לא לעולם חוסן - על שלילת זכויות מחברת הכנסת חנין זועבי על פי חוק החסינות

ח"כ חנין זועבי עתרה לבג"ץ נגד החלטת הכנסת לשלול כמה מזכויותיה כחברת כנסת על פיחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951. בג"ץ הורה לכנסת להשיב מדוע לא תבוטל שלילת זכויותיה (החלטת בג"ץ בעתירה 6345/10 8148/10 מיום 26.4.2011). מאמר זה יבאר מהי חסינות פרלמנטרית ומהן הזכויות הכרוכות בה, ויתאר את שלילת הזכויות מחברת הכנסת זועבי לנוכח החוק והפסיקה בעבר בעניין חסינות חברי הכנסת.

מבוא

ח"כ חנין זועבי עתרה לבג"ץ נגד החלטת הכנסת לשלול כמה מזכויותיה כחברת כנסת על פי חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951. בג"ץ הורה לכנסת להשיב מדוע לא תבוטל שלילת זכויותיה (החלטת בג"ץ בעתירה 6345/10 8148/10 מיום 26.4.2011). מאמר זה יבאר מהי חסינות פרלמנטרית ומהן הזכויות הכרוכות בה, ויתאר את שלילת הזכויות מחברת הכנסת זועבי לנוכח החוק והפסיקה בעבר בעניין חסינות חברי הכנסת.

רקע

ב-7 ביוני 2010 החליטה ועדת הכנסת להציע לכנסת ליטול מחברת הכנסת זועבי שלוש זכויות הנתונות לה כחברת כנסת על פי חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951. את הצעת הוועדה אישרה מליאת הכנסת ב-13 ביולי 2010. מחברת הכנסת זועבי נשללו עד תום תקופת כהונתה של הכנסת השמונה עשרה הזכויות האלה:

• הזכות שלפיה שום הוראה המתנה את היציאה מן המדינה בקבלת היתר או רישיון לא תחול על חבר הכנסת אלא בימי מלחמה (סעיף 01א לחוק);
• הזכות לקבל דרכון דיפלומטי (סעיף 10ב לחוק);
• הזכות להשתתפות בהוצאות משפטיות (לפי סעיף 10א לחוק) אם ההוצאות קשורות להליך משפטי בקשר ליציאה מן הארץ או כניסה למדינה או שטח זר או הפרה של הוראות פרק ז' לחוק העונשין, התשל"ז-1977, שכותרתו: ביטחון המדינה, יחסי חוץ וסודות רשמיים.

במילים אחרות, הזכויות שנשללו מחברת הכנסת קשורות להגבלת יציאתה החופשית מחוץ לגבולות המדינה, שלילת הזכות לשאת דרכון דיפלומטי ומניעת הזכות להשתתפות בהוצאות משפטיות בגין הליך משפטי הקשור ליציאה מהארץ, כניסה למדינה אחרת או שטח זר או הפרה של הוראות פרק ז' לחוק העונשין, הדן בנושאים כמו בגידה, ריגול, פגיעה בכוחות מזוינים וגילוי סודות רשמיים.

ההחלטה לשלול את זכויותיה של חברת הכנסת חנין זועבי התקבלה על פי סעיף 13(א) לחוק חסינות חברי הכנסת, שבו נאמר כי הכנסת רשאית להחליט ליטול מחבר הכנסת חסינות או זכות הנתונות לו לפי החוק, פרט למקרה שמדובר בחסינות או בזכות הנכללות בהגדרת החסינות המהותית המפורטת בסעיף 1 לחוק. הכנסת רשאית לקבל החלטה זו לפי הצעתה של ועדת הכנסת, שאליה מוגשת הבקשה ביוזמת אחד מחברי הכנסת או הממשלה. במקרה שבדיון החליטה ועדת הכנסת ליטול כמה מזכויותיה של זועבי הנתונות לה מתוקף היותה חברת כנסת על פי החוק, לבקשתו של חבר הכנסת מיכאל בן-ארי (אף שהבקשה המקורית שהוועדה דנה בה הייתה קשורה לנסיעה ללוב של כמה חברי כנסת ערבים, פרוטוקול ישיבה מס' 86 של ועדת הכנסת, הכנסת השמונה עשרה, 24.5.2010, להלן: ועדת הכנסת 24.5.2010), אך הוועדה לא עסקה כלל בשאלה אם החסינות חלה על מעשיה של זועבי ואם להסיר את חסינותה.

הדיונים בוועדת הכנסת ובמליאת הכנסת בעניין זה היו סוערים ובוטים (ועדת הכנסת, 24.5.2010; פרוטוקול ישיבה מס' 90 של ועדת הכנסת, הכנסת השמונה עשרה, 7.6.2010, להלן ועדת הכנסת 7.6.2010; פרוטוקול ישיבה מס' 156 של מליאת הכנסת השמונה עשרה, 13.7.2010, להלן מליאת הכנסת 13.7.2010; קרמניצר וקרבס, 2010). המצדדים בשלילת הזכויות התייחסו בעיקר למעשיה של חברת הכנסת בעבר (השתתפותה במשט לעזה), ואילו המתנגדים לשלילת הזכויות העלו טיעונים הנוגעים לחופש הביטוי בדמוקרטיה והחשיבות של ההגנה על זכותו של המיעוט לבטא מחאה. כאמור, חברת הכנסת, ארגון עדאללה והאגודה לזכויות האזרח עתרו לבג"ץ כנגד החלטת הכנסת, והעניין עומד לדיון בבית המשפט.

שלילת זכויותיה של חברת הכנסת זועבי היא מקרה מבחן לגבולות סמכויותיה של הכנסת בהתאם לחוק חסינות חברי הכנסת זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951, והיא מספקת הזדמנות לבחון את המקרה בהקשר הרחב יותר של חסינות חברי הכנסת.

מבוא: חסינות חברי הכנסת - רקע ועיגון חוקי

חסינות פרלמנטרית נועדה להבטיח את פעולתו התקינה של הפרלמנט, ולשם כך היא כוללת הגנה מיוחדת על זכויותיהם של חברי הפרלמנט ככלל, ובפרט מגנה על הזכות לחופש הביטוי - "כלי העבודה" העיקרי של חבר הפרלמנט, שבאמצעותו הוא מייצג את הבוחרים, מחוקק חוקים ומפקח על הרשות המבצעת. בזכות החסינות יכול חבר הפרלמנט למלא את תפקידו "ללא חשש וללא משוא פנים" ("without fear or favour") (IPU, 2006) (על מקורותיה של החסינות ראו "שני פנים לחסינות", בגיליון זה).

בישראל נחקק חוק חסינות חברי הכנסת בשנת 1951 בעקבות מאמציהם של חברי אופוזיציה וכנגד עמדתו של ראש הממשלה דאז דוד בן-גוריון. בטרם נחקק החוק היו חברי הכנסת, בפרט של האופוזיציה, נתונים לעתים למגבלות על זכויותיהם (כמו חופש התנועה) וכן היו נתונים לפיקוח ולמעקב של הרשות המבצעת וגופי הביטחון מתוך פגיעה בפרטיותם (פתיחת דברי דואר וצנזורה על מכתבים) (Goldberg, 2003: 169-177). כך שבמקורו נועד חוק חסינות חברי הכנסת להגן על חברי הכנסת מהתנכלויות של הרשות המבצעת.

מהות החסינות וכלליה מפורטים בחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951, ומעמדה החוקתי מעוגן בסעיף 17 לחוק יסוד: הכנסת, שבו נקבע ש"לחברי הכנסת תהיה חסינות". החוק, הפסיקה והנוהג מבחינים בין שני סוגי חסינות: חסינות מהותית (עניינית) וחסינות מוגבלת (דיונית או פרוצדורלית).

