פרלמנט | גליון 76

מדיניות הקרקעות והתכנון בישראל – אין מקום לערבים?

21 במרץ 2013 | מאת: רג'א חורי

המאמר סוקר את התחלואים הקיימים בתחום התכנון במגזר הערבי. רג'א חורי מציג שורה של תופעות כגון אי-שוויון בהקצאת הקרקעות, הפקעת קרקעות, אי-הכרה ביישובים, היעדר ייצוג במוסדות התכנון ואי-התאמה של תכניות המתאר לצורכיה של האוכלוסייה הערבית. חורי מסביר גם מדוע מדיניות הממשלה הנהוגה כיום, המעודדת בנייה רווייה ביישובים הערביים, נידונה לכישלון בשל היעדר תשתיות מתאימות. לטענתו, שינוי יתאפשר רק באמצעות הקצאת משאבים לפיתוח תשתיות ביישובים הערביים ושיפור הייצוג במוסדות התכנון.

מבוא

תכנון קובע את מרחב החיים של האדם בהווה ובעתיד, לטובה ולרעה. תכנון עירוני יכול להיות מנוף להתפתחות חברתית, כלכלית וסביבתית, אבל הוא יכול גם לשמש כלי פוליטי ליישום מדיניות של שליטה, הגבלה והריסות, שתאט התפתחות זו. למדיניות התכנון הדיפרנציאלית בנוגע לאוכלוסייה היהודית ולאוכלוסייה הערבית בישראל השפעות שליליות על יכולתה של האוכלוסייה הערבית להתפתח ולהתקדם מבחינה חברתית-כלכלית ולהשתלב במרקם החברתי. האפליה בתחום התכנון והקצאת הקרקעות ומצוקת הדיור של הציבור הערבי הן עובדות קיימות ואף הוכרו בדוח ועדת אור (2003) ובבית המשפט העליון (לדוגמה בג"ץ קציר, 1995).

דוגמאות לאי-שוויון בהקצאת קרקעות ותכנון מוניציפלי

ניתוח המפה המוניציפלית במדינת ישראל מלמד על המכוּונות התכנונית המיושמת ביישובים הערביים, היוצרת אי-שוויון ואי-צדק מרחבי בחלוקת הקרקעות.

אי-שוויון בהקצאת הקרקעות

שטחי השיפוט של הרשויות המקומיות הערביות הם כ-3.4% משטחי המדינה אף שהאוכלוסייה הערבית היא כ-18% מאוכלוסייה. אף שמאז קום המדינה גדלה האוכלוסייה הערבית פי שבעה, שטחי הבנייה למגורים נשארו כמעט ללא שינוי (ועדת אור, 2003: שער ראשון, פרק א, סעיף 36). הצפיפות ביישובים הערביים היא אפוא מהגבוהות בעולם. לשם השוואה, ברשויות המקומיות הערביות הצפיפות הכללית היא 654 מ"ר לנפש, לעומת 3,855 מ"ר לנפש ברשויות המקומיות היהודיות (המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי, 2011).
מאז הקמת המדינה לא הוקם אף יישוב ערבי חדש למרות הגידול באוכלוסייה הערבית.בנגב הוקמו כמה יישובים שנועדו לרכז את האוכלוסייה הבדואית כדי להתמודד עם סוגיית הקרקעות במגזר זה. לשם השוואה באותה תקופה הוקמו יותר מ-700 יישובים יהודיים.
בשנים 2011-2001 רק 8.5% מהקרקעות ששיווק מינהל מקרקעי ישראל לצורכי מגורים הוקצו לאוכלוסייה הערבית (המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי, 2011, בהתבסס על נתוני מינהל מקרקעי ישראל).
יחס ההקצאה הסגולית הממוצעת של שטחי התעשייה בישראל בין האזרחים היהודים לערבים הוא פי 4.7 לטובת האזרחים היהודים (שם, בהתבסס על נתוני הלמ"ס).

