התמודדות עם אפליית ערבים בשוק התעסוקה בישראל

המאמר מבוסס על מחקר המדיניות שוברים אי-שוויון: התמודדות עם אפליית ערבים בשוק העבודה הישראלי. טליה שטיינר מצביעה על אפליה ישירה ועקיפה של ערבים בשוק התעסוקה בישראל. היא סוקרת במאמר את הכשלים הקיימים באכיפה של המסגרת המשפטית הקיימת ומציעה פתרונות אפשריים כגון חיזוק נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה והטלת חובה אקטיבית על מעסיקים לקדם שוויון.

רקע

את הפערים הגדולים בין יהודים לערבים בשוק העבודה בישראל (בשיעורי האבטלה, בתחומי התעסוקה וברמת ההכנסה) אפשר לייחס למגוון רחב של גורמים, אבל אין ספק שאחד מהם הוא האפליה. בסקר משנת 2012 השיבו 22% מן המעסיקים כי הם מפלים מועמדים ערבים בקבלה לעבודה.סקר מקדים של לשכת הפרסום הממשלתית לקמפיין ממשלתי לעידוד העסקת אקדמאים ערבים, 2012.  מסקר אחר עולה כי בקרב ישראלים אפליה על בסיס לאום נתפסת כאפליה רווחת ביותר בשוק העבודה, שנייה רק אחרי אפליה של עובדים על בסיס גיל.שוויון הזדמנויות, אפליה בעבודה והעסקה רבגונית: עמדות ותפיסות מנהלים (פרסום לקראת הכנס השנתי של נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה, מרס 2011), מינהל מחקר וכלכלה, משרד התמ"ת, 2011. מדוח אונו משנת 2009 עולה כי תחושות האפליה של הערבים היו הגבוהות ביותר (בהשוואה לחרדים ולאתיופים) בנושאים של זימון לראיונות, מגוון העיסוקים הפתוח לפניהם, היכולת לבחור את מקום העבודה, רצונם של עמיתים לעבוד לצדם והסבירות שיגיעו לתפקיד ניהולי או יוקרתי.ארז יעקובי, אמיר פז-פוקס, משה קריף ואירית טסל, דו"ח אונו: מודרים – משכילים במקצועות איכות בחברה הישראלית, קריית אונו: הקריה האקדמית אונו, 2009 (להלן: דוח אונו 2009).

אפלייתם של הערבים בשוק העבודה מתבטאת הן ישירות והן בעקיפין.

אפליה ישירה

לאפליה הישירה - נתינת יחס שונה לפרטים על סמך השתייכותם הקבוצתית - יש כמה מניעים:

• דעות קדומות או אידאולוגיה של המעסיק עצמו. בכמה מחקרים תועדו עמדות של מנהלי כוח אדם יהודים שלפיהן עובדים ערבים נחותים מעובדים יהודים בהיבטים של יושר וקבלת אחריות, וכן יוחסו להם אינטליגנציה נמוכה יותר, קשיי שפה ופערי תרבות.דוח אונו 2009, עמ' 39; Benjamin Wolkinson, Arab Employment in Israel: The Quest for Equal Employment Opportunity, Connecticut 1999, pp. 57-58.  יש גם מעסיקים הרואים בשוק העבודה המשך ישיר לשדה האידאולוגי או הפוליטי. בלשונו של שותף במשרד רואי חשבון: "אם יושבים לפניי חייל או חיילת משוחררים, מועמד חרדי, מועמד אתיופי ומועמד ערבי ולכולם כישורים זהים – מובן שהערבי יהיה בעדיפות אחרונה. פעם קראו לזה ציונות, כיום באים אלינו בטענות".עידו סולומון, "הפירמות הגדולות לראיית חשבון לא רוצות סטאז'רים ערבים", דה מרקר, 26.8.2010.
• רצונו של המעסיק לקלוע לטעמם של עובדים אחרים או לקוחות, גם כשאלה אינן העדפותיו האישיות. כך למשל הודה מנהל מוקד כי "אני תמיד עם האצבע על הדופק... אני יודע שיהודים לא ירגישו נוח אם יש יותר מדי ערבים במוקד. יש לי יכולת למלא כמעט 40% מהמוקד בערבים, אך אני לא עושה זאת משום שהמוקדנים היהודים לא יראו זאת בעין יפה".ארז יעקובי, אמיר פז-פוקס, משה קריף, אורית שנקר, אירית טסל ויובל תנורי, דו"ח אונו: מודרים – משכילים במקצועות איכות בחברה הישראלית, קריית אונו: הקריה האקדמית אונו, 2010, עמ' 39.  זאת ועוד, יוזמתו של ארגון להב"ה (למניעת התבוללות בארץ הקודש) בשנת 2011 להעניק "תעודות כשרות" שיסמנו בתי עסק שאינם מעסיקים ערבים, זכתה להיענות לא מבוטלת.מוטי לוי, "יוזמה בימין: 'תעודת כשרות' למי שלא מעסיק ערבים", וואלה, 26.1.2011; מוטי לוי "ביקוש ער לתעודת 'עסק נקי מערבים'", וואלה, 1.2.2011. על הלחץ שהופעל על רמי לוי שלא להעסיק עובדים ערבים בעמדת אריזת השקיות כדי למנוע קשירת קשרים בין האורזים הערבים לקופאיות היהודיות, ראו חיים לוינסון, "רבנים: להפריד את אורזי הקניות הערבים מהקופאיות היהודיות", הארץ, 26.7.2011. עוד ראו את אתר האינטרנט לוח עבודה עברית, המרכז מידע על בתי עסק שאינם מעסיקים ערבים: www.avoda-ivrit.org
• "אפליה סטטיסטית". אפליה מסוג זה היא השימוש בזהות הלאומית כסמן לתכונות אחרות. בכל הנוגע לאוכלוסייה הערבית אפליה כזאת שכיחה בהקשר של דרישת הסיווג הביטחוני. במקום לערוך בדיקת התאמה ביטחונית פרטנית, תהליך הגוזל זמן וכסף, נעשה שימוש בהסתברות סטטיסטית כדי לתמוך בטענה שמערבים, כקבוצה, נשקפת סכנה ביטחונית גבוהה יותר וסיכוייהם לעבור את בדיקות ההתאמה הביטחונית נמוכים יותר. לכן הם מודרים באופן גורף מתפקידים רגישים. על פי סקר משנת 2012, 8% מהמעסיקים במגזר הפרטי ו-17% מהמעסיקים במגזר הציבורי דיווחו על מגבלות ביטחוניות בהעסקת ערבים.שוקי הנדלס, סקר מעסיקים: שוויון הזדמנויות בסקטור הפרטי והציבורי, מינהל מחקר וכלכלה, משרד התמ"ת, .2012  עצם ההנחה שהמגבלה הביטחונית מונעת העסקת ערבים, במקום שתחייב בדיקה פרטנית של המועמדים, מעידה על השימוש בזהות הלאומית כסמן לעניין זה.

אפליה עקיפה

אפליה עקיפה מתבטאת כאשר השימוש בקריטריונים ניטרליים משפיע לרעה על פרטים המשתייכים לקבוצה מסוימת. כך למשל הקריטריון של שירות צבאי כתנאי או כמעניק עדיפות בתעסוקה משפיע בעקיפין על מועמדים מהאוכלוסייה הערבית.Benjamin Wolkinson, "Recruitment and Selection of Workers in Israel: The Question of Disparate Impact", Ethnic and Racial Studies, 17  (1994), p. 261  (להלן: "Wolkinsin 1994")  זאת ועוד, השימוש במבחנים פסיכוטכניים בישראל נפוץ, בייחוד למשרות מקצועיות וניהוליות, אף שידוע שמבחנים כאלה מותאמים לאוכלוסיית הרוב ומיעוטים מצליחים בהם פחות. גם בישראל נמצא כי הישגיהם של מועמדים ערבים נמוכים בעקביות מהישגיהם של מועמדים יהודים, אם בשל תרגום לקוי לערבית, אם בשל חסרונם של מראיינים ערבים בצוותי המראיינים ואם בשל תפיסות תרבותיות נבדלות.ליאת בסיס, מיון רב תרבותי – צו השעה: מבחני מיון והערכה לאקדמאים ערבים, תוצאות המחקרים וההתאמות הנדרשות, תל אביב: קו משווה, 2009.

