דיני זכויות האדם והחובה להגן על חייהם של פועלי הבניין
מילוי החובה להגן על חייהם של פועלי בניין איננה רק שאלה של משפט מינהלי, דיני עבודה, משפט פלילי או דיני הנזיקין. זו גם שאלה חוקתית, שבמרכזה הבדיקה אם המדינה מילאה אחר החובה להגן על הזכות לחיים
Flash 90
"הנושא שהועלה בעתירה הוא נושא מובהק של זכויות אדם. הזכויות לחיים ולשלמות הגוף, העומדות ביסודה של העתירה, הן זכויות ראשונות במעלה, והן עומדות לכל אדם באשר הוא, ללא קשר לאזרחותו, מוצאו ומינו [...] מאז תחילתה של שנת 2019, שאך החלה, כבר נהרגו 10 עובדים בענף הבניה. אנשים אלה, שכל אחד מהם היה עולם שלם עבור קרוביו ואהוביו, גדוש בעבר והווה וסיפור חיים, מתווספים לכל אותם אלה שהלכו בבוקר לעבודתם באתר בניה בשנים שחלפו ולא שבו ממנה. מצב דברים זה אינו יכול להימשך, וחובה זו אינה מסתכמת כמובן רק בפרסום. המדינה חייבת לעשות כל שביכולתה כדי להגן על חייהם של מי שבונים את החללים המקיפים את שגרת חיינו ומציבים קורת גג מעל ראשינו, רבים מהם כאלה שמשפחותיהם מחכות להם בארצות מולדת רחוקות." (השופטת דפנה ברק-ארז, פרשת קו לעובד).בג"ץ 5215/17 קו לעובד - להגנת זכויות העובדים נ' משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (פורסם בנבו, 7.4.2019). (להלן: פרשת קו לעובד), פסקה 27.
פסק הדין של בית המשפט העליון בפרשת קו לעובד (2019) לא זכה לתשומת לב ציבורית רבה, אולי משום שאת רוב הסעדים שביקשו העותרים כבר קיבל משרד העבודה לפני הדיון בבית המשפט, ולכן העתירה נמחקה; ואולי גם משום שגורלם של פועלי הבניין, נשוא פסק הדין, לא זוכה בימים רגילים לתשומת לב ציבורית רבה.ראו לעניין זה את דבריו של השופט עמית: ״התופעה הכואבת של מוות או פציעה חמורה של עובד בניין איננה גזירת גורל, אך היא הפכה זה מכבר לחלק משגרת הידיעות החדשותיות שמגיעות לאזנינו באופן תדיר. לעיתים, היקף הסיקור התקשורתי אף מושפע מכך שהנפגעים משתייכים לקבוצות שנתפסות כשולי החברה הישראלית". רע״א 7002/17 פלוני נ' פלוני (21.5.2018), פסקה 31. עם זאת, לפסק הדין חשיבות בכל הנוגע למסגור החוקתי של האמצעים שעל המדינה החובה לנקוט במסגרת המאבק בתאונות בענף הבנייה כדי למנוע את מותם של מאות רבות של פועלי בניין.
פסק הדין בפרשת קו לעובד עסק בשאלה טכנית לכאורה: מדיניות הפרסום ברבים של צווי הבטיחות שמפקחי עבודה מטעם משרד העבודה מוציאים המצביעים על ליקויי בטיחות מסוכנים במקומות עבודה אחרי שערכו בהם ביקורת. . באופן ספציפי טענו העותרים כי על המשרד מוטלת החובה לפרסם ברבים את הצווים בזמן אמת (וזאת במקביל להליך בו יכול מקום העבודה לערער בפני משרד העבודה על הקביעות שיש בצו בדבר קיומם של מפגעי בטיחות), כי על הפרסום לכלול פירוט של ליקוי הבטיחות, וכי יש לתלות עותק שלו במקום בולט באתר הבנייה עצמו (בתרגום לשפות הרלוונטיות לפועלים במקום). בתגובה לעתירה קיבל על עצמו משרד העבודה ״לפנים משורת הדין״ לפרסם בזמן אמת את הצווים באתר האינטרנט של המשרד, לפרט בהם את ״מהות הליקוי״ ולעשות מאמץ לפרסם את הצווים גם בשילוט באתרי הבנייה. מכיוון שהמשרד הסכים לשנות את מדיניות הפרסום של צוויו, מחק בג״ץ את העתירה בהדגישו כי לעותרים שמורה הזכות לשוב אל בית המשפט אם לא יממש המשרד את התחייבויותיו. באופן חריג למדי שיבח בג״ץ את העותרים על הגשת העתירה: השופטת ברק-ארז כתבה כי ״זוהי אחת מאותן עתירות שהעלו תרומה ממשית ומבורכת להגנה על זכויות״;פרשת קו לעובד (לעיל ה"ש 1), פסקה 24. ובית המשפט אף חייב את המדינה בהוצאות העותרים.