חסינות מהותית או עניינית חלה על הפעולות של חבר הכנסת הקשורות במילוי תפקידו. חסינות זו אינה ניתנת להסרה, והיא שרירה גם לאחר שחבר הכנסת סיים את תפקידו.

חסינות מוגבלת (דיונית או פרוצדורלית) חלה על כל פעולותיו האחרות של חבר הכנסת שבעניינן נדרש הליך מיוחד כדי להעמידו לדין. חסינות זו ניתנת להסרה.

ההבדל העיקרי בין סוגי החסינות מתייחס לסוג המעשים או ההתבטאויות של חבר הכנסת ולהקשרם (במילוי תפקידו או שלא במילוי תפקידו). להכרעה אם המעשים או ההתבטאויות נעשו בתוקף מילוי תפקידו של חבר הכנסת אם לאו יש השלכות חשובות: את החסינות המהותית הכנסת אינה רשאית להסיר, ואילו החסינות הפרוצדורלית ניתנת להסרה על פי הנוהל המפורט בחוק.

בעשור האחרון, בעקבות שורה של פרשיות (כגון "פרשת בשארה" ו"פרשת ההצבעות הכפולות") התקבלו תיקונים חשובים לחוק חסינות חברי הכנסת, המצמצמים את חסינותם של חברי הכנסת ואת תפקידה של הכנסת בהסרת החסינות (ראו להלן).

בחוק מפורטות גם שורה של חסינויות נוספות וזכויות הניתנות לחבר הכנסת לצורך מילוי תפקידו. זכויות אלה כוללות הוראות שהן מעין השלמה להוראות החסינות ומטרתן להבטיח שחבר הכנסת ימלא את תפקידו ביעילות וללא חשש. לחבר הכנסת חסינות מפני חיפוש, מעצר והאזנות סתר, ומובטח לו חופש תנועה בתוך הארץ ומחוצה לה. עוד מוקנית לו הזכות לשאת דרכון דיפלומטי, הזכות להשתתפות בהוצאות משפטיות, שירותי תקשורת ועיתונים, הזכות לשאת כלי נשק ולקבל אבטחה אישית ואמצעי מיגון. כאמור, אחדות מזכויות אלה נשללו מחברת הכנסת חנין זועבי עד תום כהונת הכנסת השמונה עשרה.

בעבר כבר שללה הכנסת מחבר כנסת זכויות כאלה. כך למשל ב-2002 החליטה הכנסת ליטול מחבר הכנסת אחמד טיבי את זכות היתר לחופש תנועה עד תום תקופת כהונת הכנסת החמש עשרה בשל החשש שהוא ינצלה לעימותים עם חיילי צה"ל באופן העלול להזיק למדינה, בין היתר לנוכח התנהגותו בתקופת מבצע חומת מגן; בשנת 1993 החליטה הכנסת ליטול מחבר הכנסת האשם מחאמיד את זכותו לחופש תנועה לתקופה של שלושה חודשים בשל השתתפותו בכנס הזדהות עם פעילי חמאס שגורשו ללבנון ודברים שנשא בו. חברי הכנסת סברו אז שנטילת הזכות נחוצה כדי למנוע מחבר הכנסת מחאמיד הופעה במקומות שבהם התבטאויותיו עלולות להביא לידי הפרות סדר ואלימות. בעת כהונתו של חבר הכנסת מאיר כהנא בכנסת (בשנים 1984 ו-1987) ניטלו ממנו הזכות למשלוח דואר ולחופש תנועה בטענה שהוא עשה בהן שימוש לרעה. בשנת 1985 החליטה הכנסת ליטול מחבר הכנסת מוחמד מיעארי כמה זכויות בעקבות השתתפותו בכנס של אש"ף. את ההחלטה הזאת ביטל בית המשפט (בג"ץ 620/85 - להלן: בג"ץ מיעארי) (סקירת התקדימים מתוך ועדת הכנסת 24.5.2010).

אף שבמקרה הנידון לא הוגשה בקשה להסרת חסינותה של חברת הכנסת זועבי (חקירת המשטרה הסתיימה וממצאיה הועברו לפרקליטות (ליס, 2011), אך טרם התקבלה החלטת היועץ המשפטי לממשלה), עדיין קיימת זיקה בין שלילת זכויות היתר של חברת הכנסת זועבי ובין השאלה אם על מעשיה חלה החסינות המהותית. נסביר אפוא בקצרה את מהותן של החסינות המהותית והחסינות הדיונית ולאחר מכן נדון במקרה הנוכחי של שלילת זכויותיה של חברת הכנסת זועבי לנוכח החוק והפסיקה.

חסינות מהותית (עניינית)

חסינות מהותית מוגדרת בסעיף 1(א) לחוק:

"חבר הכנסת לא ישא באחריות פלילית או אזרחית, ויהיה חסין בפני כל פעולה משפטית, בשל הצבעה, או בשל הבעת דעה בעל פה או בכתב, או בשל מעשה שעשה - בכנסת או מחוצה לה - אם היו ההצבעה, הבעת הדעה או המעשה במילוי תפקידו, או למען מילוי תפקידו, כחבר הכנסת".

החוק מתייחס אפוא לכמה היבטים של החסינות המהותית:

• החסינות מגנה על חבר הכנסת בשל הצבעה, הבעת דעה וכן מעשה.
• ההתבטאות או המעשה צריכים להיות בתוקף מילוי תפקידו של חבר הכנסת או בזיקה עניינית למילוי תפקידו.
• החסינות מעניקה לחבר הכנסת הגנה מפני נשיאה באחריות פלילית, אזרחית או כל פעולה משפטית אחרת.
• החסינות חלה על מעשים והתבטאויות בכנסת ומחוצה לה.

במבט השוואתי יש לציין שהמחוקק הישראלי הגדיר תחולה רחבה של החסינות העניינית. על פי האמור בחוק, החסינות חלה על התבטאויות וכן על מעשים, בניגוד לרוב הפרלמנטים, שבהם החסינות חלה רק על הבעת דעה והצבעה. זאת ועוד, החסינות חלה על מעשים ועל התבטאויות בכנסת אך גם מחוצה לה, בניגוד לפרלמנטים רבים אחרים (דנמרק, אירלנד, פינלנד, לוקסמבורג, הולנד, פורטוגל, ספרד ובריטניה), שבהם החסינות חלה רק על התבטאויות ועל הצבעה בפרלמנט (IPU, 2006) (להרחבה על תחולת החסינות במבט משווה ראו "שני פנים לחסינות" בגיליון זה).
.
החסינות המהותית חיונית לתפקודו התקין והראוי של הגוף המחוקק, כמו שהבהיר נשיא בית המשפט העליון, השופט שמעון אגרנט, באומרו:

"לפנינו זכות-יתר בעלת חשיבות קונסטיטוציונית ממדרגה ראשונה, באשר היא נועדה להבטיח לחברי המוסד המחוקק של המדינה את חופש הדעה, הביטוי והוויכוח, למען יוכלו למלא את תפקידם, בתורת שכאלה, ללא הרגשת מורא ופחד ובלא שיחששו, פן יהא עליהם לתת את הדין על כך לאדם או רשות כלשהם; כי לכל העם אינטרס חיוני מובהק בהמחשת הזכות הזאת, לבל תיפגע פגיעה קטנה או גדולה על-ידי מאן דהוא; ושבלעדיה לא ייתכן דבר התקיימותו היעילה של התהליך הדמוקרטי והוא יתרוקן מערכו" (ע"פ 255/68 מדינת ישראל נ' בן משה פ"ד כב (2) 427, 439, מצוטט בבג"ץ 11225/03 ח"כ ד"ר עזמי בשארה נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח' - להלן בג"ץ בשארה)

כיצד החסינות המהותית מגנה על יסודות הדמוקרטיה?