הפקעת קרקעות ואי-הכרה ביישובים

כיום כ-96.6% מקרקעות המדינה מצויות בבעלות יהודית לעומת פחות מ-4% ערב קום המדינה. כיום מצויים בבעלותם הפרטית של הערבים כ-700,000 דונם, שהם כ-3.4% משטחה הכולל של המדינה וכ-12% 17% מהאדמות שהיו בבעלותם של כלל התושבים הערבים (בכללם הערבים שהיו לפליטים (ערב הקמת המדינה (על הנתונים והמחלוקת עליהם ראו רייטר, 2013).

מקום המדינה ועד המחאה של יום האדמה (1976) הפקיעה המדינה קרקעות רבות מכוח פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, בתואנה הכללית של "צורכי ציבור". האדמות הועברו לידי גופים כמו הקרן הקיימת ומינהל מקרקעי ישראל, שיעדם להלכה או למעשה לשרת את ההתיישבות היהודית. מאות יישובים יהודיים הוקמו על אדמות מופקעות אלה בכללם הערים החדשות נצרת עילית וכרמיאל. ההפקעות שנעשו בתקופה זו הם בעיני הערבים עדות למגמה לנשלם מאדמותיהם לטובת "ייהוד" המדינה (ועדת אור, 2003: שער ראשון, פרק א, סעיף 33).

בעקבות אירועי יום האדמה השתנה אופי ההפקעה, ומאז היא נעשית בעיקר בכלים תכנוניים כמו למשל הגבלת תחומי השיפוט של היישובים הערביים כך שהם קטנים בהרבה משטחי הקרקעות שבבעלות תושביהם; תכניות המגבילות את השימוש בקרקע כגון הכרזת יערות ושטחים ביטחוניים על קרקעות בבעלות תושבים ערבים (הפקעות שימוש), תכניות ארציות של בניית תשתיות לאומיות על יד קרקעותיהם של יישובים ערביים כך שהיישובים הערבים מוצאים עצמם מכותרים באזורי ביטחון, בשטח שיפוט של מועצות אזוריות יהודיות, בגנים לאומיים, בשמורות טבע ובכבישים מהירים, המגבילים את האפשרות להרחיבם בהתאם לגידול האוכלוסייה ולצרכיה המשתנים. לכן ביישובים ערביים רבים אין עתודות קרקע להקמת אזורי תעשייה ומסחר ומבני ציבור (שם: סעיף 35).

כיום כ-90,000-70,000 בדואים מתגוררים ללא הסדרה של מגוריהם. רובם מתגוררים ב-35 כפרים בלתי מוכרים בנגב. על אף ההכרה ההדרגתית והכפויה של המדינה בכפרים הבלתי מוכרים (למשל בגליל), בישראל 2013 חלק מהאוכלוסייה הערבית עדיין חיה ביישובים ללא תשתיות חיוניות. בימים אלה מקדמת הממשלה מתווה לפתרון להסדרת התיישבות בדואים בנגב (מתווה פראוור-בגין) (בגין, 2013). המתנגדים לו טוענים שמדובר במהלך חד-צדדי שאינו מכיר בזכויותיהם ההיסטוריות של הבדואים על אדמותיהם בנגב ומשמעותו המעשית עקירה ופינוי בכפייה של עשרות כפרים ועשרות אלפי תושבים באופן שיחרוץ את גורלן של אלפי משפחות לעוני, לאבטלה ולהרס של חיי הקהילה והמרקם החברתי (האגודה לזכויות האזרח ועמותת במקום, 2013).