כשל האכיפה של המסגרת המשפטית הקיימת

חוק שוויון הזדמנויות בעבודה, התשמ"ח-1988, אוסר על מעסיקים פרטיים וציבוריים להפלות מועמדים לעבודה ועובדים על בסיס עילות שונות, בכללן עילת הלאום.עילת הלאום נוספה לחוק בתיקון משנת 1995. החוק יוצר מנגנון אכיפה כפול: הן מנגנון פלילי, המאפשר למדינה להגיש כתבי אישום נגד מעסיקים ולהטיל עליהם קנסות כספיים; והן מנגנון אזרחי, המאפשר לעובד או למועמד המופלה להגיש תביעה נזיקית ולקבל פיצוי כספי. אף שקשה לאכוף את החוק נגד תופעות של אפליה מכל הסוגים, מראשית שנות האלפיים גדלה בכל זאת כמות התביעות האזרחיות שהוגשו בעילה של אפליה בתעסוקה,  ובכל שנה הוגשו כמה כתבי אישום הנוגעים לאפליה בתעסוקה.גיא מונדלק, "האם דיני איסור האפליה בעבודה 'עושים את העבודה'?", בתוך: דפנה הקר ונטע זיו (עורכות), האם המשפט חשוב?, תל אביב: אוניברסיטת תל אביב, 2010, עמ' 223-258.  אלא שמאז נוספה לחוק עילת הלאום לפני כמעט שני עשורים, לא הופעל החוק בהקשרים של אפליה נגד האוכלוסייה הערבית למעט קומץ תביעות אזרחיות וכתב אישום אחד.לתביעות האזרחיות ראו: Sharon Rabin Margalioth, "Labor Market Discrimination Against Arab Israeli Citizens: Can Something be Done?”, NYU Journal of International Law and Politics, 36 (2004), pp. 845-884; לכתב האישום ראו: ת"פ (איזורי ת"א) 1038/99 מדינת ישראל – משרד העבודה והרווחה נ' תפקיד פלוס בע"מ (לא פורסם, 12.6.2003). ההיעדר הקיצוני של אכיפה נגד עילת אפליה זו מאפשר לאפליה נגד האוכלוסייה הערבית להוסיף ולהתנהל ללא כל קריאת תיגר.

את כשלי האכיפה של החוק הקיים אפשר לייחס לשני גורמים עיקריים:

מנגנון הנעת האכיפה

מנגנון האכיפה הקיים מסתמך בעיקרו על הגשת תלונה או תביעה מצד הנפגע. מכיוון שאכיפת החוק תלויה בפעולה של הנפגעים, מידת הטיפול באפליה תלויה במידה שהקבוצה המופלית מניעה את החוק. חסמים שונים – פסיכולוגיים, כלכליים, שפה ונגישות פיזית – מביאים לידי כך שנפגעי אפליה רבים נמנעים מלהניע את גלגלי האכיפה.William Felstiner, Richard Abel and Austin Sarat, "The Emergence and Transformation of Disputes: Naming, Blaming, Claiming", Law and Society Review 15 (1981), pp. 631-654; David Weil and Amanda Pyles, "Why Complain? Complaints, Compliance and the Problem of Enforcement in the US Workplace", Comparative Labor Law and Policy Journal 27 (2006), pp. 59-92 חסמים אלו משפיעים על נפגעי אפליה מכל הסוגים, אך באים לידי ביטוי חריף במיוחד באוכלוסייה הערבית. אוכלוסייה זו במובנים רבים הפנימה את מציאות האפליה נגדה, אמונה במערכת בתי המשפט נמוך, והיא סובלת מחסמים חריפים במיוחד בכל הנוגע לנגישות לערכאות.רות ויינשנק-ונר ומיכל בליקוף, "לשכות הסיוע המשפטי: מיפוי חסמים והמלצות מדיניות", בתוך: רון גרליץ (עורך), מחסמים לסיכויים: מיפוי חסמים והמלצות מדיניות בדרך לשוויון בין ערבים ליהודים בישראל,  ירושלים, חיפה: עמותת סיכוי 2010, עמ' 29 46. התוצאה היא שאף שלהלכה החוק מספק הגנה שווה לקבוצות השונות, למעשה מידת ההגנה איננה שווה, שכן מידת האכיפה בפועל תלויה במידת הארגון והעוצמה היחסית של הקבוצה.Guy Mundlak, "The Law of Equal Opportunities in Employment: Between Equality and Polarization", Comparative Labor Law and Policy Journal 30 (2009), pp. 213-24