• החסינות העניינית מאפשרת לחבר הכנסת למלא את תפקידו ולייצג את ציבור בוחריו מתוך מתן ביטוי חופשי ומלא לדעותיו ולהשקפותיו, ללא חשש וללא מורא מידה הארוכה של הרשות המבצעת או מעריצות הרוב בכנסת:
  
  "[...] זכות החסינות, עליה מדובר בסעיף 1, איננה ניתנת לשלילה על ידי הכנסת ונושאת אופי אבסולוטי. והאם אין להסיק מזה, כי המחוקק ראה במתן ערובה חשובה זו לחופש הדעה והביטוי של כל אחד מחברי הכנסת, לצורך מילוי תפקידו, משום ענין ששכרו בשביל המדינה עולה על כל הפסד העלול לצמוח כתוצאה מהבעת דעה מסוימת על ידי חבר פלוני מעל בימת הכנסת, אף אם היה בכך שימוש לרעה בזכות החסינות האמורה. שאם לא תאמר כן, הנך פותח פתח - כך שקל המחוקק - לעריצות מטעם הרוב בכנסת כלפי מיעוט קטן, אשר השקפותיו אינן מקובלות על הרוב, דבר הנוגד את עקרונות הדמוקרטיה" (ע"פ 255/68 מדינת ישראל נגד בן משה, ע' 436) על ידי הבטחת חופש הביטוי והפעולה של חבר הכנסת החסינות המהותית מבטיחה שכל האזרחים יזכו לייצוג פוליטי של דעותיהם והשקפותיהם. ענין זה חיוני בעיקר לקבוצות המיעוט, שכן הוא מגן על המיעוט ונציגיו מפני עריצות הרוב.
• החסינות המהותית היא ערובה לחופש הדעה והוויכוח ותנאי להבטחת שוק חופשי של רעיונות ודעות, גם של אלה החורגות מהקונצנזוס ושרוב הציבור רואה
  בהן דעות מקוממות.
• החסינות תכליתה להבטיח את פעילותה התקינה של הרשות המחוקקת ואת עצמאותם של חבריה ולהגן עליהם מפני הפרעות מצד הרשות המבצעת.

החסינות העניינית חשובה אפוא מאוד להבטחת אופיו התקין של המשטר הדמוקרטי, ומכאן שההגנה על חופש הביטוי והמעשה של חבר הכנסת הם אינטרס ציבורי ולא נועדו רק להגן עליו באופן אישי. החסינות אינה מוענקת לרווחתו האישית של נבחר הציבור, אלא היא ערובה לפעולה תקינה של בית המחוקקים. כמו שניסח זאת בית המשפט העליון בארצות הברית, החסינות נועדה לאפשר "Legislative peace of mind" (בג"ץ מיעארי, בג"ץ בשארה- להלן בג"ץ בשארה).

ואולם על אף היות החסינות העניינית מנשמת אפה של הדמוקרטיה, היא עדיין מצויה במתח עם עקרונות דמוקרטיים אחרים ובהם עקרון שלטון החוק, החל גם על נציגי הרשות המחוקקת, והשוויון בפני החוק (על המתח בין חסינות ובין זכויות אחרות ראו "ארבע הערות קצרות על חסינות חברי הכנסת", בגיליון זה). למעשה, משמעותה של החסינות היא שחבר הכנסת, אף שהוא נציג ציבור וראוי שיהיה מודל חיקוי לציבור, עשוי בנסיבות מסוימות לפעול בשולי החוק או אפילו באופן הסותר אותו, ועדיין יהיה מוגן מפני העמדה לדין, בזמן שאזרח מן השורה לא היה זוכה להגנה כזאת. ואמנם מדובר בזכות יתר של חבר הכנסת, ולכן יש צורך לאזנה אל מול ערכים אחרים וכן להגבילה כדי שלא תנוצל לרעה.

כאמור, החסינות המהותית בישראל פורשת מטרייה רחבה המגִנה על חבר הכנסת, אבל תיקון שהתקבל לחוק החסינות הגביל את תוכן ההתבטאויות והמעשים שהחסינות המהותית חלה עליהם. יש לציין שברוב הפרלמנטים האחרים גבולות החסינות המהותית הם גבולות פרוצדורליים ולא תוכניים: דהיינו, היא מוגבלת בדרך כלל להבעת דעה והצבעה, ואינה חלה על מעשים; בפרלמנטים אחדים היא מוגבלת לדעות שהובעו בפרלמנט ולא מחוצה לו. המחוקק הישראלי בחר להותיר את רוחב היריעה של החסינות מהותית, אך צמצם את תחולתה במישור העקרוני של תוכן חופש הביטוי והמחאה.

הגבלת תחולתה של החסינות המהותית

ב-2002 חוקקה הכנסת תיקון לחוק החסינות (תיקון 29 לסעיף 1(א) לחוק חסינות חברי הכנסת), שצמצם את היקפה של החסינות המהותית וקבע שעל מעשים והתבטאויות מסוימים לא חלה החסינות המהותית:

"1(א1). למען הסר ספק, מעשה לרבות התבטאות, שאינם אקראיים, של חבר הכנסת שיש בהם אחד מאלה, אין רואים אותם, לענין סעיף זה, כהבעת דעה או כמעשה הנעשים במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו כחבר הכנסת:
(1) שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינתו של העם היהודי;
(2) שלילת אופיה הדמוקרטי של המדינה;
(3) הסתה לגזענות בשל צבע או השתייכות לגזע או למוצא לאומי-אתני;
(4) תמיכה במאבק מזוין של מדינת אויב או במעשי טרור נגד מדינת ישראל או נגד יהודים או ערבים בשל היותם יהודים או ערבים, בארץ או בחוץ לארץ".

התיקון לחוק התקבל לאחר שהכנסת הסירה את חסינותו של חבר הכנסת עזמי בשארה (בל"ד) בעקבות נאומים שנשא באום אל-פחם ובסוריה בשנת 2001, ובעת שעמדה לדיון בבית המשפט העליון עתירתו של חבר הכנסת בשארה כנגד החלטת הכנסת (בג"ץ בשארה).

התיקון לחוק הוא מעין "תיקון מבהיר" המעגן בחוק את צמצום מרחב המעשים וההתבטאויות שבגינם חבר הכנסת יכול לחסות בצלה של החסינות המהותית. התיקון דומה בעיקרו להגבלות שמטיל סעיף 7א לחוק יסוד: הכנסת על מי שרשאי להיבחר לכנסת:

"רשימת מועמדים לא תשתתף בבחירות לכנסת ולא יהיה אדם מועמד בבחירות לכנסת, אם יש או במעשיה של הרשימה או במעשיו של האדם, לפי הענין, במפורש או במשתמע, אחד מאלה:

• שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית;
• הסתה לגזענות;
• תמיכה במאבק מזוין, של מדינת אויב או של ארגון טרור, נגד מדינת ישראל"

מטרתן של הגבלות אלה היא "סינון" של נבחרי הציבור מתוך ציפייה לעקביות בין "כרטיס הכניסה" של חבר הכנסת לכנסת ובין פועלו במהלך כהונתו. ההגבלות הכלולות בחוק יסוד: הכנסת מצמצמות את הזכות להיבחר, והמגבלות שנוספו בתיקון לחוק חסינות חברי הכנסת מצמצמות את מרחב הגנת החסינות של חבר הכנסת לאחר שכבר החל בכהונתו.