היעדר ייצוג במוסדות התכנון

במועצה הארצית לתכנון ולבנייה חברים 2 נציגים ערבים מתוך 32, בוועדה המחוזית של מחוז הצפון 2 נציגים מתוך 17 (אף שהאוכלוסייה הערבית היא יותר מ-50% מתושבי מחוז זה), בוועדה המחוזית של אזור המרכז נציג אחד, ובוועדות המחוזיות של תל אביב וירושלים אין נציגים ערבים כלל.
רק 6% (5 מתוך 77) מהרשויות המקומיות הערביות נהנות מקיומן של ועדות תכנון מקומיות עצמאיות לעומת 53% (79 מתוך 148) מהרשויות המקומיות היהודיות.
החלטות תכנוניות הקשורות ליישובים ולשכונות ערביות מתקבלות לעתים ללא מתן אפשרות לתושבים להתנגד לתהליך התכנון או להשתתף בו. התוצאה היא שהחלטות תכנוניות פוגעות במרקם החיים של התושבים הערבים. כיום תלויה ועומדת בבית המשפט העליון עתירה נגד בנייתו של כביש העובר דרך שכונת בית-צפאפא בירושלים, שאושר בלי שלתושבי השכונה ניתנה ההזדמנות להתנגד לתוואי (חסון, 2013).

היעדר תכניות מִתאר או קיומן של תכניות מתאר שאינן מתאימות לצורכי האוכלוסייה

ברבים מהיישובים הערבים אין תכנית מתאר או שתכניות אלה אינן מתאימות לצרכיה המשתנים של האוכלוסייה. לעתים, גם כשתכניות המתאר קיימות, אי-אפשר ליישמן בשל חסמים ביורוקרטיים. כך למשל בשנים 2000 ו-2005 הכריז משרד הפנים על תכנית לקידום וזירוז תכניות מתאר במגזר הערבי. ואמנם מאז שנת 2000 אושרו 36 תכניות מתאר, אבל אלה משרתות רק את תושביהם של 41 יישובים מתוך 119. יתרה מזאת, 14 מתוך 36 התכניות שאושרו נידונו להישאר על הנייר שכן בשל שורה של חסמים ביורוקרטיים קשה להוציא היתרי בנייה בהתבסס עליהן (בנא, סוייד ויהודקין, 2012).
ב-22 יישובים ערביים אי-אפשר להגיש תכנית להרחבת תחום הבינוי ולשינוי של ייעוד הקרקע משום שהם אינם עומדים בדרישות הסף כמו למשל קיומה של מערכת ביוב מרכזית. מצד אחד משרד הפנים אינו דואג לתשתיות מתאימות ביישובים, ומצד אחר קיום התשתיות הללו הוא תנאי להרחבת הבנייה ביישובים אלה.

ניתן למנות עוד נקודות המבליטות את האפליה התכנונית בישראל כגון חוסר בהקצאת קרקעות לפארקים ציבוריים, לשירותי ציבור או לשירותי חירום ביישובים הערביים וכן הזנחה של התשתיות בהם. כל אלה מבטאים מדיניות ממשלתית של אי-שוויון בחלוקת המשאבים ומדיניות תכנון נפרדת ליישובים הערביים.

מדיניות התכנון הקיימת והשלכותיה על האוכלוסייה הערבית

כיום מדיניות התכנון בנוגע ליישובים הערביים מתמקדת בעידוד של בנייה רוויה (בנייה בקומות) אם באמצעות התניית המכרזים בבנייה כזאת ואם באמצעות מתן תמריצים. ואולם מדיניות זו אינה בת-יישום משום שאיננה עולה בקנה אחד עם המרקם הכפרי של רוב יישובי המיעוטים בפריפריה, החסרים תשתית מתאימה לבנייה רוויה כמו למשל מערכת ביוב, אזורים ירוקים, אזורי תעשייה ומקומות תעסוקה.

