פוליטיקה מקומית וארצית
השלטון המקומי בישראל עדיין מעצב את זהותו ומחפש אחר המיקום שלו בפוליטיקה הכלל-ארצית. שלטון מרכזי חזק וריכוזי, כפי שהיה מאז יומה הראשון של המדינה, הטביע דפוסי התנהגות שאמנם הלכו והתמתנו עם השנים, אך רישומם ניכר גם היום. השלטון המקומי אינו עצמאי, ולמשרד הפנים יש סמכויות רבות המשפיעות על חיי היום-יום של הרשויות המקומיות, אף שהסמכויות בפועל התרחבו בהרבה ממה שנקבע בספר החוקים (ראו המאמר 'שינויים במעמדו של השלטון המקומי'). התלות של השלטון המקומי בשלטון המרכזי התבטאה במשך שנים רבות גם באפיק המפלגתי, שכן מרכזי המפלגות העמידו נציגים מטעמם בבחירות לרשויות. כך הבטיחו המפלגות שליטה בזירה המקומית, תגמלו פעילי מפלגה מצטיינים והכינו את עתודת הפוליטיקאים הארציים.
עד אמצע שנות השבעים הפוליטיקה המקומית חסתה בצל הפוליטיקה המפלגתית הלאומית, ומאז החלה להתפתח בהדרגה פוליטיקה מקומית נפרדת, שעוסקת בנושאים מקומיים ייחודיים. התעצמות הפוליטיקה המקומית באה לידי ביטוי גם בהתחזקותם של מפלגות ומועמדים עצמאיים בהשוואה לרשימות ולמועמדים מטעם המפלגות. התפתחות הפוליטיקה המקומית משתקפת גם בהגברת המעורבות של האזרחים ביזמות מקומיות ובהתגבשותה של אזרחות עירונית, אם כי עדיין הדפוס הבולט הוא שיתוף שיזמתו מלמעלה למטה. מאמר זה סוקר התפתחויות אלו.
בתקופת היישוב נהנו הרשויות המקומיות מעצמאות רבה ומנהיגי המוסדות הארציים טיפחו אותן, מכיוון שרק בזירה המקומית יכלו היהודים לנהל את קהילתם באופן רשמי תחת חוקי המנדט (אלעזר, 2001: 6-8). כוחן של הרשויות המקומיות התבטא בין השאר כשהנושאים שעסקו בהם נגעו לעניינים מקומיים וכשהן התמודדו עם סוגיות ובעיות שהיו ייחודיות לתושבי הרשות.
חשיבותם של הנושאים המקומיים בזירה הפוליטית המקומית הייתה ניכרת כבר בתקופת היישוב, ודוגמה לכך אפשר למצוא בוויכוחים שקדמו לבחירות הראשונות בעיריית תל אביב בשנת 1921 (ואף גרמו לעיכובן). הוויכוחים שיקפו מציאות שבה בליל אנשים משכונות שונות עם מאפיינים ייחודיים אוחדו תחת שטח שיפוטי אחד. הנושאים הבוערים שעמדו על הפרק ופילגו את המצביעים לא נגעו לאידאולוגיה מפלגתית כלל-ארצית אלא לשאלות מקומיות שעמדו על הפרק ועניינו את תושבי העיר בלבד. הנושאים שהעסיקו את המפלגות נגעו לעלות שכר הדירה, למסים מקומיים ועוד, ואילו מערכת הבחירות סערה סביב שאלות מסוג אחר, לדוגמה: האם הבחירות תהיינה יחסיות בכל העיר או אזוריות לפי שכונות? למי תהיה זכות ההצבעה? ומי רשאי להיבחר? זכות ההצבעה הייתה אולי הוויכוח הבוער ביותר: מחנה הפועלים דרש זכות הצבעה לכול, ואילו בעלי הרכוש בעיר תבעו קריטריונים מגבילים להשתתפות, שהם תשלום מסים, תקופת תושבות מינימלית ואזרחות ארץ ישראלית. לבסוף הוחלט כי הבחירות תהיינה אזוריות, ומכל שכונה ייבחר מספר נציגים יחסי לבעלי זכות ההצבעה באותה שכונה; זכות הבחירה תהיה כללית לבני 20 ומעלה המשלמים לפחות 50 גרוש לעירייה; וזכות ההיבחרות תעמוד לבני 24 ומעלה שיודעים עברית ברמה של דיבור, קריאה וכתיבה ומתגוררים לפחות חצי שנה בעיר.