התיקון לחוק החסינות של חברי הכנסת הוא חוליה נוספת במערך "הדמוקרטיה המתגוננת" שאימצה הכנסת. תכליתו של התיקון הייתה להוציא מתחומי החסינות המהותית פעילות של חברי כנסת המסכנת את הדמוקרטיה וחותרת תחת יסודות קיומה של המדינה כמדינה יהודית ודמוקרטית. לנוכח התיקון לחוק, פעילות כזאת אינה יכולה להתפרש כפעילות של חבר הכנסת במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו. התיקון לחוק משרטט "קווים אדומים" שאותם אסור לחבר הכנסת לחצות, ובמקרה שחצה אותם, אין עומדת לו החסינות העניינית (בג"ץ בשארה).

הקושיה העיקרית בנוגע לחסינות המהותית היא השאלה על אילו מעשים והתבטאויות היא חלה ומה משמעותה של האמירה שההתבטאויות או המעשים נעשו "במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו כחבר כנסת".

חסינות דיונית (פרוצדורלית)

החסינות הדיונית חלה על כל פעולותיו האחרות של חבר הכנסת שעליהן לא חלה החסינות המהותית. תכליתה כאמור להגן על חברי הכנסת מפני מעצר, האשמות שווא והתנכלות של הרשות המבצעת ולאפשר להם חופש פעולה. ההחלטה של הכנסת על הסרת החסינות הדיונית או אי-הענקתה היא הליך מעין שיפוטי שהכנסת מבצעת, שכן ועדת הכנסת ומליאתה מקבלות את החלטתן על בסיס הכרעה בין גרסאות עובדתיות ומשפטיות שונות. לכן קבע בית המשפט שככל החלטה מעין שיפוטית, גם על החלטה זו להיעשות על בסיס שיקולים ענייניים ועל בסיס תשתית עובדתית הולמת (בג"ץ מיעארי).

בישראל חל בשנים האחרונות שינוי מפליג במעמדה של החסינות הדיונית בעקבות חקיקת תיקון מספר 33 לחוק חסינות חברי הכנסת משנת 2005 (סעיף 4 לחוק). הליך הסרת החסינות שונה כך שבניגוד לעבר, אז היא עמדה לחבר הכנסת כברירת מחדל ונדרשה בקשה להסירה, כיום חבר הכנסת צריך לבקש מהכנסת להעניק לו חסינות במקרה שמוגש נגדו כתב אישום. לפני התיקון לחוק היה היועץ המשפטי לממשלה מגיש לוועדת הכנסת בקשה להסרת החסינות הדיונית. אם החליט הרוב בוועדה שאין להסיר את החסינות, נותרה זו על כנה והחלטתה הייתה סופית. אם החליטה ועדת הכנסת להסיר את חסינותו של חבר הכנסת, נדרש אישורה של המליאה.

לפי התיקון לחוק, כתב אישום נגד חבר כנסת יוגש לבית המשפט באישורו של היועץ המשפטי לממשלה בלוויית העתק לחבר הכנסת, ליושב ראש הכנסת וליושב ראש ועדת הכנסת. אם חבר הכנסת אינו מבקש חסינות, דינו כדין אזרח מן השורה. עם זאת, חבר הכנסת רשאי בתוך שלושים יום לבקש שהכנסת תעניק לו חסינות, ועליו לנמק את הבקשה, כלומר עליו מוטלת חובת ההוכחה שמן הראוי להעניק לו חסינות מפני דין פלילי. העילות שבגינן חבר הכנסת יכול לבקש חסינות הן אלה: הוא סבור שעומדת לזכותו החסינות המהותית, כלומר שהעבֵרה נעברה במסגרת מילוי תפקידו; טוען שכתב האישום הוגש שלא בתום לב; טוען שהעניין מסור לשיפוט פנימי של הכנסת כעברה משמעתית; מצביע על נזק ממשי לתפקוד הכנסת מניהול ההליך הפלילי או על היעדר פגיעה באינטרס הציבורי מאי-ניהולו (סעיף 4 (3) (א) (א-ד) לחוק). עוד על משמעותו של החוק ראו "ארבע הערות קצרות על חסינות חברי הכנסת0" בגיליון זה.

הדיון בבקשת החסינות מתנהל בוועדת הכנסת, ומופיעים בה גם חבר הכנסת והיועץ המשפטי לממשלה. אם ועדת הכנסת מחליטה שלא להעניק לחבר הכנסת חסינות, רשאי היועץ המשפטי לממשלה להגיש נגדו כתב אישום ודינו ככל אזרח. אם חבר הכנסת אינו מתנגד להחלטה, ההחלטה אינה מועברת לדיון במליאה. ואולם הוא גם יכול לערער על החלטת הוועדה לבג"ץ. אם הוועדה מחליטה להעניק לו חסינות דיונית בשל העילות שפורטו בחוק, ההחלטה מועברת לאישורה של מליאת הכנסת בהצבעה גלויה.

השינוי בחוק החסינות התקבל בעקבות כמה מקרים שבהם סירבה הכנסת להסיר חסינות של חברי כנסת והדבר לווה בביקורת ציבורית ומשפטית. המקרה החמור ביותר היה פרשת "ההצבעות הכפולות" בשנת 2003, שבה הצביעו שני חברי כנסת בשמם של חברי כנסת שלא היו נוכחים בהצבעה במליאת הכנסת, ואילו ועדת הכנסת סירבה להסיר את חסינותו של אחד מחברי הכנסת שהיו מעורבים בפרשה (השני ויתר עליה מרצונו). בית המשפט קבע שהחלטתה של ועדת הכנסת אינה ראויה והורה לכנסת להסיר את חסינותו (בג"ץ 11298/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ועדת הכנסת). ואולם בדיון נוסף שערכה ועדת הכנסת לאחר הכרעת בית המשפט נדחתה שוב הבקשה להסיר את החסינות, החלטה שהיה בה משום ביזוי בית המשפט (נבות, 2006).

מכיוון שבמקרה של חברת הכנסת זועבי טרם הגיש היועץ המשפטי לממשלה בקשה להסרת החסינות, כלומר אין מדובר בתהליך של הסרת החסינות הדיונית לצורך העמדה לדין, יתמקד המאמר בגבולות החסינות המהותית.

חסינות מהותית - גבולותיה ומגבלותיה: המקרה הנוכחי לנוכח החקיקה ופסיקות בית המשפט בעבר

שלילת זכויותיה של חברת הכנסת זועבי על ידי הכנסת מעלה כמה סוגיות שבית המשפט יצטרך ליתן עליהן את הדעת:

א. האם מעשיה של חנין זועבי חוסים בצל החסינות המהותית?
אף שחסינותה של חברת הכנסת זועבי לא הוסרה, עשוי בית המשפט להידרש לסוגיה העקרונית אם מעשיה של חנין זועבי (כלומר השתתפותה במשט) חוסים תחת כנפיה של החסינות המהותית כפי שהיא מוגדרת בסעיף 1 לחוק כולל התיקון המצמצם. ועדת הכנסת כלל לא דנה בשאלה אם על מעשיה של חנין חלה חסינות עניינית על פי לשונו של סעיף 13 לחוק ועל פי הפסיקה בבג"ץ מיעארי. אם חלה על מעשיה של זועבי החסינות המהותית, אין לכנסת זכות לקבל את ההחלטות שקיבלה (ראו פירוט להלן).

בעתירתה טוענת חברת הכנסת זועבי שעל השתתפותה חלה החסינות המהותית משום שהיא בעלת זיקה למילוי תפקידה כחברת כנסת. מעל בימת הכנסת טענה זועבי:
"...אני חברת כנסת, משמע, שאני פועלת למען הערכים והעמדות שלי. אני חברת הכנסת - לא רק שיש לי את הזכות לעשות ככה אלא גם החובה להיאבק למען הערכים והעמדות שלי..." (מליאת הכנסת, 13.7.2010, עמ' 93 94).

