומית, ראש הסנאט או 60 סנטורים לבקש ש"המועצה החוקתית" תבחן אם התחייבות בין-לאומית סותרת את החוקה. אישור הפרלמנט יכול להתקבל רק אחרי תיקון החוקה.
בקטגוריה השלישית נמצאות המדינות שבהן נקבע כי העומדים בראש הרשות המבצעת רשאים לאשר את האמנות בעצמם, ואולם הפרלמנט דרוש במקרה שיש צורך במימוש האמנות באמצעות החוק. מצב זה מותיר את האמנות שאין צורך לחוקק בעקבותיהן חוקים תחת שיקול דעתה הבלעדי של הממשלה.

באוסטרליה הצעות לאמנה וכן תיקונים וביטולים של אמנות מונחים על שולחנם של שני הבתים לתקופה של לפחות 15 ימי עבודה לפני שהממשלה נוקטת צעדים מחייבים. האמנות מונחות לאחר שנחתמו על ידי ממשלת אוסטרליה אך לפני אשרורן. האמנות מוגשות עם "ניתוח אינטרס לאומי" המספק מידע שתומך בהצעה. הפרלמנט רשאי לבחון את האמנות, אך אין לו סמכות שלא לאשרן. לאחרונה הוקמה ועדה משותפת קבועה לאמנות שתפקידה לבחון את האמנות המובאות לפני הפרלמנט.

לפרלמנט הבריטי אין תפקיד רשמי בכינון אמנות. לפי הנוהג החוקתי המכונה Ponsonby Rule, כל אמנה העומדת בפני אשרור מונחת על שולחן הפרלמנט לפחות 21 יום לפני מתן האשרור, כדי שהפרלמנט יוכל לחוות דעתו עליה. ההנחה היא שבתוך שלושה שבועות יתעורר דיון ב-House of Commons בנוגע לכל אמנה שיש בה עניין פוליטי.

בישראל מקור סמכות החתימה של הממשלה על אמנות בין-לאומיות הוא בפררוגטיבה של הכתר הבריטי בעבר. הממשלה רשאית להלכה לאשר ולאשרר כל אמנה בין-לאומית בכפוף לסמכותה של הכנסת לבקש דיון בתוך זמן מוגבל לאחר שהאמנה הונחה על שולחן הכנסת. במשך השנים נוצר נוהג שעל פיו מביאה הממשלה כל הסכם, שמשמעותו ויתור על שטחים המצויים בחזקתה בפועל, לאישור הכנסת. כך היה הנוהג באשר להסכמי קמפ-דיוויד, הסכמי אוסלו, הסכם השלום עם ירדן, וכן באשר להסכם וואי. נוהג זה אינו מעוגן בחקיקה, ובתקנון הממשלה נקבע כי "הממשלה רשאית לקבוע כי אמנה פלונית, בשל חשיבותה, תובא גם לאישור הכנסת או לאשרורה". נוסף לכך נקבע כי כל אמנה צריכה להיות מונחת על שולחן הכנסת לעיונם של חברי הכנסת שבועיים לפני אישורה בממשלה למעט מטעמי דחיפות או סודיות. חברי הכנסת אינם נוטים להשתמש בזכותם זו.

האם אפשר\רצוי לשנות את המצב הקיים?

עם התרבות החקיקה הבין-לאומית נוצרת אנומלית במערכת החוקים בדמוקרטיות פרלמנטריות. יש מערך שלם של חוקים המכוננים כאמנות ומונחים על שולחן הפרלמנט, שכל שנותר לו לעשות הוא לקבלם או לדחותם מבלי אפשרות לשנותם. מצב זה בולט בעיקר בקרב הקהילייה האירופית, שבה מתקבלות החלטות רבות בפורומים בין-ממשלתיים, כמו מועצת השרים של האיחוד האירופי.

יש הטוענים כי רצוי לחזק את מעורבותו של הפרלמנט באמצעות הגברת הפיקוח מצדו בשלבים שונים של כינון ואישור האמנה, למשל בשלב ההחלטה על המשא ומתן או בעת אישור המנדט שניתן לבאי כוחה של הממשלה. הפיקוח יכול להיות מופעל גם בשלב הסופי של האשרור או עם כניסת האמנה לתוקפה. המתנגדים למעורבות כזו טוענים כי אשרור אמנות מצוי תחת הפרוגטיבה של הממשלה, וכן שבאופן מעשי קשה לנהל משא ומתן המשולב בפנייה לפרלמנט. במישור העקרוני, מתן אפשרות של מעורבות לפרלמנטים בניהול מדיניות חוץ ובכינון אמנות עשוי להביא לשינוי הקונספציה בדבר מהות היחסים בין הפרלמנט לבין הממשלה, ואולי אף לפגיעה בעקרון הפרדת הרשויות.

מקורות

אמנון רובינשטיין, המשפט הקונטיטוציוני של מדינת ישראל. תל-אביב וירושלים: הוצאת שוקן, מהדורה חמישית, 1996.

* Erik Jurgens, "Parliaments and treaty-making", The Journal of Legislative Studies, Vol. 1, Summer 1995, pp. `178-185.

* "Role of Parliaments in the conduct of foreign relation", Constitutional and Parliamentary Information No. 173, 1997.