המדינה שהוקמה הכניסה תחת כנפיה את השלטון המקומי וריכזה בידיה את מרבית סמכויותיו. מלבד סמכויות התפקוד, גם המפלגות המקומיות עברו לשליטת מוסדות המפלגה הארציים, והם שהכתיבו את סדר היום ואת המועמדים. ואילו בשנת 1973 החל תהליך התנתקות של סניפי מפלגה מקומיים ממרכזי המפלגות. צמיחתו של דור מנהיגות צעיר ושילובם של עולים חדשים הגבירו את הפעילות הפוליטית המקומית וחיזקו אותה, סניפים מקומיים התחילו לפעול באופן עצמאי ולנהל בעצמם משאים-ומתנים קואליציוניים. לנוכח השינוי מרכזי המפלגות לא נכנסו לעימותים עם הסניפים המקומיים אלא הרפו את השליטה בקביעה של רשימת המועמדים למועצות. הסניפים המקומיים מצדם השתדלו שלא להרבות בפעילות שעלולה לעורר התנגדות עזה מצד מוסדות המפלגה הארצית (אלעזר, 2001: 29).
היכולות להבחין בין הפוליטיקה המקומית לבין הפוליטיקה הארצית התפתחו בהדרגה, אך עוד בשלב מוקדם באופן יחסי היו הרשויות המקומיות לדלת כניסה בעבור קבוצות חדשות (צעירים, עולים חדשים) אל הפוליטיקה. כבר ב-1967 כמחצית מנבחרי הציבור ומהפקידות הבכירה היו יוצאי צפון אפריקה ואסיה, וכמה עשורים אחר כך הייתה גם ראשית ההתארגנות הפוליטית של העלייה הרוסית, בזירה המקומית גם כן (אלעזר, 2001: 25).
השלטון המקומי העניק אפוא הזדמנות להשתלבותן של קבוצות שהיו מתקשות להשתלב בדרך אחרת, וקבוצות אלו הצמיחו הנהגה מקומית באופן עצמאי מהארצית. לדוגמה מפלגת ש"ס, שנועדה לייצג את עדות המזרח, התחילה כרשימה מקומית שהוקמה בשנת 1982 לקראת הבחירות לעיריית ירושלים. שנתיים מאוחר יותר היא התמודדה ברמה הארצית, לקראת הבחירות לכנסת ה-11. גם מפלגת הגמלאים, שהייתה הפתעת הבחירות האחרונות לכנסת, התחילה כרשימה תל אביבית עם שאיפות צנועות. עוד בבחירות המקומיות ב-2003 הצליחה הרשימה מעל ומעבר לציפיות, כאשר הצליחה לגרוף לזכותה שישה מושבים במועצת העיר. אגב, כבר אז הסתמנה מגמה מעניינת - צעירים רבים היו מתומכיה של רשימה זו.
ביטוי נוסף להפרדה שנוצרה בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי היה דפוס ההצבעה. תושבים הצביעו בבחירות המקומיות ובבחירות הכלליות על פי שיקולים שונים, והשוני כמובן הביא גם לתוצאות אחרות. היכולת להבחין בין בחירות לרמות השלטון השונות ולהצביע לרשויות המקומיות לא בהכרח בדומה לבחירות לכנסת מלמדת על עלייה בערכם של נושאים מקומיים בעיני הבוחרים (אלעזר, 2001: 26-27) וכן על שיקול דעת עצמאי יותר של הבוחרים ועל הבנה שהיצמדות לנאמנות מפלגתית ברמה הארצית לאו דווקא תיטיב עמם בנושאים מקומיים שבהם האידאולוגיה חשובה פחות. דפוס זה זכה לחיזוק מוסדי כאשר בשנת 1978 הופרדו הבחירות לרשויות המקומיות מהבחירות לכנסת, ונקבעו מועדים שונים לשתי מערכות הבחירות.