חנין טוענת בעתירתה שהשתתפותה במשט ביטאה מחאה פוליטית נגד הסגר על רצועת עזה, וכי מדובר בפעולה פוליטית שהיא שלוחה של מילוי תפקידה כחברת כנסת, וככזו היא מוגנת מכוח החסינות המהותית מפני כל "פעולה משפטית" הן מצד הרשות המבצעת והן מצד הכנסת.

הסוגיה אם מעשה או התבטאות נופלים בגדר החסינות המהותית היא מקור למחלוקות בין הכנסת ובין בית המשפט. בעבר לא היסס בית המשפט להפעיל ביקורת שיפוטית על הכרעות הכנסת בעניין הסרת חסינות וביטול זכויות בטענה שמדובר בהליך מעין שיפוטי. היות שלשון החוק היא כללית, נדרש בית המשפט לפרשנות כדי להכריע בשאלה אם על מעשים מסוימים חלה חסינות מהותית, כלומר מה משמעותו של הביטוי האמור בחוק שמעשיו או התבטאויותיו של חבר הכנסת נעשו "במילוי תפקידו, או למען מילוי תפקידו, כחבר הכנסת". ככלל, החסינות העניינית חלה על פעולות שהן בעלות זיקה קרובה לביצוע תפקידו של חבר כנסת, כאשר עיקרו של תפקיד זה הוא הבעת עמדות ופעילויות פוליטיות בסוגיות ציבוריות למען שינוי המציאות. במילים אחרות, זכות החסינות תעמוד לחבר כנסת אם המעשים שעשה או התבטאויותיו, גם אם היו בשולי החוק או לא חוקיים, היו רלוונטיים למילוי תפקידו כחבר כנסת.

בבג"ץ פנחסי קבע השופט ברק כמה אמות מידה לצורך הקביעה אם מעשה מסוים נופל ב"מתחם הסיכון הטבעי" של פעולתו של חבר כנסת, שכן במקרה כזה חלה על מעשיו והתבטאויותיו החסינות המהותית. החסינות העניינית מוענקת אפוא לחבר הכנסת "לעניין כל פעולה בלתי חוקית שניתן לראות בה אופן ביצוע בלתי נאות של פעולה חוקית שהיא בגדר תפקידו של חבר הכנסת, ובלבד שפעולה בלתי חוקית זו כה קרובה מבחינה עניינית לתפקיד של חבר הכנסת, עד כי ניתן לומר כי היא כרוכה לה והיא מהווה חלק מהסיכון הטבעי שכל חבר-כנסת נתון לו". פירושו של דבר שנקודת המוצא של החסינות העניינית היא שלטון החוק, כלומר שעל חבר הכנסת לבצע את תפקידו במסגרת החוק (נבות, 1997) עם זאת, עצם הענקת החסינות לחבר הכנסת מלמדת שיש לו מעין "חגורת ביטחון" באותם מקרים שבהם גלש במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו אל שולי החוק האסורים הנופלים ב"מתחם הסיכון הטבעי" של פעילותו כחבר כנסת. "חגורת ביטחון" זו נועדה להגן על עצמאותו ועל חופש הפעולה שלו לבל יחשוש מהעמדתו לדין בגין פעילותו כחבר כנסת. החסינות העניינית עומדת לחבר הכנסת רק באותם מקרים שבהם הפעולה הבלתי חוקית נופלת לגדר מתחם הסיכון שהפעילות החוקית כחבר כנסת יוצרת מטבעה ומטיבה. עם זאת היא אינה מיועדת להגן על פעילות אסורה, מתוכננת מראש, שחבר כנסת מבצע מתוך ניצול מעמדו וחסינותו (בג"ץ 5368/96 פנחסי נגד כנסת ישראל) (להרחבה בעניין גבולות החסינות ראו "ארבע הערות קצרות על חסינות חברי הכנסת" בגיליון זה).

בית המשפט יידרש אפוא להכריע בשאלה אם מעשיה של חנין זועבי מצויים בגבולות "מתחם הסיכון הטבעי" של פעולתה כחברת כנסת, ובמקרה כזה חלה על מעשיה חסינות מהותית והכנסת אינה רשאית לשלול את זכויותיה, או שמא מדובר בפעולה מתוכננת אסורה שיש בה ניצול לרעה של מעמדה.

מקרה זה מצטרף לשורה של מקרים אחרים שבהם הסירה הכנסת את חסינותם של חברי כנסת ערבים או שללה אחדות מזכויותיהם בגין הבעת דעה בנושא הסכסוך וזכויות העם הפלסטיני במסגרת השתתפות באירועים של ארגוני טרור או בעת ביקור במדינות עוינות:

בג"ץ מיעארי- בשנת 1985 שללה הכנסת את זכויותיו של חבר הכנסת מוחמד מיעארי לחסינות מפני חיפוש, מעצר ומפני הגבלות על חופש התנועה בגין השתתפותו בעצרת זיכרון לפאהד אלקואסמה ונשיאת דברים שבהם הוא הביע דברי עידוד ושבח לארגון טרור. בית המשפט קבע כי יש לנהוג בזהירות יתר ובריסון רב בנוגע לשלילת זכויות או הסרת חסינות בעקבות התבטאויות פוליטיות. בית המשפט הזהיר כי "שלילת חופש הפעולה של חבר כנסת בעתיד, כתולדה מהתבטאות שלו בעבר, היא מעשה מרחיק לכת ביותר, אשר רק המהות הבהירה והקיצונית של תוכן דבריו יכולה לשמש להם יסוד".

לפיכך, פסק בית המשפט, עומדת למיעארי החסינות המהותית, ולכן שלילת הזכויות על ידי הכנסת נעשתה שלא כדין. עם זאת, דעת המיעוט בפסק הדין הייתה שהשתתפות פעילה ואוהדת בכינוס של ארגון הטרור אש"ף עשויה להתפרש כגילוי של אי-נאמנות לקיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית עצמאית, והיא לפי טיבה וטבעה מחוץ לתחום התפקיד ואינה למען התפקיד של חבר כנסת בישראל ולכן לא חלה עליה החסינות המהותית. כך ניסחה זאת השופטת בן-פורת:

"תפקידו של חבר כנסת והשתתפות בהפגנת עידוד לאויבי המדינה הם תרתי דסתרי, בגדר שתי 'ממלכות' שאחת אינה נוגעת ברעותה, ואין הן יכולות להתקיים (תרתי משמע) זו בצד זו [...] פעולה, שאינה מתיישבת עם נאמנות לקיומה של מדינת ישראל כמדינת היהודים, חורגת מעצם טיבה וטבעה מתפקידו של חבר הכנסת ואף סותרת את שליחותו בכנסת [...] התנהגות, המביעה תמיכה בהנהגתו של ארגון עוין, השואף להרוס את מדינת ישראל, ומחזקת את ידיה, אינה מתיישבת עם הנאמנות שחב חבר הכנסת למדינה".