לדרישה שביישוב כפרי בעל שטח מוגבל יתגוררו התושבים בבנייני קומות, בצפיפות, ללא תשתית הולמת, ללא שירותי ציבור ורווחה חיוניים, ללא אזורי תעשייה ומקומות תעסוקה וללא שטחי ציבור ומתקני פנאי, השלכות הרסניות על היישוב. ללא השקעה ביצירת תשתית פיזית, כלכלית וחברתית שתכין את היישוב לאופי חיים עירוני, צפויים להיווצר יישובי אבטלה ועוני עם צפיפות חונקת ורמה גבוהה של אלימות ופעילות לא חוקית. ואכן, נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מלמדים כי היישובים הערביים משתרכים בתחתית הדירוג של הרמה הכלכלית-חברתית (למ"ס: 2008).

עידוד הבנייה הרוויה ביישובי מגזרי המיעוטים בלי להקצות משאבים ליצירת תשתית הולמת מציע אולי פתרון לאי-נכונותה של הממשלה להרחיב את היישובים הערביים, אך בהחלט אינו נותן פתרון למצוקת הנדל"ן ולמצוקה הכלכלית הקיימת בהם.

היעדר האפשרות לניוד גאוגרפי בשל אפליה ממוסדת וגזענות

האוכלוסייה הערבית בישראל מתמודדת גם עם בעיית היעדר האפשרות לניוד גאוגרפי. רוב הערבים נאלצים להמשיך להתגורר ביישוב הולדתם משום שאפשרויות אחרות חסומות בפניהם. בניגוד לתושבים היהודים, האפשרויות הפתוחות לתושבים הערבים לבחור את מקום מגוריהם מצומצמות ביותר. פרט למצוקת הנדל"ן הכללית בישראל, הבאה לידי ביטוי בעלויות גבוהות מאוד לצורך רכישת בתים בערים הגדולות, הציבור הערבי מוגבל בשל הדרה ממוסדת שתכליתה מניעת התיישבותם של ערבים ביישובים יהודיים. חוק ועדות הקבלה (חוק לתיקון פקודת האגודות השיתופיות (מס' 8), התשע"א–2011) הוא דוגמה לאפליה ממוסדת כזאת, שבמסווה של שמירה על מרקם חברתי נותן גושפנקא חוקית לדחייתם של תושבים ערבים המבקשים להתגורר ביישובים קהילתיים יהודיים בגליל ובנגב. גם גילויי גזענות וקריאות שלא למכור או להשכיר בתים לערבים מגבילים את אפשרויות המגורים שלהם. גורם מגביל אחר הוא ההעדפה או ההתניה של שירות בצבא בזכאות לרכישת דירה בפרויקטים למגורים, והגבלת מכרזי הקרקע ביישובים יהודיים לתושבי המקום או לכוחות הביטחון.

סיכום

מדיניות התכנון הממשלתית, שאיננה מותאמת לצורכיה של האוכלוסייה הערבית, יוצרת חסמים המקשים על כל אזרח חמישי בישראל לממש את זכותו היסודית לדיור. מדיניות זו, שאיננה כוללת צעדים ארוכי טווח שיאפשרו שגשוג כלכלי וחברתי של האוכלוסייה הערבית, מסמלת תפיסה מוסווית שלאזרחים הערבים אין "מקום" במדינה.

היעדרה של מדיניות תכנון הולמת משפיעה גם על דימויו של הציבור הערבי בציבור היהודי. כך האוכלוסייה הערבית בישראל נתפסת בטעות כמי שמפרה את החוק, מסרבת לבנות לגובה, משתלטת על קרקעות המדינה ובונה ללא היתרים. נראה שבמקום להשקיע בפתרון הבעיה, מדיניות הממשלה מקבעת את המצב ואף מחריפה אותו; ובמקום לקרב בין האוכלוסייה היהודית לאוכלוסייה הערבית גם במובן הגאוגרפי, היא תורמת להרחבת השסע.