ההפרדה בין שתי הזירות מתבטאת גם בהבדלים בתוצאות הבחירות ובחוסר מתאם בהצלחה של מפלגה ברמה הארצית לעומת הצלחתה ברמה האזורית. בבחירות 2003 זכתה ש"ס בייצוג של 18% ברשויות המקומיות, לעומת ייצוג של 9% בכנסת ה-16; כלומר בבחירות האזוריות היא זכתה לייצוג גדול פי שניים מהייצוג שזכתה לו בבחירות לכנסת. גם ייצוגה של המפד"ל ברשויות היה גדול פי 2.4 מגודלה בכנסת - בבחירות המקומיות זכתה ב-12% מהקולות, לעומת 5% בבחירות לכנסת (טסלר, 2005: 1,170). למרות ההבדלים בין דפוסי ההצבעה לכנסת לבין דפוסי ההצבעה לרשויות המקומיות, בעבור המפלגות הגדולות בחירות מקומיות עדיין משמשות מבחן לכוחן. ואכן, הצלחתה של מפלגת הליכוד בבחירות 2003 (על פי סיכום מספר היישובים שהשיגה בהם רוב) שיקפה את היותה המפלגה שהחזיקה באותה העת בשלטון הארצי (שפירא, 2005: 1,191).
נראה כי אחת המגמות הבולטות ביותר היום בפוליטיקה המקומית היא עלייתן של רשימות מקומיות. מאז שנות השמונים גדל מספרן של רשימות שאינן מזוהות עם שום מפלגה ארצית, ובבחירות 1998 מספרן היה כפול ממספרן ב-1978 (גולדברג, 2001: 264). בבחירות האחרונות בשנת 2003 השיגו הרשימות המקומיות 52% מהקולות בבחירות למועצות של הרשויות, לעומת 44% בבחירות 1998. בצד זה נרשמה ירידה משמעותית בכוחן של שתי מפלגות השלטון (עבודה וליכוד), מ-72.8% בשיא כוחן ב-1965 ל-16% בלבד בבחירות של 2003. בבחירות לראשי הרשויות המגמה בולטת אף יותר, שכן ב-63% מכלל הרשויות המקומיות זכו מועמדים של רשימות עצמאיות, בהם ראשי העיריות רון חולדאי בתל אביב, צבי ציקלר באשדוד ורוני מהצרי באשקלון. ראש עיריית באר שבע, יעקב טרנר, נבחר דרך רשימה מקומית אך נתמכת על ידי מפלגת העבודה. מעניין שהצלחתן של הרשויות המקומיות איננה שווה בכל היישובים והיא מאפיינת יישובים מבוססים (בריכטה, 2005: 978-979).
בצד גילויי העצמאות של המועמדים והמפלגות המקומיות עדיין ניכרת השפעה של המפלגות הארציות על מינוי המועמדים לראשות הרשויות, למרות הדמוקרטיזציה של הליכי בחירת המועמדים ואימוץ שיטת הפריימריז לבחירת המועמדים. כך לדוגמה לקראת בחירות 1993 בחיפה חששו ראשי העבודה שראש העירייה המכהן אריה גוראל יפסיד בבחירות. כדי להצליח להחליפו בעמרם מצנע הכריזו במפלגה על פריימריז פתוחים (שבהם כל אחד יכול להשתתף, ולא רק חבר מפלגה), ושיטה זו הועילה לבחירת מצנע. במקרים אחרים הוקמו ועדות התערבות מצד מוסדות המפלגה הארציים ומנעו קיומם של פריימריז (גולדברג, 2001: 254-255).
הפוליטיקה המקומית מצליחה עם השנים למצוא את מקומה ולקיים חיים פוליטיים עצמאיים. הן המפלגות הן הבוחרים מתעניינים בנושאים הנוגעים לאיכות חייהם של התושבים והשאירו בצד סוגיות אידאולוגיה כלל-ארציות. אך האם בצד הפעילות הערנית של רשימות מקומיות גם התושבים הפכו מעורים בנעשה בפוליטיקה? נראה שלא - אמנם פוליטיקה מקומית, מפאת ממדיה המצומצמים, מעניקה לתושבים יותר הזדמנויות להשפיע, אך נראה שאין זה המשתנה הבלעדי שמעודד השתתפות אזרחית, ובישראל אפשר למצוא אותה במידה מועטה.