מחלוקת נוספת בין הכנסת ובין בית המשפט בשאלת תחולתה של החסינות המהותית נידונה בבג"ץ בשארה. בשנת 2001 החליטה הכנסת להסיר את חסינותו של חבר הכנסת עזמי בשארה בעקבות בקשתו של היועץ המשפטי לממשלה להעמידו לדין בעברה של תמיכה בארגון טרור, על פי פקודת מניעת טרור, תש"ח-1948, בעקבות דברים שאמר בשני נאומים באום אל-פחם ובסוריה. השאלה העיקרית שבה דנה העתירה הייתה אם הדברים שבגין אמירתם הועמד ח"כ בשארה לדין נאמרו במילוי תפקידו או למען תפקידו כחבר כנסת והאם עומדת לו בשל כך חסינות עניינית. הדיון בעתירה התקיים במקביל לקבלת תיקון 29 לחוק חסינות חברי הכנסת, שלפיו מעשה או התבטאות המבטאים תמיכה במאבק מזוין של מדינת אויב או במעשי טרור נגד מדינת ישראל אינם חוסים תחת מטריית החסינות העניינית. בית המשפט פסק כי התבטאויותיו של חבר הכנסת בשארה מוגנות תחת מטרייה זו. השופט ברק אף ציין בפסק הדין:

"[...] אין דבר בפסק דיני שיש בו כדי לקבוע כי התבטאויותיו של העותר ראויות הן. נהפוך הוא: ההנחה שיצאתי ממנה הייתה כי בהתבטאויותיו עבר העותר עבירה פלילית של תמיכה בארגון טרור. אכן, דבריו של העותר קשים הם, וצורמים הם את האוזן מאד. אך מצאתי, כי נאמרו הם במסגרת מילוי תפקידו, ולמען מילוי תפקידו, של העותר כחבר הכנסת. עלינו לשמור ולהגן על יכולתם של חברי הכנסת למלא את תפקידם ללא מורא ופחד. הגנה זו, לשמה נועדה החסינות העניינית, מהווה אינטרס ציבורי מהמעלה הראשונה. הגנה זו חיונית היא לקיומן של חירויות היסוד הפוליטיות. חיונית היא לקיומה של הדמוקרטיה הישראלית".

גם במקרה זה הייתה דעת המיעוט שאין להעניק לחבר הכנסת בשארה חסינות עניינית בגין התבטאויותיו. השופטת חיות הודתה "שהמסקנה שאין להעניק חסינות עניינית לחבר הכנסת העותר בשל נאום פוליטי, שהינו כרגיל כלי העבודה הטבעי העומד לרשותו לצורך מילוי תפקידו, אינה קלה כלל ועיקר. אולם, בעיני אין מנוס מכך נוכח העובדה כי עניין לנו בהבעת דעה סדורה ומחושבת מראש, בשתי הזדמנויות, הניצבת בטבורו של המתחם האסור - תמיכה במאבק מזוין של ארגון טרור - והרחק הרחק מעבר ל'קו האדום' אותו הציבה הדמוקרטיה הישראלית כהגנה על עצם קיומה". (לדיון נוסף בבג"ץ בשארה ראו: מדינה וסבן, תשס"ז).

בהקשר של שלילת הזכויות של ח"כ זועבי ייתכן שבית המשפט ייאלץ לשבת על המדוכה ולהכריע בשאלה העקרונית אם ההשתתפות במשט לעזה ממלאה את אחד התנאים האמורים בתיקון לחוק החסינות, ובאופן ספציפי יותר אם מדובר ב"תמיכה במאבק מזוין של מדינת אויב או במעשי טרור נגד מדינת ישראל". במקרה כזה יצטרך בית המשפט לבחון אם המשט היה בגדר מעשה מזוין או מעשה טרור נגד מדינת ישראל. עיון שכזה יצריך את בית המשפט לקבוע קביעות מרחיקות לכת בנוגע לאופי המעשה עצמו, מטרת המשתתפים בו ותכליתו.

בהקשר זה יהיו ממצאי חקירת המשטרה בעניין השתתפותה של חברת הכנסת במשט, המלצת הפרקליטות והחלטת היועץ המשפטי לממשלה רלוונטיים להכרעה בעניין. בית המשפט עשוי להידרש גם לשאלה אם דינו של מעשה המבטא חופש ביטוי ומחאה זהה לזה של הבעת דעה במסגרת דיון, נאום או מאמר. כלומר, האם מעשה שקול למילה. כזכור, החוק מקנה חסינות מהותית הן על התבטאויות והן על מעשים.

ואולם ייתכן שבית המשפט לא יידרש להיכנס לעובי הקורה, אלא יתמקד בהיבטים הפרוצדורליים של הליך שלילת הזכויות ויתעכב על העובדה שהכנסת כלל לא דנה בשאלה אם מעשיה של זועבי חוסים תחת מטריית החסינות המהותית. שכן על פי לשון סעיף 13(א) לחוק החסינות הכנסת רשאית "ליטול ממנו [מחבר הכנסת - ד"ב] חסינות אחרת או זכות הנתונות לו לפי חוק זה, חוץ מחסינות או זכות הנתונות לו לפי סעיף 1". בבג"ץ מיעארי קבע השופט שמגר שנטילת החסינויות לפי סעיף 13 איננה יכולה לחול על מערכת הנסיבות המתוארת בסעיף 1(א) לחוק, כפי שסעיף 13 קובע מפורשות, כלומר אין להסיר את החסינות לפי סעיף 13 אם העילה לכך היא מעשה שסעיף 1 פורש עליו חסינות. ולכן קבע שמגר שהחלטתה של הכנסת לשלול את זכויותיו של חבר הכנסת מיעארי בלי לשקול את תחולתה של החסינות העניינית היא "ללא סמכות שאין לה קיום משפטי; במלים אחרות, לאור הוראותיו של חוק החסינות היא בטלה ונטולת תוקף".

מכאן שייתכן שההכרעה בעניין זועבי תתקבל על יסוד הערכת ההליך של הסרת החסינות בלי להתייחס להיבטים המהותיים של עצם המעשה שבעקבותיו נולדה היוזמה לשלילת זכויותיה.

ב. תקינות ההליך שבו התקבלה ההחלטה בוועדת הכנסת
על פי פסיקות קודמות של בית המשפט, הליך שלילת הזכויות/ הסרת החסינות של חבר הכנסת הוא הליך מעין שיפוטי ולכן עליו לעמוד בכמה תנאים:

• החלטת הוועדה והמליאה בעניין צריכות להיעשות על פי הכללים האמורים בחוק ויש להקפיד הקפדת יתר על עניינים פרוצדורליים (כמו למשל התנאי שרק חבר כנסת שנכח בישיבות בעניין זה יוכל להצביע).
• ההחלטות צריכות להתבסס על תשתית ראייתית הולמת הכוללת נתונים עובדתיים שמצביעים על כך שחבר הכנסת עלול לעשות שימוש לא נאות בזכות היתר שניתנה לו מתוקף חוק החסינות.
• שלילה של החסינות או הזכויות אינה אמצעי ענישה על מעשים שנעשו בעבר, אלא יש להצביע על קשר סיבתי בין הסיכון העתידי ובין הזכויות שמבקשים ליטול מחבר הכנסת, כלומר מדובר באמצעי מניעה מפני שימוש לרעה בזכויות היתר של חברי הכנסת.

ג. ההליך נעשה על פי האמור בחוק
לפי החוק, הליך שלילת הזכויות או הסרת חסינות על פי סעיף 13 נעשה באופן הזה: בשלב הראשון חבר כנסת או הממשלה יכולים ליזום מהלך כזה. את הבקשה יש להגיש בכתב ובצירוף נימוקים ליושב ראש הכנסת, והוא מעבירה לוועדת הכנסת. קודם לאישור הצעת ועדת הכנסת ומליאת הכנסת ליטול חסינות, לאשר חסינות או לשלול זכויות מחבר הכנסת, יש להבטיח שניתנה לאותו חבר כנסת וליועץ המשפטי לממשלה ההזדמנות להשמיע את דברם.