זאת ועוד, אפליה על רקע לאום רווחת בייחוד בשלב ההעסקה, שהוא השלב שבו קשה ביותר להוכיח אפליה במסגרת הליך משפטי.על פי דוח אונו, מעסיקים ב"מקצועות האיכות" (שוק ההון, בנקאות, עריכת דין, ראיית חשבון, שירות המדינה, תקשורת ופרסום) נרתעים במיוחד מהעסקת עובדים ערבים, בהשוואה לעובדים אתיופים וחרדים, שהרתיעה מפני קידומם חזקה יותר מעצם העסקתם. ראו דוח אונו 2009 (הערה 3 לעיל), עמ' 24. עוד ראו  שרון רבין-מרגליות, "המקרה החמקמק של אפליה בעבודה: כיצד מוכיחים את קיומה?", הפרקליט 44 (2000), עמ' 529 סוגים אחרים של אפליה, אף שהם נפוצים בשלב ההעסקה, מוצאים את ביטויים גם בשלבים אחרים כגון קידום, תנאי שכר ופיטורים. ואכן, רוב תיקי האפליה על רקע גיל הם תיקים העוסקים בפיטורים, אף שאפליה זו נפוצה מאוד גם בשלב ההעסקה.ישראל דורון ועינת קליין, "הזירה הלא מתאימה? אפליה מטעמי גיל בראי בית הדין האזורי לעבודה בחיפה", עבודה חברה ומשפט 12 (2007), עמ' 435 466.  זאת ועוד, מספרם הקטן של התיקים שהוגשו בעניין אפליה על בסיס לאום, עסקו על פי רוב בשלב הפיטורים.בש"א (איזורי ת"א) 3863/09 עבדול כרים נ' רכבת ישראל (לא פורסם, 6.9.2009); ס"ע (איזורי ירושלים) 58041-03-11 נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה נ' רשת מחסני כמעט חינם (לא פורסם); ס"ע (איזורי ת"א) 20593-05-10 ג'באלי נ' קרוקר בע"מ (ניתן ביום 24.1.2013). במקרים שמדובר היה בשלב ההעסקה, לא הייתה על פי רוב מחלוקת עובדתית, ראו: ת"פ (איזורי ת"א) 1038/99 מדינת ישראל – משרד העבודה והרווחה נ' תפקיד פלוס בע"מ (לא פורסם, 12.6.2003); עב' (אזורי חי') 3017/00 חורי נ' אמנון מסילות, תק-עב 2002(3) 2753 (2002).

ההגדרה המצומצמת של ההתנהגות המוגדרת "אפליה בתעסוקה"

מנגנון האכיפה הקיים בחוק – קרי התביעה המשפטית – מותאם להתמודד עם אפליה המתבטאת בהחלטות נקודתיות ומפורשות המתקבלות על סמך שיקולים מפלים. אבל הדרת ערבים מהזדמנויות תעסוקתיות נובעת גם, ואולי בעיקר, מקשת רחבה של התנהגויות, רובן לא פורמליות ואף לא מודעות כגון תרבות ארגונית, רישות חברתי ודפוסי הערכה. התביעה המשפטית אינה מתאימה לטיפול בגורמים מבניים אלה.Susan Strum, "Second Generation Employment Discrimination: A Structural Approach", Columbia Law Review 101 (2001), pp.  458-568; Rosalie Silberman Abella (Commissioner), Equality in Employment: A Royal Commission Report, Government of Canada 1984 כדוגמאות קונקרטיות בהקשר של ערבים בישראל אפשר להזכיר את שיטת הגיוס "מפה לאוזן" (grapevine recruitment), הנפוצה מאוד בקרב מעסיקים ישראלים, שמטבעה מנציחה את הרכב העובדים הקיים.על פי מחקר של משרד התמ"ת משנת 2011, יותר מ-60% מהמעסיקים במגזר העסקי בישראל נשענים על גיוס על בסיס היכרות אישית. שיטת גיוס זו נרחבת ביותר בענף ההייטק הישראלי, ראו עידו סולומון, "הערבים עדיין בחוץ: שיטות הגיוס בהיי-טק לא מאפשרות גיוון אנושי", הארץ, 11.4.2008. זאת ועוד, במרוצת השנים הייתה לדפוסים המפלים "השפעה מצננת" (chilling effect) כך שמקרים פוטנציאלים רבים של אפליה אינם באים לידי ביטוי כלל בשל הריסון העצמי שהאוכלוסייה הערבית נוקטת.כך למשל על פי סקר של משרד התמ"ת משנת 2011, אף שרק 20% מהמהנדסים הערבים עובדים בתחומם, 43% מהם מעולם לא ניסו להתקבל לעבודה אצל יהודים.