אזרחי המדינה הם בו בזמן גם אזרחי הרשות המקומית שהם מתגוררים בה, ופעמים רבות חייהם מושפעים יותר מהחלטות שמתקבלות ברשות ופחות מהחלטות שמתקבלות בכנסת. לרשויות המקומיות יש השפעה על חיי היום-יום של האזרחים ועל איכות חייהם, והנושאים המעסיקים תושבים ברמה המקומית נבדלים מנושאים ארציים. לדוגמה, נושא איכות הסביבה דומיננטי יותר בהקשר של פוליטיקה מקומית, משום שהוא נוגע נגיעה ישירה לחיי התושבים. שאלות כגון תכנון ותחזוקה לקויים של ביוב ובניינים ומטמנות לא חוקיות מעסיקות את המתגוררים סמוך למפגעים, ובעבורם הן שאלות הרבה יותר פרקטיות מאידאולוגיות. עסקים קטנים מושפעים אף הם מהרשות המקומית, ועל כן הם עשויים לגלות בנעשה בה עניין, וכך גם הצרכנים, שמעוניינים במרכזי קניות מוסדרים לרווחתם, ולא ברוכלות, שעשויה לפגוע בצביון יישובם.
אמנם גם הדמוקרטיה המקומית היא דמוקרטיה ייצוגית, אך באופן תאורטי היא מותירה אפשרויות רבות יותר להשתתפותם של האזרחים בגלל המרחק הלא גדול בינם לבין מקבלי ההחלטות, וכן מכיוון שמדובר במסגרת מצומצמת יותר שבה אפשר לנהל דיונים פתוחים מבלי לפגוע פגיעה קשה ביעילות.
אזרחות עירונית מתאפיינת בשני דפוסים - השתתפות ושיתוף. ההשתתפות היא תהליך מלמטה למעלה, שבו אזרחים מוכנים להשקיע מזמנם למען מטרות ציבוריות, ואילו השיתוף הוא פעולה שלטונית הבאה מלמעלה למטה ונמדדת בכלים שהשלטון מעניק לאזרחים לקחת חלק בפוליטיקה המקומית. בישראל נפוץ יותר דפוס השיתוף.
לדוגמה שיתוף בתכנון עירוני הוא שיתוף הציבור והוא מעוגן בחוק התכנון והבנייה. לפיו על הרשות לספק לאזרחים מידע על אודות תכניות בנייה בעתיד, כדי שמי שרואה את עצמו כנפגע מתכניות בנייה אלו יוכל להגיש התנגדות לרשות. סוג זה של שיתוף הוא דוגמה מובהקת למצב שבו השלטון מספק את המידע ופותח לפני התושבים אפיק להגיב על מידע זה. אולם זהו שיתוף לאחר מעשה, ולא שיתוף בתהליך התכנון עצמו. התושבים אינם לוקחים חלק בקבלת ההחלטות, אינם יכולים להעלות הצעות ופתרונות, ואף לא להביע התנגדות בטרם התקבלה ההחלטה (בלאנדר ווקסמן, 2002: 34-35).
הטעמים לרמת השתתפות מצומצמת קשורים לתרבות ניהולית ריכוזית הנהוגה בישראל ולעובדה שאזרחים חסרים את הידע הרלוונטי כדי להיות שותפים בתהליך קבלת ההחלטות. מלבד היעדרו האובייקטיבי של ידע, יש לתושבים תחושה סובייקטיבית שהם אינם מבינים בנושאי התכנון העירוני. תחושה זו מחזקת את מעמדם של פוליטיקאים מקצועיים, והם הופכים חסינים לביקורת מצד התושבים. הפוליטיקאים מצדם ממעטים לשנות את המצב ומציבים מכשולים ליזמות אזרחיות שמגיעות מהשטח. מציאות זו מובילה לחשדנות מצד האזרחים ולפקפוק בכוונותיהם של אישי ציבור לפעול לטובת הכלל (בלאנדר ווקסמן, 2002: 38-39).
בהתאם לכך יש פערים בין עמדותיהם של ראשי ערים ביחס למהותה של אזרחות פעילה לבין עמדותיהם של התושבים. במחקר שערכה ישי נמצא כי ראשי ערים מציגים תמונה של אזרחות פעילה ומתארים ערוצי השתתפות פתוחים ברשות לתושבים. הם מציירים את פרופיל התושבים כאילו הם מודעים לנעשה בעירם ויוזמים. מנגד התושבים דיווחו כי ערוצי ההשתתפות אינם פתוחים לפניהם והמעורבות שלהם נמוכה. מנגד, הן התושבים הן ראשי הרשויות החזיקו בערכים התומכים בדמוקרטיה השתתפותית וסברו כי זוהי הדרך העדיפה לפעול ברמה המקומית, והדבר מלמד על פער בין העמדות הערכיות שהתושבים והפוליטיקאים אוחזים בהן לבין ההתנהגות שלהם בפועל. אזרחים אינם מאמינים ביכולתם להשפיע על הפוליטיקה המקומית, בהיעדר מיומנויות הדרושות לכך, ואילו ראשי ערים נכונים לערב את התושבים בעיקר בצורה של שיתוף שמכוון מלמעלה, ולא של השתתפות מלמטה (ישי, 2005: 998-999).