ההוכחה שאפשר לשנות את מצבה של האוכלוסייה הערבית באמצעות הקצאת משאבים ותכנון היא תקופת כהונתה של ממשלת רבין השנייה (1992 1995), שבמהלכן השקיעה הממשלה באוכלוסייה הערבית בהיקפים חסרי תקדים. בתקופה זו הוקצו כספים לפיתוח תשתיות, וקרקעות יועדו לצרכים של תעשייה ותעסוקה. הרשויות הערביות שבהן אושרו בתקופה זו אזורי תעסוקה מדורגות כיום גבוה יותר בסולם הכלכלי-חברתי של הלמ"ס. כמו כן חלה בהן עלייה רוחבית בשיעור הזכאים לתעודת בגרות (50% בשנת 1998 לעומת 39% בשנת 1990) (המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי, 2011, בהתבסס על נתוני הלמ"ס).

זאת ועוד, מראשית שנות האלפיים חל שיפור מסוים בגישתה של המדינה לאוכלוסייה הערבית במישור התכנוני, לפחות ברמת ההצהרה, שכן המדינה הכירה בעובדה שביישובים הערביים יש מצוקה המצריכה טיפול ובעקבותיה אושר לקדם תכניות מתאר ותכניות מפורטות ברשויות מקומיות ערביות. כאלה הן למשל התכנית לקידום תכנון מִתארי ביישובים ערביים שהכריז בשנת 2000 משרד הפנים, וכן המלצות ועדת טרכטנברג - שהוקמה בעקבות המחאה החברתית של קיץ 2011 – שבהן נקבע כי את החלטת הממשלה בדבר תכנית החומש יש להרחיב גם ליישובים במגזר המיעוטים (החלטת הממשלה מספר 1539, מרס 2010) ולהקצות 250 מיליון ₪ לקידום תכניות מפורטות ופיתוח תשתיות ביישובים ערביים.

ואולם התשתיות הרעועות ביישובים הערביים והחוסר בשיתוף אמתי של הציבור הערבי מונעים כיום התקדמות משמעותית בתכניות אלה. בתכנית הרב-שנתית לפיתוח כלכלי-חברתי ליישובי המגזר הערבי שהכין משרד ראש הממשלה בשנת 2000 הוערך כי דרושה השקעה של 4 מיליארד ₪ להשלמת פיתוח התשתיות במגזר הערבי. התכנית לא יצאה לפועל והתשתיות לא פותחו.

נראה שבגישה התכנונית חל שיפור, אבל אין בו די לחולל שינוי אמתי. כדי להשיג מטרה זו יש לנקוט צעדים, קרי להתחיל בפיתוח מעשי של התשתיות במגזר הערבי ללא התניות מיותרות וללא חסמים ביורוקרטיים. לאחר מכן אפשר יהיה ליזום תכנון מתארי שיזהה את צרכיו של הציבור הערבי וישתף אותו.

תכנון עירוני הוא מושג רחב בהרבה מההחלטה על ייעודי הקרקע במדינה: תכנון עירוני קובע איך תראה המדינה בעוד עשרים ושלושים שנה והאם בשנת 2033 תהיה מדינת ישראל מדינה נאורה, שוויונית ודמוקרטית, המקדמת את טובתם של כלל אזרחיה. לצורך כך תצטרך הממשלה לתת ייצוג הולם לאוכלוסייה הערבית במערכת התכנון הן בדרג הייצוגי והן בדרג המחליט, להנגיש את מכרזי הקרקע לתושביה הערבים, להשקיע בפיתוח ובשדרוג תשתיות ואזורי תעשייה ביישובים הערביים, לאשר תכניות מתאר ולהקצות יותר קרקעות מדינה ליישובים אלה. השקעה כזאת תחולל שינוי חיובי לא רק במצבה החברתי-כלכלי של האוכלוסייה הערבית, אלא של אוכלוסיית המדינה בכללותה. המשך המדיניות הקיימת, לעומת זה, עלול להחמיר את ההפרדה ואת הפערים בין שתי האוכלוסיות כך שהערבים ימצאו את עצמם חיים ב"ישראל השנייה".