שובה של הבחירה הישירה?

בתקופה האחרונה שָבה ועלתה קריאה לערוך רפורמה במבנה הממשל בישראל, והיו שהבטיחו לפעול להחזרת הבחירה הישירה שנהגה בישראל על פי חוק יסוד: הממשלה (בחירה ישירה) שהתקבל ב-1992 והוחלף ב-2003. הדעות על יעילות הבחירה הישירה היו חלוקות עוד טרם יישומה, ואזהרות שנשמעו בעניין הבעיות הגלומות בה נמצאו נכונות לאחר כינונה. נקודת המבט שלאחר מעשה מאפשרת להשמיע ביקורת המבוססת לא רק על תאוריה אלא על ניסיון של שלוש מערכות בחירות על פי חוק הבחירה הישירה.

בתקופה האחרונה שָבה ועלתה קריאה לערוך רפורמה במבנה הממשל בישראל, והיו שהבטיחו לפעול להחזרת הבחירה הישירה שנהגה בישראל על פי חוק יסוד: הממשלה (בחירה ישירה) שהתקבל ב-1992 והוחלף ב-2003. הדעות על יעילות הבחירה הישירה היו חלוקות עוד טרם יישומה, ואזהרות שנשמעו בעניין הבעיות הגלומות בה נמצאו נכונות לאחר כינונה. נקודת המבט שלאחר מעשה מאפשרת להשמיע ביקורת המבוססת לא רק על תאוריה אלא על ניסיון של שלוש מערכות בחירות על פי חוק הבחירה הישירה.

למה נולדה הבחירה הישירה?

כינונה של מדינת ישראל לא סימן שינוי מהותי בכל הנוגע למוסדות הפוליטיים. מבנה הממשל בישראל, שיטת הבחירות והמערכת המפלגתית היו כמעט המשך ישיר של המציאות שהייתה נהוגה ביישוב. שיטת הבחירות הושפעה במידה רבה מקיומן של מפלגות רבות ומגובשות שקדמו למדינה, וחלוקת מושבים יחסית הייתה הדרך להבטיח את כוחן. השיטה היחסית אף תאמה את המבנה החברתי המשוסע במדינה וריככה מתחים קיימים על ידי יצירת מאפיינים הסכמיים של פשרות קואליציוניות. את היציבות סיפקה מפא"י, שכן בהיותה מפלגה דומיננטית היא יכלה לגשר בין המפלגות השונות מבלי להיכנע לסחטנות יתר מצדן.

עם היחלשותה של מפא"י וחילופי השלטון ב 1977, נהפך המבנה המפלגתי לדו-קוטבי, ובו התחרו שתי המפלגות הגדולות (עבודה וליכוד) זו בזו וחיזרו אחרי המפלגות הקטנות. בשנות השמונים אמנם לא היה הפיצול במערכת המפלגתית גדול כל כך, ושתי המפלגות הגדולות החזיקו בכשני שלישים ממושבי הכנסת, אבל שוויון בכוחן סיפק למפלגות הקטנות עמדת מיקוח נוחה, שבה יכלו להציב דרישות גבוהות תמורת תמיכתן בקואליציה זו או אחרת. ירידה בכוחן של המפלגות הגדולות רק הקצינה מגמה זו. המרדף של שתי המפלגות הגדולות אחר כל מושב בדרך להרכבת הקואליציה הביא למצב שבו המפלגות הקטנות נהנו מכוח סחיטה. כוחן עמד להן עם הצטרפותן כשותפות קואליציונית, שכן בהיעדרן לא היה רוב; וגם תוך כדי כהונת הממשלה, כאשר איימו להפיל את הממשלה (חזן, 1998: 98). הקולות שקראו לעריכת רפורמה בשיטת הבחירות או במבנה הממשל שאפו כי היא תיחלץ את הפוליטיקה הישראלית מהאי-יציבות השלטונית שאפיין אותה ומיכולות הסחיטה של חברי כנסת בודדים או של מפלגות קטנות, והתוצאות הקשות של השיטה הקיימת הגיעו לשיאן עם 'התרגיל המסריח' בשנת 1990.