חשיבותו של פסק הדין היא בעיקר בהדגשה שהדגיש בית המשפט כי הצעדים הנדרשים ממשרד העבודה בכל הנוגע לפרסום צווי הבטיחות אינם צעדים מהסוג שיש לנקוט לפנים משורת הדין, אלא שהדבר נדרש מכוח חובה חוקית. בכל הנוגע לחובות הפרסום קבע בית המשפט כי אלה נובעות מהחובות הכלליות המוטלות על הרשות, לרבות החובה שרשות שלטונית תפעל בצורה הגונה וסבירה וכי מכוח חובות אלה על הפרסום להיות אפקטיבי מבחינת הפרטים המצויים בו ומתכונת הפרסום. עוד קבע בית המשפט, בפסקה אחרת של פסק הדין )שצוטטה בפתח הרשימה(, כי ביסוד העתירה מצויה הזכות לחיים וכי למדינה החובה להגן על חייהם של פועלי הבניין. ואולם עדיין דומה כי הרכיב החסר בפסק הדין הוא הקישור המפורש בין השניים – התייחסות ברורה אל חובת הפרסום כאל חלק מההגנה על הזכות החוקתית לחיים.
החובה החוקתית להגן על הזכות לחיים
מה כוללת החובה החוקתית להגן על הזכות לחיים בישראל? סעיף 4 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (שאינו נזכר כלל בפרשת קו לעובד) קובע כי ״כל אדם זכאי להגנה על חייו, על גופו ועל כבודו״. מהזכות לחיים נגזרת אפוא חובה פוזיטיבית המוטלת על כל רשויות השלטון לפעול בצורה המתאימה כדי להגן על הזכות לחיים (וזכויות מוגנות אחרות) מפני פגיעה של צדדים שלישיים, וכן לנקוט פעולות הגנתיות אחרות,אהרן ברק, מבחר כתבים ג׳ – עינויים חוקתיים 555–557 (2017). לרבות אימוץ של אמצעי ביטחון מתאימיםראו לעניין זה, בג״ץ 8619/06 ווסר נ׳ שר הביטחון, פ״ד סב(2) 198, העוסק בחוסר הסבירות של ההחלטה לא למגן מוסדות חינוך באזור עוטף עזה. בית המשפט קבע כי חובה לספק הגנה על חייהם של התלמידים, אך לא התבסס מפורשות על סעיף 4 לחוק היסוד. ראו גם יניב רוזנאי והלל סומר, "'אם כל הזכויות': הזכות החוקתית לחיים" משפט ועסקים יט 537, 557 (תשע״ו). ואספקת שירותים רפואיים.ראו לעניין זה, בג״ץ 3071/75 לוזון נ׳ ממשלת ישראל, פ״ד סג(1) 1, העוסק בהחלטות הנוגעות לסל התרופות. עם זאת באותה פרשה היה מוקד הדיון הזכות לבריאות ולא הזכות לחיים. מכיוון שהפסיקה הישראלית המיישמת את סעיף 4 לחוק היסוד אינה רבה, בחינה של החובות הפוזיטיביות שבדיני זכויות האדם של המשפט הבינלאומי ביחס לזכות לחיים עשויה להועיל. בחינה כזאת אינה רק מקור להשראה שבתי המשפט בישראל יכולים ללמוד ממנו; מכיוון שבתי המשפט בישראל מחויבים לנסות ולפרש את הדין הישראלי לאור התחייבויותיה הבינלאומית של המדינה,ראו בג״ץ 279/51 אמסטרדם נ׳ שר האוצר, פ״ד ו 945, 966. לדין הבינלאומי תפקיד חשוב בפיתוח סעיף 4 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו באמצעים פרשניים.ראו ע"א 9535/06 אבו מסאעד נ' נציב המים (פורסם בנבו, 5.6.2011); ברק מדינה דיני זכויות האדם בישראל 751 (2016).