במקרה זה התייחסה הבקשה המקורית של חבר הכנסת בן-ארי לעניין אחר וכללה חברי כנסת ערבים נוספים. נושא ישיבת ועדת הכנסת שהתכנסה ב-24 במאי 2010 היה "פניית חה"כ מיכאל בן-ארי בעניין שלילת זכויות של חברי הכנסת: אחמד טיבי, טלב אלסאנע, מוחמד ברכה, עפו אגבאריה, ג'מאל זחאלקה וחנין זועבי - לפי חוק החסינות", אך בלהט הדיון, שנערך במקביל ליציאת המשט לכיוון עזה, עברה נקודת הכובד של הדיון מנסיעתם של חברי הכנסת ללוב להשתתפותה של חברת הכנסת זועבי במשט לעזה. בישיבה שנערכה ב-7 ביוני באותו נושא נידון רק עניינה של חברת הכנסת זועבי.

במכתבו של חבר הכנסת בן-ארי, שהתייחס כאמור לנסיעתם של שישה חברי כנסת ערבים ללוב, תואר המעשה של השישה כ"מעשה שיש בו מעשה בגידה, תקיעת סכין בגב...". עם זאת מלכתחילה הבהיר יושב ראש הוועדה שביקור חברי הכנסת בלוב אינו עומד בתנאים של הגשת אישום פלילי, ולכן לא מצא לנכון היועץ המשפטי לממשלה להופיע לפני הוועדה. גם חברי הכנסת שעניינם היה אמור להידון בוועדה בחרו שלא להגיע לדיון, ולכן נערך הדיון שלא בנוכחותם.

אני מבינה ששני הסעיפים הבאים הם תתי-סעיפים של סעיף ג. נראה לי שחסר משפט שיחבר אותם לסעיף ג.

1. תשתית עובדתית
כאמור, לצורך קבלת ההחלטה בוועדת הכנסת יש להראות כי ישנה תשתית עובדתית שממנה אפשר להסיק על קיומו של סיכון עתידי. במהלך הדיון הראשון שנערך בוועדת הכנסת ובו הוצגה בקשתו של חבר הכנסת בן-ארי לשלול לחלוטין כל חסינות מחברי הכנסת שביקרו בלוב, לא הוצגה בדבריו של בן-ארי או בדבריהם של אחרים תשתית ראייתית הנוגעת לאירוע הנקודתי של נסיעת חברי הכנסת ללוב, אלא הוזכרו התבטאויות שונות של חברי כנסת ערבים (לאו דווקא של אלו שהדיון נערך בעניינם), ומכל מקום כאמור, בלהט הדיון שונה הנושא לחברת הכנסת זועבי בלבד, כמו שעולה מהתבטאויותיו של יושב ראש ועדת הכנסת ח"כ יריב לוין:

"והתוצאה, שחנין זועבי שטה לעזה כדי לסייע לחמאס וכדי לפגוע במדינת ישראל ולחבור לארגוני הטרור, ואנחנו יושבים כאן ומשלמים לה משכורת ומדברים על הדמוקרטיה. הגיע הזמן לשים סוף להתנהלות המבזה הזאת של אותם חברי כנסת, שמשתמשים בזכויות שנתנו להם כדי לקעקע את מדינת ישראל מבפנים. - - של ארגוני הטרור שפועל פה בכנסת יפסיק ליהנות מהזכויות של החסינות. זה מה שצריך לעשות. זה הקונטקסט הנכון של הדברים" (ועדת הכנסת, 24.5.2010).

בדיון המשך שנערך בוועדת הכנסת, אף שכותרתו נותרה בעינה, התמקד הדיון בעיקר בחברת הכנסת זועבי. יושב ראש הוועדה הציג כמה ראיות הנוגעות לנסיעתם של חברי הכנסת הערבים ללוב, ולאחר מכן שורה של ראיות המלמדות על עמדותיה של חברת הכנסת זועבי ושל מפלגתה (ועדת הכנסת, 7.6.2010). ואולם אף שהוצגו ראיות לכאורה, עדיין לא ברורה הזיקה בין התשתית הראייתית שהוצגה, שעיקרה עמדותיה של חברת הכנסת זועבי ומפלגתה, ובין שלילת הזכויות הספציפיות ממנה.

2. תכלית ההליך של שלילת הזכויות ומידת ההתאמה בין הזכויות שנשללו והאפשרות של סיכון עתידי
השאלה היא האם שלילת הזכויות נעשתה כצעד ענישה או מניעה. כאמור, בבג"ץ מיעארי נקבעו כמה אמות מידה לבחינת סבירות החלטתה של הכנסת להסיר חסינות או ליטול זכויות מחבר הכנסת. על פי פסק הדין, שלילת זכויות אמורה להיות צעד מניעתי, כלומר יש להוכיח זיקה בין הזכויות שנשללו ובין סכנה עתידית שחבר הכנסת יבצע שוב את המעשה:

"יש להוכיח, כי בנטילת החסינות ניתן להקטין או למנוע את הסיכון העתידי. נטילת החסינות לא נועדה להעניש את חבר הכנסת על התנהגותו בעבר. היא באה להקטין או למנוע נזק בעתיד. על כן יש לבסס קשר סיבתי בין הסיכון העתידי לבין החסינות שאותה מבקשים ליטול".

עם זאת, ההכרעה בנוגע לחשש עתידי מפני התנהגותו של חבר הכנסת יכולה להיות מבוססת על אירועי העבר, במקרה זה נסיעתה של ח"כ זועבי ללוב והשתתפותה במשט. יש לציין שחברי הכנסת היו מודעים להלכת מיעארי, והנחיות יושב ראש הוועדה ודברי ההבהרה של היועץ המשפטי לכנסת התמקדו בזיקה שבין סוג הזכויות שנשללו ובין ההתנהגות ששלילת זכויות היתר אמורה למנוע בעתיד: לכן נבחרו זכויות הנוגעות ליציאה חופשית לחוץ לארץ ונשיאת דרכון דיפלומטי וכן נוספה שלילת הזכות לייצוג משפטי בתנאים מסוימים אף שזכות זו תלויה על פי האמור בחוק בהכרעה של ועדה ציבורית (ועדת הכנסת 7.6.2010, וכן ראו "תגובה מקדמית מטעם הכנסת" לעתירת ח"כ זועבי, בג"ץ 8148/10). בדיון אחר בעניין שלילת זכות הגמלה של חבר הכנסת בשארה העיר יושב ראש ועדת הכנסת יריב לוין בהערת אגב שזכויות היתר של ח"כ חנין נשללו כצעד מניעתי, כדי למנוע מצב דומה לזה שאירע עם ח"כ בשארה, שעזב את הארץ לפני שמוצתה החקירה בעניינו, כלומר מדובר במעין תחליף לצו איסור יציאה מהארץ (פרוטוקול ישיבה מס' 166 של ועדת הכנסת, הכנסת השמונה עשרה, 14.3.2011).

היועץ המשפטי לכנסת, עו"ד איל ינון, סבור שהחלטת הכנסת בעניין זה היא "מידתית וסבירה" וכי הזכויות שניטלו רלוונטיות לחששם של רוב חברי הכנסת שח"כ זועבי תנקוט בעתיד פעילות דומה לזו שנקטה בעבר. הוא סבור "שההחלטה הספציפית הזאת מהווה איזון דק ועדין בין הבעייתיות שטמונה בכל הנושא של שלילת סמכויות, בין המעשה שנתפס על ידי רוב חברי הכנסת כמעשה שלא יכול להיעשות" (פרוטוקול דיון בבג"ץ 6345/10 איתן כבל ואח' נ' יו"ר הכנסת ואח').