המצדדים בשינוי שיטת הבחירות הביעו את חששם שחולשת הממשלות, שבריריות הקואליציות וחולשת ראש הממשלה מאיימות על הדמוקרטיה וראו בהרכב הממשלתי לא שיקוף של רצון הבוחר, אלא ביטוי ליכולת הסחיטה של המפלגות הקטנות. שיתופן של מפלגות קטנות רבות הפך את תהליך קבלת ההחלטות לקשה במיוחד בשל הצורך לגשר בין עמדות רבות ולהתמודד עם יכולת וטו של מפלגות רבות. הביקורת נשמעה לא רק כלפי הממשלה, אלא כלפי המערכת המפלגתית כולה. שוויון בין המפלגות הגדולות - מציאות שאפיינה את שנות השמונים - ותהליכי סקטוריאליזציה שאפיינו את החברה הישראלית בכללה השפיעו על המערכת המפלגתית ועודדו את הקמתן של מפלגות קטנות או התפצלות של מפלגות קיימות. אלה הגבירו את השבריריות ואת הקיטוב במערכת המפלגתית. בנוסף, בהיעדר הכרעה ברורה בין שתי המפלגות הגדולות, מצבים של תיקו פוליטי נהפכו לנורמה וגררו אתם את ממשלות האחדות שהתאפיינו ביכולות הכרעה נמוכות (חזן, 1998: 102).

ההבטחה שלא מומשה

הניסיון של הבחירה הישירה נועד ליצור ממשל יציב ויעיל על ידי העברת הבחירה של הרשות המבצעת לידי הציבור, חיזוק המנדט של ראש הממשלה, עידוד מועמדים מתונים לראשות הממשלה, מיתון האופי הרב-מפלגתי והפחתת הכוח הפוליטי של מפלגות לשון מאזניים (חזן, 1998: 103; Hazan, 2000: 45). אולם התוצאות בפועל היו הפוכות:

• הבוחרים הבינו במהרה כי יש בידיהם האפשרות לפצל את קולם ולהצביע באופן שונה לראשות המפלגה ולכנסת וחיזקו מפלגות קטנות וסקטוריאליות.
• המפלגות שינו את אסטרטגיית הבחירות - שתי המפלגות הגדולות התחרו רק על ראשות הממשלה וזנחו את התחרות על מושבי הכנסת, ואילו המפלגות הקטנות כיוונו את בוחריהן להצביע בעבור אחד המועמדים לראשות הממשלה.
• שני רכיבים אלו חיזקו את המפלגות הסקטוריאליות ונתנו בידיהן אפשרויות מיקוח הן בשלב מערכת הבחירות, שכן הן הביעו תמיכה באחד המועמדים לראשות הממשלה, הן בשלב הרכבת הקואליציה, שכן מספר המנדטים המצומצם של מפלגת השלטון, שנבע מפיצול ההצבעה, לא הותיר לה מרחב תמרון.

השפעות השיטה
בוחרים: פיצול הצבעה
שיטת ההצבעה בשני פתקים הביאה לשינויים בהתנהגות הבוחרים, ובתוך כך השפיעה גם על מבנה המערכת המפלגתית. מקובל להאמין כי בוחר מעוניין שקולו בבחירות ישפיע, ולכן הוא עשוי לוותר על הצבעה כנה, הצבעה למפלגה ההולמת ביותר את עמדותיו, ולתמוך במפלגה שקרובה לעמדותיו מתוך המפלגות בעלות הסיכויים המרביים להגיע לעמדת השפעה - הצבעה אסטרטגית. שיטת הבחירה הישירה אפשרה לבוחרים להצביע הצבעה כנה למפלגה, בלי חשש שמא ייפגעו סיכוייו של הגוש המועדף עליהם להרכיב את הממשלה, שכן ראש הממשלה ממילא נבחר בנפרד. מהלך זה הביא לידי פיצול רב במערכת המפלגתית ולהגברת כוחן של המפלגות הקטנות (קניג, רהט וחזן, 2004: 59-63).