החובה הפוזיטיבית להגן על החיים במשפט הבינלאומי
הערה פרשנית (general comment) מס׳ 36 בנושא הזכות לחיים של הוועדה לזכויות אדם, המופקדת על יישום אמנת האו״ם בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות שנתקבלה לפני כשנה וחצי, מרכזת את ההלכות העיקריות של הוועדה בנושא הזכות לחיים.ראו: Human Rights Committee, General Comment 36: The Right to Life (article 6), UN Doc. CCPR/C/GC/36 (2019)(adopted in 2018) ההערה כוללת כמה הוראות רלוונטיות שקשורות לחובות הפוזיטיביות הנגזרות מהזכות לחיים באמנה (סעיף 6 לאמנה) ונוגעת לדיון כיצד על מדינות החברות באמנה לזכויות אזרחיות ומדיניות (לרבות ישראל, שהצטרפה לאמנה בשנת 1991) להגן על הזכות לחיים. פסקה 21 להערה מטפלת בנושא החובות הפוזיטיביות בזו הלשון:
על המדינות החברות אפוא חלה החובה של ׳חריצות ראויה׳ לנקוט את האמצעים הפוזיטיביים הסבירים שאינם מכבידים עליהן באופן לא מידתי בתגובה לאיומים על החיים שאפשר לצפות באופן סביר שמקורם באנשים ובגופים פרטיים שאת התנהגותם אי-אפשר לייחס למדינה [...] המדינות החברות נדרשות גם לנקוט צעדי הגנה מתאימים, לרבות פיקוח מתמשך, כדי למנוע, לחקור, להעניש ולפצות בגין שלילה שרירותית של חיים מצד גופים פרטיים כגון חברות תחבורה פרטיות, בתי חולים פרטיים וחברות אבטחה פרטיות (התרגום של המחבר)States parties are thus under a due diligence obligation to take reasonable, positive measures that do not impose disproportionate burdens on them in response to reasonably foreseeable threats to life originating from private persons and entities whose conduct is not attributable to the State... States parties must further take adequate measures of protection, including continuous supervision, in order to prevent, investigate, punish and remedy arbitrary deprivation of life by private entities, such as private transportation companies, private hospitals and private security firms.
בהקשר שלנו חשובה במיוחד הזיקה שההערה יוצרת בין חובות פיקוח מתמשכות (continuous supervision) ובין החובה להגן על הזכות לחיים מפני צדדים שלישיים פרטיים שעלולים לפגוע בה. בהקשר זה אפשר להזכיר גם את פסקה 23 להערה, הקובעת כי על המדינה מוטלות חובות הגנה מיוחדות כלפי אנשים שעל חייהם מאיים איום ספציפי או דפוס קודם של אלימות – הוראה שגם היא עשויה להיות רלוונטית לעובדים במקצועות מסוכנים, שבנוגע להם יש דפוס קבוע של מקרי מוות מתאונות.