המנגנון שהחוק מציע מתאים אפוא לטיפול רק בקצה הקרחון של האפליה ונמנע מלהתייחס לעומקה של התופעה.

פתרונות אפשריים

שינוי מוסדי: נציבות שוויון ההזדמנויות בעבודה

משמעותם של שני הכשלים הללו היא כי התמודדות ראויה עם אפליה על רקע לאום צריכה להיעשות במסגרת מודל המבוסס על פעילות יזומה, ולא על תגובה בלבד, הנדרש לתופעה בכללותה, בכלל זה להיבטיה המבניים. אי-אפשר להסתפק בפיקוח חיצוני על התנהגותם של מעסיקים באמצעות איום בתביעה משפטית, אלא יש לגייסם כשותפים חיוניים לשינוי עמוק בדפוסי ההעסקה במשק. יש לדרוש מהם להוביל תהליך פנים-ארגוני להסרת החסמים המצויים בביתם פנימה, ויש לעשות זאת בהנחיה ובפיקוח של הרגולטור. נוסף על האכיפה המסורתית באמצעות הליכים משפטיים, מומלץ לפתח מערך רחב יותר של כלים לעידוד שיתוף הפעולה של המעסיקים.

בכל הנוגע להטמעתה של גישה זו אפשר להצביע על שחקן מוסדי בעל פוטנציאל רב לשינוי: נציבות שוויון ההזדמנויות בעבודה, שהוקמה במשרד התמ"ת בשנת 2008. הנציבות הוקמה בכדי לתגבר את מערך האכיפה האזרחית על מעסיקים, אבל היא יכולה לפעול גם באופן רב-תחומי ולנקוט מגוון אמצעים ושיטות לקידום פעיל של שוויון תעסוקתי נוסף על נתינת מענה לתלונות של נפגעי אפליה וניהול תביעות משפטיות. על פי החוק הוטלו על הנציבות גם התפקידים האלה: איסוף מידע ומחקר, חינוך, הסברה, עידוד פעילויות ותכניות ושיתוף פעולה עם אנשים ועם גופים.חוק שוויון הזדמנויות בתעסוקה, התשמ"ח-1988, סעיף 18ח. בשנות פעילותה הספורות, לצד הטיפול בתלונות בגין אפליה וניהול הליכים משפטיים, היא החלה גם לגייס את המעסיקים ואת ארגוני החברה האזרחית לשתף פעולה ביניהם.

הקמתה של הנציבות לשוויון ההזדמנויות בעבודה היא שעת כושר מצוינת לרפא אחדים מתחלואי השיטה הקיימת. ברם בלא הבניה נכונה של מהות הנציבות וצורת פעולתה, היא עלולה להנציח את הכשלים הקיימים. לשם המחשה, תלונות על רקע אפליה על בסיס לאום הן רק 2% 4% מהתלונות המוגשות לנציבות, בהשוואה לתלונות על רקע אפליה על בסיס מגדר (מין, היריון או הורות) שהן 42% 48% מהן. זאת ועוד, מאז הקמתה הייתה הנציבות מעורבת ביותר משלושים תביעות משפטיות, מתוכן רק שלוש עסקו בעילת הלאום.נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה, דוחות שנתיים 2012-2009.

יתרה מזאת, כשבוחנים את נציבות השוויון הישראלית על רקע פרמטרים של האיחוד האירופי להערכת גופים מקדמי שוויון,Ammer et al., "Study on Equality Bodies Set Up under Directives 2000/43/EC, 2004/113/EC and 2006/54/EC", Equinet European Network of Equality Bodies,  2010; Rikki Holtmaat, "Catalysts for Change? Equality Bodies According to Directive 2000/43/EC – Existence, Independence and Effectiveness", Migration Policy Group, 1.1.2007 מתגלים פגמים ביכולתה לפעול באופן מגוון ולהיות שחקן חשוב בתחום. על רקע הבחינה ההשוואתית עולות בנוגע לנציבות השוויון הישראלית כמה מסקנות.