מועמדים: פרוסונליזציה
השינוי בשיטת הבחירות השפיע גם על התנהגות המפלגות, והן עמלו על עיצוב אסטרטגיה שונה לכל אחד מהפתקים. כאמור, המפלגות הגדולות ריכזו את כל כוחן לטובת התחרות על ראשות הממשלה, ואילו המאבק על מושבי הכנסת הפך משני. רוב המשאבים רוכזו בקידום המועמדים לראשות הממשלה ומרבית שידורי התעמולה הדגישו את תכונותיהם ועמדותיהם, ואילו המפלגה עצמה והתחרות הפרלמנטרית נותרו בשוליים. הסיבות להשקעה מועטה בתחרות הפרלמנטרית נעוצות גם ברצון להימנע מעימות עם המפלגות הקטנות בתוך המחנה, מכיוון שאותן מפלגות יכלו להדריך את בוחריהן לתמוך בהן לכנסת אך במועמד של אחת המפלגות הגדולות לראשות הממשלה. לחלופין הן יכלו גם להציב מועמד מטעמן ובכך לפצל את המחנה (קניג, רהט וחזן, 2004: 64-65). אסטרטגיה זו הדגישה את הפן האישי של המועמדים לראשות הממשלה, והפכה אותם חשובים יותר מהמפלגה עצמה. בכך תרמה השיטה למגמות קיימות של היחלשות מוסד המפלגה. יתרה מזאת, הבלעת התחרות בין המפלגות רק אישרה לבוחרים לפצל את הצבעתם, דבר שחיזק את המפלגות הסקטוריאליות על חשבון המפלגות הגדולות.

מפלגות: התחזקות המפלגות הקטנות
האפשרות לפיצול הקול שניתנה לבוחרים הפחיתה במידה רבה את השיקולים האסטרטגיים בהצבעתם והגבירה הצבעה כנה. ההשלכה הישירה של אסטרטגיה זו הייתה חיזוק כוחן של המפלגות הקטנות הסקטוריאליות, שכן הבוחר לא חשש עוד 'לבזבז' את קולו עליהן. פיצול ההצבעה נתפס אף כפעולה העדיפה והרציונלית, שכן, כמו שנאמר בתעמולת הבחירות של 'הדרך השלישית', הצבעה בעבור אותה מפלגה לכנסת ולראשות הממשלה היא 'כמו לאכול לחם בפיתה'.

תוצאותיהן של מערכות הבחירות שנערכו בעידן הבחירה הישירה העידו על ירידה בכוחן המשותף של שתי המפלגות הגדולות (מ-76 מושבים ב-1992 ל-66 ב-1996), וירידה חדה במיוחד נרשמה בבחירות 1999 (לשפל של 45 מושבים), לאחר שהמצביעים הפנימו את השיטה ואת אפשרויות הפיצול. לאחר החזרה לשיטה הישנה בבחירות 2003 נצפתה מגמת התחזקות בכוחן של המפלגות הגדולות, ויחד הן הגיעו ל-57 מושבים, אך הן טרם התאוששו מהמערכות הקודמות (קניג, רהט וחזן, 2004: 71-72). יש לציין כי גם בבחירות בשנת 2006 לא חלה התחזקות בכוחן של המפלגות הגדולות, בין השאר בשל הופעתה של קדימה, אשר העלתה את מספרן של המפלגות המתמודדות על השלטון לשלוש ולפיכך מספר המנדטים הניתנים למפלגות הגדולות נחלק מעתה לשלושה (בבחירות אלו קדימה זכתה ב-29 מנדטים, העבודה ב-19, והליכוד ב-12). בבחירות לכנסת ה-18 הייתה עלייה מסוימת בכוחן של שתי המפלגות הגדולות, קדימה וליכוד. יחד הן קיבלו 55 מושבים (28 ו-27 בהתאמה), אבל מפלגת העבודה הפכה למפלגה הרביעית בגודלה (אחרי ישראל ביתנו) עם 13 מנדטים בלבד.