לשיתוף האזרחי יש גם חסרונות, ואין להקל בהם ראש: החיסרון הראשון הוא האופי הלא שוויוני של השיתוף. נמצא כי אוכלוסיות מבוססות נוטות להיות מעורבות בפעילות אזרחית יותר מאוכלוסיות חלשות מבחינה חברתית-כלכלית. לפיכך שיתוף אזרחי בתהליך התכנון ישקף פערים חברתיים, ודפוסי השתתפות אלו ימשיכו גם בערוץ העירוני - ובערוץ זה התושבים המבוססים ייקחו חלק וישמיעו את קולם, בעוד האוכלוסיות החלשות ימשיכו לשתוק. אם כן בזירת משחק שתינתן בה לתושבים הזדמנות להשתתף, ידם של המבוססים תהיה על העליונה.
חיסרון אחר נוגע לדפוסי עבודה וליעילות. שיתוף אזרחים בתהליך התכנון עלול להאט אותו, לסרבלו ואף להביאו למבוי סתום אם לא תימצא הסכמה בין התושבים. אמנם המתח בין ייצוג לבין יעילות קיים תמיד והוא אופייני לכל מערכת פוליטית, ארצית ומקומית, אך במקרה זה, שבו מעוניינים לשתף את התושבים עצמם ולא רק את נציגיהם, המתח מודגש עוד יותר.
במהלך שנות קיומה של מדינת ישראל התעצבה הבחנה בין הפוליטיקה הארצית לבין הפוליטיקה המקומית. אף שמבחינה רשמית הרשויות נותרו תלויות במשרדי הממשלה, הן מקיימות דינמיקה עצמאית. הדבר בא לידי ביטוי בעלייתה של הנהגה מקומית, בהתנתקות המפלגות המקומיות מהמרכזים הארציים וכן בעלייתן של רשימות מקומיות ומועמדים עצמאיים שאינם משתייכים לשום מפלגה ארצית.
האזרחים גם הם למדו להפריד בין האינטרסים שלהם ברמה הלאומית לבין האינטרסים שלהם ברמה הארצית, וביום הבחירות ברשויות המקומיות אין הם תמיד שומרים אמונים למפלגה שתמכו בה בכנסת. עם זאת, למרות העניין הגובר בפוליטיקה המקומית, הדבר עדיין אינו מיתרגם להשתתפות פעילה של תושבים בעשייה הפוליטית וללקיחת חלק בתהליך קבלת ההחלטות. נראה כי לא רק התושבים, אלא גם ואולי בעיקר השלטון המקומי, עדיין אינם מוכנים לסוג כזה של ביזור סמכויות, והאפיקים שמאפשרים השתתפות עודם מצומצמים ומכוונים מלמעלה.
אלעזר, דניאל י', 2001. 'הממד המקומי של השלטון והפוליטיקה בישראל', השלטון המקומי בישראל, ירושלים: המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה: 1-38.
בלאנדר, דנה, ואפרת וקסמן, 2002. דגמים של שיתוף אזרחים, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.
בריכטה, אברהם, 2005. 'מבוא: הדומיננטיות של הרשימות העצמאיות בשלטון המקומי בישראל', מדינה וחברה, 5 (1): 977-984.
גולדברג, גיורא, 2001. 'תמורות בהתנהגות הבוחר הישראלי בבחירות לשלטון המקומי', השלטון המקומי בישראל, ירושלים: המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה: 249-275.
טסלר, ריקי, 2005. 'הגוש האמוני בבחירות המוניציפליות 2003: גיבוש, חדירה והשפעה', מדינה וחברה, 5 (1): 1,147-1,182.
ישי, יעל, 2005. 'אזרחות עירונית בישראל: בין שיתוף לשותפות', מדינה וחברה, 5 (1): 985-1,004.
קרני, יובל, 'זקני תל אביב', YNET, 30 באוקטובר 2003:
http://www.ynet.co.il/articles/0,7340,L-2809979,00.html
שפירא, בועז, 2005. 'זינוק לאומי, טיפוס מקומי: הרהורים על הבחירות לרשויות המקומיות', מדינה וחברה, 5 (1): 1185-1194.