• עצמאות הנציבות. כיום נציבות שוויון ההזדמנויות בעבודה מאופיינת בחוסר עצמאות בשל כפיפותה המוסדית לשר התמ"ת וכפיפותה המקצועית ליועץ המשפטי לממשלה. היעדר העצמאות מחליש את אמונם של מתלוננים אפשריים בה, פוגע ביכולתה להביע בחופשיות את עמדתה המקצועית לפני בתי המשפט והכנסת, ומחליש את יכולתה לפעול נגד אפליה בגופי הממשלה. לפיכך מומלץ להפוך אותה לרשות עצמאית, להסדיר את זכותה להביע את עמדתה המקצועית גם כשהיא שונה מעמדת היועץ המשפטי לממשלה ולחזק את מעמדה באכיפת השוויון אל מול השירות הציבורי.
• כוח האדם בנציבות. בנציבות שוויון ההזדמנויות בעבודה עובדים היום תשעה אנשי צוות, רובם עורכי דין העסוקים בטיפול בתלונות ובניהול הליכים משפטיים. מצבת כוח אדם זו מצומצמת ביותר בהשוואה לנציבויות השוויון החשובות באירופה.לפרטים על כוח האדם ועל תקציביהם של גופי השוויון האירופיים, ראו: "Equinet Members", Equinet European Network of Equality Bodies נחוצים לה תקנים נוספים בעיקר כדי לאפשר לה להרחיב את פעילותה בתחומים שאינם משפטיים, ובייחוד נחוצים בעלי תפקידים שייעודם פיתוח קשרים עם מעסיקים וכן הדרכה, הסברה ומחקר.
• שיטת הפעולה של הנציבות והצורך לנקוט גישה יוזמת לאפליה על בסיס לאום. בתכנית העבודה של הנציבות הוגדרה האפליה על בסיס לאום כאחת משלוש יוזמות הדגל שלה,"כיצד רואה הנציבות את תפקידיה בחמש השנים הקרובות: נייר עמדה ושיקולים להכנת תכנית אסטרטגית", ידיעון נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה 2 (מרס 2011). אך כיום היא נשענת בעיקר על מאגר התלונות המוגשות לה כמקור לברירת התיקים המשפטיים שהיא מנהלת. בשל מיעוט התלונות שהאוכלוסייה הערבית מגישה, הסתמכות זו מנציחה את תת-האכיפה בנושא זה. על הנציבות לפעול באופן יזום להעלאת המודעות באוכלוסייה הערבית כדי להגדיל את מספר התלונות, וכן להשתמש בסמכויות החקירה שלה לזיהוי מקרי אפליה גם אם לא הוגשה תלונה מקדימה.

שינוי במדיניות: הטלת חובות אקטיביות על מעסיקים לקדם שוויון

את השינויים המוסדיים בנציבות שוויון ההזדמנויות בעבודה יש ללוות במדיניות שמטרתה להעביר מעסיקים מעמדה סבילה של חובה להימנע מאפליה לעמדה פעילה של פעילות יזומה להסרת חסמים ולהבטחת שוויון הזדמנויות. את המדיניות הזאת מומלץ להחיל בשלבים - תחילה בשירות הציבורי, ואחר כך בקרב מעסיקים פרטיים הנמצאים בקשר עם שירות המדינה.

זה יותר מעשור חובה על המדינה לוודא שהאוכלוסייה הערבית תיוצג באופן הולם בשירות המדינה.סעיף 15א לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959. חובה זו אינה מיושמת, ושנים המדינה אינה עומדת ביעדים המספריים שהוצבו לה.ראו "דוח הביניים של ועדת החקירה הפרלמנטרית בנושא קליטת עובדים ערבים בשירות הציבורי", 2008. בשלב הראשון יש לפעול אפוא באופן אינטנסיבי לעמידה ביעדי הייצוג ההולם בשירות הציבורי. תנאי זה הכרחי, וקודם, להטלת חובות חדשות על מעסיקים פרטיים. בו בזמן יש למנף את הנכונות הקיימת בקרב מעסיקים פרטיים באמצעות העלאת המודעות לסוג הצעדים שאפשר לנקוט כדי להגדיל בקרב עובדיהם את ייצוגם של העובדים הערבים לצד הענקת שירותי ייעוץ והכשרה למעסיקים המעוניינים בכך.