לא כל המפלגות הקטנות נהנו מפיצול ההצבעה, ולא כולן התחזקו, אלא דווקא מפלגות סקטוריאליות שייצגו קבוצות דתיות, עדתיות או לאומיות. אמנם אין לראות בבחירה הישירה את הגורם הבלעדי לעליית הסקטוריאליזם, ושותפות לכך עלייה המונית, התחזקות זהותם הלאומית של ערביי ישראל ועוד, אך הבחירה הישירה הקלה על המפלגות להשתתף בבחירות ועודדה פוליטיזציה של השסעים (קניג, רהט וחזן, 2004: 77). הפוליטיקה אינה רק משקפת קונפליקטים חברתיים אלא גם משמשת שחקן פעיל בתרגום השסעים למערכת הפוליטית - היא יכולה לגשר בין השסעים או להביא להחצנתם ולהעמקתם (Sartori, 1990).

מחיר החולשה
הבחירה הישירה העניקה למפלגות הקטנות כוח מפליג וציידה אותן בהזדמנויות רבות לממש את כוחן. בעידן הבחירה הישירה יכלו המפלגות הקטנות ללחוץ על המועמדים לראשות הממשלה בשלוש הזדמנויות - לקראת הסיבוב הראשון, לקראת הסיבוב השני (אם יתקיים) ולאחר הבחירות בעת המשא-ומתן להרכבת הקואליציה (נחמיאס וסנד, 1999: 22). תלותן של המפלגות הגדולות במפלגות הקטנות גדלה, שכן המפלגות הקטנות יכלו לקרוא לתומכיהן להצביע למועמדים מסוימים לראשות הממשלה, ולפיכך המפלגות הגדולות ביקשו לשאת חן בעיניהן, למתן את ההתקפות בתוך המחנות ולהימנע מתחרות על הפתק השני שקבע את מושבי המפלגה (קניג, רהט וחזן, 2004: 69). מכיוון שלא הייתה מפלגה שצברה די מושבים, היה צריך לתחזק את תמיכת המפלגות הקטנות גם לאחר הבחירות כדי ליצור קואליציה ולשמר אותה בתקופת הכהונה (נגבי, 2000).

ריבוי מפלגות קטנות והיעדרה של מפלגת שלטון גדולה וחזקה יוצרים קשיי משילות, שמקורם בקואליציה רבת משתתפים, וגובים מחירים פוליטיים כבדים שהשלטון משלם לשותפיו. יש לזכור כי הסיבות לחיפוש אחר שיטה אחרת היו כוחן הלא-פרופורציונלי של המפלגות הקטנות ומידת משילות נמוכה של הרשות המבצעת. הבחירה הישירה לא רק שלא פתרה בעיות אלה, אלא אף החמירה אותן.

ניווט בקואליציה רבת-משתתפים
מפלגת שלטון קטנה זקוקה לשחקנים רבים כדי לקיים את השלטון. ריבוי שחקנים מביא לריבוי המחירים הפוליטיים שנדרשים כדי לרצותם, וכן לריבוי דעות, וריבוי זה עלול לשתק את תהליך קבלת ההחלטות. הבחירה הישירה באה על רקע מציאות שבה גורל הממשלה נהיה תלוי בקולו של חבר הכנסת הבודד (סגל, 2000), והשיטה החדשה נועדה לחזק את הרשות המבצעת ולאפשר לה את המרחב הדרוש כדי לבצע את מדיניותה בלי לחזר אחר חברי כנסת עריקים.