ח"כ זועבי בדבריה במליאה ובעתירתה טוענת שמדובר בצעד ענישה על מעשיה, החותר תחת יסודות הדמוקרטיה:

"אין לכם חופש בחירה לגבי כללי המשחק הדמוקרטיים [...] אתם לא צריכים להגן עלי למען הדמוקרטיה, אתם צריכים להגן עלי למען הדמוקרטיה [כך במקור]. אתם מטילים על עונש הנובע מיצר נקמה, ואת זה צריכים לרסן..." (מליאת הכנסת, 13.7.2010, ע' 105).

ואכן, מדבריהם של אחדים מחברי הכנסת בדיון בוועדת הכנסת וכן מהדיון במליאה עולה שהטעם לשלילת זכויות היתר מנוסח במונחים של ענישה, ולדעתם של אחדים מחברי הכנסת מדובר במהלך חיוני אך לא מספיק. לשיטתם יש לא רק להעניש את ח"כ זועבי על מעשיה המתוארים כבגידה וכתמיכה בטרור, אלא יש לנקוט צעדים קיצוניים יותר ואף להוציא מחוץ לחוק את מפלגתה ולשלול את אזרחותה:

"[...] שהרי העונשים שאנחנו אמורים להצביע עליהם היום הם בגדר בדיחה עבור מה שאת עשית [...] אנחנו לא יודעים לטפל במקרים שלך כמו שצריך [...] אין לנו מספיק כלים ואומץ לשלוח אותך מפה [...]" (דברי ח"כ שאמה, מליאת הכנסת 13.7.2010, עמ' 105).

"ח"כ זועבי [...] היא משרתם של הפלסטינים והטרוריסטים בחסות החסינות [...] בושה וחרפה ממדינה שלא תשלול למי שבוגד בה את חסינותו ואת זכויות היתר שלו [...] ועדת הכנסת החליטה לשלול את זכויות היתר שלך [...] מעט מדי, לטעמי, לכן הצעתי הצעת חוק אשר תשלול את החסינות שלך והאזרחות של כל אזרח וחבר כנסת [...] שבוגד במדינת ישראל" (דברי ח"כ מירי רגב, שם, עמ' 177 178).

בית המשפט עשוי אפוא להידרש לדיון עקרוני בגבולות ובמגבלות החסינות המהותית ו/או לחקירת הליך שלילת הזכויות של ח"כ זועבי על ידי הכנסת. הוא יצטרך לדון בשאלת הזיקה בין הזכויות הספציפיות שניטלו ובין אופי המעשים שהשלילה מבקשת למנוע, ולתהות על קנקנם של חברי הכנסת בשאלה אם תכלית שלילת הזכויות הייתה ענישה או מניעה.

סיכום

פרשת חנין זועבי מספקת הזדמנות לבחון מחדש את השינויים בחוק חסינות חברי הכנסת ואת ההגבלות שנוספו לו. עיון בנוסח הקיים של חוק חסינות חברי הכנסת בהשוואה לחוק המקורי מלמדת שהתיקונים שנוספו לחוק מצמצמים את מרחב החסינות של חבר הכנסת, משקפים את חשדנותה של הכנסת ביחס לחברי הכנסת המכהנים בה ומעידים על ספקנותם של חברי הכנסת ביחס לשיקול דעתם בעניין הסרת החסינות.

שלילת זכויותיה של ח"כ זועבי והתיקונים לחוק חסינות חברי הכנסת המצמצמים את תחולת החסינות, מחדדים את המתח הקיים בין הצורך להגן על חברי הכנסת כדי שיוכלו למלא את תפקידם הייצוגי ללא חשש, להביע את עמדותיהם ולפעול על פי עמדותיהם, ובין הצורך לאזן את חופש הביטוי והפעולה הזה עם התכלית הראויה של מעשיהם של חברי הכנסת כנבחרי ציבור ועם החשש מפני ניצול לרעה של הגנה מיוחדת זו.

מקרה זה גם חושף את המתח בין ההגנה על זכויות היסוד של המיעוט - כמו חופש הביטוי - מפני עריצות הרוב, ובין מה שמתפרש כניצול לרעה של מטריית החסינות כדי לפגוע באושיות המדינה. במקרה זה מתנגשים הערך של הגנה על חופש הביטוי והמחאה עם עקרונות הדמוקרטיה המתגוננת.

מהצד האחד חנין טוענת בעתירתה ששלילת זכויותיה היא בגדר "תקדים [...] מסוכן ביותר. הוא עלול לקעקע את הזכות לחופש ביטוי פוליטי והזכות ליחס שווה של נציגים פרלמנטרים מטעם קבוצות מיעוט, ובפרט נציגים מטעם המיעוט הלאומי, שכן הוא פותח פתח לדיכוי עמדותיהם הפוליטיות לפי רוחו של הרוב בכנסת, במיוחד בסוגיות הנוגעות בשסע הלאומי" (עמ' 4). מן הצד האחר רוב חברי הכנסת סבורים ששלילת זכויות היתר של חנין זועבי חיונית לשם הגנה על דמותה של מדינת ישראל כמדינת העם היהודי ועל קיומה של מדינת ישראל תחת איום מצד גורמים עוינים.

בית המשפט יצטרך להכריע אם ההליך שבו נשללו זכויותיה של חברת הכנסת תקין, האם נעשה לתכלית ראויה ואולי הוא אף יידרש לשאלה העקרונית אם מעשיה של ח"כ זועבי חוסים בצל החסינות המהותית.

 מקורות

טוטנאור, אור, 2011. "שני פנים לחסינות", פרלמנט, גיליון זה (70), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

ליס, יהונתן, 2011, 18 ביולי. "בעקבות המשט לעזה: חנין זועבי נענשה ולא תוכל לנאום במליאת הכנסת", הארץ.

מדינה, ברק ואילן סבן, תשס"ז. "'להרחיב את המרווח?' על היקף זכותו של חבר הכנסת לתמוך בהתנגדות לכיבוש", משפטים ל"ז: 1 33.

נבות, סוזי, 1997. "חסינותו של חבר כנסת בגין 'הבעת דעה ומעשה במילוי תפקיד' - מבחנים חדשים בפסיקת בית המשפט העליון", המשפט: כתב עת לענייני משפט, 7, עמ' 32-39.

נבות, סוזי, 2006. "פרשת ההצבעות הכפולות: על מחירן של טעויות בעקבות בג"צ 11298/03 התנועה לאיכות השלטון נ' ועדת הכנסת", הארת דין, ג (1), כתב עת אלקטרוני של אוניברסיטת חיפה, עמ' 38-20.

נבות, סוזי, 2011. "ארבע הערות קצרות על חסינות חברי הכנסת", פרלמנט, גיליון זה (70), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

קרמניצר, מרדכי ושירי קרבס, 2010. האיום האמיתי על הדמוקרטיה הישראלית, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

Goldberg, Giora, (2003), Ben Gurion against the Knesset books, Frank Cass Publishers.

Inter-Parliamentary Union (IPU) (2006). Parliamentary Immunity.

בעניין זה ראו גם:
המכון הישראלי לדמוקרטיה, (2001). גבולות החסינות המהותית, פרלמנט, גיליון 34.

פסקי דין:

בג"ץ 620/85 ח"כ מוחמד מיעארי והרשימה המתקדמת לשלום נ' יושב ראש הכנסת והכנסת.

בג"ץ 5368/96 פנחסי נגד כנסת ישראל, פ"ד מט(1), 661.

בג"ץ 11225/03 ח"כ ד"ר עזמי בשארה נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח'.

בג"ץ 11298/03התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ועדת הכנסת.

בג"ץ 6345/10 איתן כבל ואח' נ' יו"ר הכנסת ואח' - פרוטוקול הדיון.

בג"ץ 8148/10 ח"כ חנין זועבי ואח' נגד הכנסת.

בג"ץ 8148/10 ח"כ חנין זועבי נגד הכנסת: "תגובה מקדמית של הכנסת".