עוד הוראה רלוונטית בהערה הפרשנית מצויה בפסקה 26, המטפלת בתנאי הרקע לכיבוד הזכות לחיים. ההערה קובעת:
מהחובה להגן על החיים גם נובע כי מדינות חברות נדרשות לנקוט אמצעים מתאימים כדי להתמודד עם התנאים הכלליים בחברה המאיימים ישירות על החיים או מונעים מפרטים ליהנות מזכותם לחיות בכבוד. תנאים כללים אלה עשויים לכלול אלימות פלילית ברמה קשה ושימוש בכלי נשק, ריבו תאונות דרכים ותאונות עבודה בתעשייה... (התרגום של המחבר)The duty to protect life also implies that States parties should take appropriate measures to address the general conditions in society that may give rise to direct threats to life or prevent individuals from enjoying their right to life with dignity. These general conditions may include high levels of criminal and gun violence, pervasive traffic and industrial accidents…
במילים אחרות, מהזכות לחיים אפשר לחלץ גם את החובה לפעול באופן מתאים כדי לטפל בתנאי הרקע המאפשרים פגיעה בזכות, לרבות ריבוי תאונות עבודה, תקני מתאימים של בטיחות בעבודה ואכיפה אפקטיבית של תקנים אלה יכולים להיחשב טיפול באותם תנאי רקע.
ולבסוף, בפסקאות 27–28 ההערה מתייחסת לחובה לחקור הפרות של הזכות לחיים, לרבות מקרים שבהם הסכנה לא התממשה. מטרת החקירה אינה רק להעניש על פגיעות עבר, אלא גם להפיק לקחים לעתידdrawing necessary lessons for revising practices and policies with a view to avoiding repeated violations – וממצאי החקירה צריכים להיות נגישים לציבור.make public information about the investigative steps taken and the findings, conclusions and recommendations emanating from the investigation, subject to absolutely necessary redactions justified by a compelling need to protect the public interest or the privacy and other legal rights of directly affected individuals מהוראות אלה אפשר להסיק כי חקירה של תאונות עבודה מסכנות חיים היא חלק מהחובות הנגזרות מהזכות לחיים וכי פרסום החקירות נדרש אף הוא.
מסקנות
מילוי החובה להגן על חייהם של פועלי בניין איננה רק שאלה של משפט מינהלי, דיני עבודה, משפט פלילי או דיני הנזיקין. זו גם שאלה חוקתית, שבמרכזה הבדיקה אם המדינה מילאה אחר החובה להגן על הזכות לחיים. מדובר אפוא בפרספקטיבה חשובה שמכוחה ולאורה יש לבדוק את החקיקה ואת חקיקת המשנה החולשת על התחום, לרבות הצורך בהתערבות תחיקתית (ודאי ברמה של חקיקת המשנה) כדי לממש את החובה הפוזיטיבית (היחסית) המוטלת על המדינה. לנוכח עיסוקו המוגבל של המשפט החוקתי הישראלי בחובות הפוזיטיביות הנובעות מהזכות לחיים, אפשר להסתייע גם בדיני זכויות האדם של המשפט הבינלאומי לשם פרשנות הנורמה החוקתית. ואכן, בחינה של ההערה הפרשנית האחרונה של הועדה לזכויות האדם מגלה כי מהזכות לחיים נובעות חובות מהותיות ופרוצדורליות, לרבות החובה לחקור מקרי מוות ולפרסם את הממצאים. מן הראוי לפרש את סעיף 4 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו לאורה של אמת מידה זו.
אשר על כן, עמדתו של בית המשפט העליון בפרשת קו לעובד נכונה במבחן התוצאה – עידוד משרד העבודה להגביר את השימוש בפרסום של צווי הבטיחות כחלק מהמאבק בתאונות בענף הבנייה – אבל מאכזבת למדי במבחן ההנמקה: החובה המוטלת על משרד העבודה אינה רק חובה ששאובה מתחום המשפט המינהלי, הדורש מהרשות השלטונית להפעיל סמכויות כלליות בצורה סבירה; לצד החובה המינהלית רובצת על המשרד גם חובה מתחום המשפט החוקתי לקדם מדיניות, לרבות חקיקת משנה,השוו רונן פוליאק "סעד החובה לחוקק: הצעה למתווה הדרגתי" משפטים מו 675 (תשע״ח). שתיתן ביטוי מלא לחובה החוקתית לחקור תאונות בענף הבנייה שסיכנו חיי אדם ולחובה לפרסם את ממצאי החקירה באופן נגיש לציבור.