הבחירה הישירה לא תיקנה את הליקויים שהיא נוצרה כדי לפתרם, אלא אף החמירה אותם: השיטה הקשתה על הממשלה לקדם את מדיניותה, ובשל הכוח הרב שבידי המפלגות היא פעלה בצל החשש מפני בחירות מוקדמות (סגל, 2000); ריבוי המפלגות מנע את היווצרותו של גורם יציב בכנסת, היינו מפלגה מרכזית, ובכך פגע באפשרות לקיים קווי מדיניות עקיבים ולגשר בין הסיעות מתוך עמדת כוח (נחמיאס וסנד, 1999: 23).

בהיעדר מרכז יציב נוצרה מערכת מפוצלת ולא יציבה שהתאפיינה בעלייה במספר השותפות הקואליציוניות, היא ייקרה את מחיר הרכבת הקואליציה והקשתה על קידום מדיניות בזמן הכהונה. מנגנון נוסף שנועד לחזק את הממשלה ופגע בה בסופו של דבר הוא הצבעת אי-אמון, והתנאים להפלת הממשלה באמצעותה הוחמרו. מכיוון שהצלחה בהצבעת אי-אמון הפכה כמעט לא מעשית, הפסיק המנגנון לפעול גם לטובת הממשלה, שכן היא לא יכולה עוד להצמיד הצעת חוק שצפוי קושי בהעברתו להבעת אמון, משום שהדבר לא ירתיע חברי כנסת להתנגד, בידעם שממילא הפלת הממשלה אינה ניתנת לביצוע (נחמיאס וסנד, 1999: 24).

 האם כל שינוי הוא לרעה?

מדינת ישראל היא אחת מארבע דמוקרטיות ותיקות ששינו את שיטת הבחירות שלהן בעשור האחרון, אך היחידה שחזרה בה לאחר ניסוי לא מוצלח של שלוש מערכות בחירות. הלקחים שנלמדו מהשיטה, ועליהם אנו יכולים לדבר כבעלי ניסיון ולא כנביאי זעם, אמורים להשפיע על ניסיונות בעתיד לערוך שינויים במבנה המשטר או בשיטת הבחירות.

כמעט שאי-אפשר לקבוע ששיטה אינה טובה, אך כל שיטה עשויה להימצא לא מתאימה לחברה שמאמצת אותה בחיפזון. שיטת בחירות ומבנה ממשל לא יוכלו להנדס חברה, וסביר יותר שהחברה היא שתהנדס שיטה שנכפתה עליה בלא מחשבה. לפיכך גם אם במדינה אחת שיטה מסוימת יעילה וטובה, אין לצפות לתוצאות זהות בחברה אחרת. ודאי שלא במקרה שהשיטה לא הצליחה בשום מקום אחר, מכיוון שפותחה באופן בלעדי.

החברה הישראלית מתאפיינת בריבוי קבוצות, חלקן רחוקות מאוד זו מזו. האתגר זוהה עוד בראשית הדרך, כאשר פותח במוסדות היישוב עקרון ההכללה, שלפיו אף אחד אינו נשאר בחוץ. מבחינה מוסדית ההתמודדות באה לידי ביטוי בשיטת בחירות יחסית, שמאפשרת ייצוג לקבוצות השונות בחברה, ובמבנה פרלמנטרי, שמעודד פתרון סכסוכים באמצעות הידברות ולא הכרעה. אכן, קיומה של מפלגה דומיננטית כמפא"י אפשרה ליהנות גם מרמה גבוהה של יחסיות וייצוגיות מבלי לוותר על יציבות, וכאשר מפלגה דומיננטית איננה עוד, נדרשת חשיבה מחודשת על פתרונות אפשריים.