בשלב השני מוצע להטיל חובה אקטיבית לקידום השוויון על מעגל שני - המעסיקים הפרטיים המצויים בקשר עם המגזר הציבורי, בכללם חברות ממשלתיות, חברות המשתתפות במכרזים ממשלתיים ומקבלי מענקים מהממשלה. חובה כזאת קיימת במדינות רבות בעולם, ובמדינות שהושקעו בהן משאבים וניתנה תמיכה ממשלתית מתמשכת ליישום המדיניות ניכרות הצלחות גדולות.ראו למשל:Christopher  McCrudden, Robert Ford and Anthony Heath, "Legal Regulation of Affirmative Action in Northern Ireland: An Empirical Assessment", Oxford Journal of Legal Studies, 24 (2004), pp. 363-415; Carol Agocs and Bob Osborne, "Comparing Equity Policies in Canada and Northern Ireland: Policy Learning in Different Directions?", Canadian Public Policy, 15 (2009), pp. 237-262 המעסיקים יחויבו לעקוב אחר הרכב כוח העבודה שלהם על בסיס לאום, לאתר תתי-ייצוג, לאבחן את הגורמים להם ולדווח על כל אלו לנציבות. על סמך האבחון יחויבו המעסיקים לבנות תכנית - בסיוע נציבות השוויון - להתמודדות עם החסמים שנמצאו. תכנית השוויון תכלול צעדים כגון פרסום יזום של משרות באוכלוסייה הערבית, קורסי הכשרה ייעודיים למועמדים ערבים ועריכת שינויים נדרשים בהליכי המיון וההערכה של מועמדים. את בניית התכנית ויישומה תלווה הנציבות, והיא שתאכוף את החובות על המעסיקים במקרה הצורך. כדי שהליווי הניתן למעסיקים ומידת האכיפה יהיו משמעותיים, יש להוסיף לנציבות כוח אדם ייעודי, שזה יהיה תפקידו.

חסם הסיווג הביטחוני

עוד נקודה המחייבת התייחסות היא החסם המבני של דרישת הסיווג הביטחוני והשירות הצבאי. מדובר בחסם נפוץ ביותר המדיר מועמדים ערבים מתפקידים וממקומות עבודה. בישראל אין מקובלת שקיפות בכל הנוגע לדרישות הללו, ויש לבחון את מידתיותן של הדרישות שהשב"כ והקב"טים בגופים שהוא מנחה מעמידים לפני בעלי התפקידים,חוק הסדרת הביטחון בגופים ציבוריים, התשנ"ח-1998. וכן את היקף השימוש הבלתי מורשה בנימוקים ביטחוניים מצד מעסיקים אזרחיים. מומלץ לכונן שיתוף פעולה בין נציבות שוויון ההזדמנויות בעבודה ובין השב"כ, כך שיחד יפעלו לצמצום הדרישות למינימום ההכרחי, להפגת העמימות הקיימת בנושא ולפעולה משולבת נגד מעסיקים המשתמשים בנימוקים ביטחוניים שלא כדין. אם שיתוף פעולה כזה לא יצלח, יש לשקול הקמת ועדה ציבורית שתבחן את נוהלי השב"כ הקיימים ותגבש המלצות בנושא.

סיכום

חיזוקה של נציבות שוויון ההזדמנויות בעבודה בד בבד עם הטלת החובה על מעסיקים לפעול להסרת חסמים יכולים לחולל שינוי של ממש במפת הזדמנויות התעסוקה של האוכלוסייה הערבית בישראל. קידום מדיניות כזאת יבטא את מחויבותה של המדינה לערך השוויון ואת מאמציה לצמצום הפערים בין האוכלוסיות היהודית לערבית. עם השיפור הניכר הצפוי בחייהם של האזרחים הערבים, צפויה גם תועלת כלכלית וחברתית לכלל האוכלוסייה בישראל.

מאמר זה מבוסס על המחקר: שוברים אי-שוויון: התמודדות עם אפליית ערבים בשוק העבודה הישראלי (מחקר מדיניות 97), ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2013.

עו"ד טליה שטיינר היא חברה בצוות המחקר בתכנית "שוויון והאוכלוסייה הערבית" במכון הישראלי לדמוקרטיה.