למה לא משטר נשיאותי? 
הקולות שנשמעים ועולים בעניין משטר נשיאותי ובחירה ישירה, שמנסה להתקרב למשטר נשיאותי, מתעלמים מהעובדה המוכחת שמשטרים אלו אינם מתאימים לישראל. יש להדגיש שנשיא דמוקרטי אינו נותן מענה למנהיגות חזקה, שכן כוחו מועט מכוחו של ראש ממשלה במשטר פרלמנטרי, שנהנה ממיזוג רשויות ומרוב קואליציוני. בעוד משטר נשיאותי ודמוקרטי מתקיים בהצלחה בארצות הברית, בעיקר בגלל מנגנוני ריסון רבים על השלטון, שמחלישים את הנשיא אל מול הקונגרס, הוא מתקשה לייצר משטר דמוקרטי במלוא מובן המילה במדינות אמריקה הלטינית. הניסיון מלמד שיש לחשוש מפני אימוץ מודל נשיאותי מבלי לאמץ גם את שאר מנגנוני הריסון. [להרחבה ראו: דנה בלאנדר ''משטר בלהות' - הצעת החוק לאימוץ משטר נשיאותי"].

הבחירה הישירה לא הצליחה לחזק את ראש הרשות המבצעת, ואף שהיו חששות מפני דיקטטורה של ראש ממשלה, בפועל הוא נמצא חלש בהרבה מגרסתו הקודמת. אכן, לפני מעשה קשה יותר לחזות את התוצאות, אף שהיו שידעו להזהיר מפני הדברים שאכן התרחשו בפועל. אולם לאחר מעשה אך תמוה לשוב ולהעלות פתרון כושל.

הפתרון מצוי בתיקונים לשיטה הפרלמנטרית, הכוללים רפורמות בעבודת הכנסת, תיקונים בשיטת הבחירות במסגרת השיטה היחסית, ועוד רפורמות אשר המכון הישראלי לדמוקרטיה וגורמים אחרים העלו וממשיכים להעלות לסדר היום הפוליטי. דוגמאות לרפורמות אפשריות הן: העלאת אחוז החסימה, הכנסת ממד אזורי לשיטת הבחירות (אחדים מחברי הכנסת ייבחרו באזורי בחירה), וקביעת העיקרון של 'זכות ראשונים', ולפיו ראש הממשלה יהיה ראש הסיעה שקיבלה בבחירות את מרב הקולות. [להרחבה ראו: ד"ר אריק כרמון, 'להמציא מחדש את הדמוקרטיה הישראלית: תכנית לתיקון המשילות בישראל'].

מקורות

חזן, ראובן, 1998. 'לא פרלמנטרי ולא נשיאותי', פוליטיקה, 2: 97-111.

נגבי, משה, 8.12.2000. 'זנות ואופורטוניזם', מעריב אינטרנט.

נחמיאס, דוד, ואיתי סנד, 1999. 'משילות ומדיניות ציבורית', בתוך: דוד נחמיאס וגילה מנחם (עורכים), המדיניות הציבורית בישראל, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה: 11-34.

סגל, זאב, 6.11.2000. 'הגרועה מכל שיטות הממשל', הארץ.

סגל, זאב, 4.12.2000. 'ההצגה אינה חייבת להימשך', הארץ.

קניג, עופר, גדעון רהט, וראובן חזן, 2004. 'האימוץ והביטול של הבחירה הישירה לראשות הממשלה ותוצאותיהם הפוליטיות', בתוך: אשר אריאן ומיכל שמיר (עורכים), הבחירות בישראל: 2003, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה: 53-90.

Hazan, Reuven Y., 2000. 'The Unintended Consequences of Extemporaneous Electoral Reform: The 1999 Elections in Israel', Representation, 37 (1): 39-47.

Sartori, Giovanni, 1990. 'The Sociology of Parties: A Critical Review', in: Peter Mair (ed.), The West European Party System, Oxford: Oxford University Press: 150-182.