ייצוגיות ויעילות בשלטון המקומי

האם הרשויות המקומיות עצמאיות? האם התערבות השלטון המרכזי בשלטון המקומי משפרת את מצבן של הרשויות? איזה אמצעי התערבות הוא היעיל ביותר? שאלות אלה עומדות במרכזו של של המחקר הראשון המוצג בספר, הבוחן מכמה נקודות מבט את המתח שבין ייצוגיות ויעילות במישור המקומי. המחקר השני דן במתח בין ייצוגיות ליעילות כפי שהוא מושפע משיטת הבחירות, וכן בשאלה מה מניע אנשים להצביע בבחירות לרשויות המקומיות. המחקר השלישי עוסק בשאלה המעניינת אם יש קשר בין השקעת המשאבים של המועמדים לראשות הרשות המקומית ובין סיכוייהם להיבחר. לנוכח תוצאות מחקרים אלה מציעים המחברים שורה של צעדים לשיפור מצבן של הרשויות המקומיות מתוך מציאת איזון הולם בין ייצוגיות ליעילות.

האם ניתן לשפר את היעילות בלי לפגוע בייצוגיות?

מטרת המחקר הייתה לבחון אם הכפפת הרשויות המקומיות לשלטון המרכזי היא אמצעי אפקטיבי להתמודדות עם רשויות שהוצאותיהן עולות במידה רבה על מקורותיהן התקציביים (בעיית "מגבלת התקציב הרכה"). האמצעים שנקטה הממשלה למן שנת 2004, על פי מתכונת חדשה, כללו מינוי חשב מלווה המפקח על הוצאות הרשויות המקומיות וכן תכניות הבראה המעניקות להן סיוע כספי בתמורה לעמידה ביעדים של הוצאה וגביית מסים. במקרים חריגים הוחלפו נבחרי הציבור בוועדה קרואה.

תוצאות המחקר מראות כי מינוי חשב מלווה תרם תרומה של ממש להגדלת הגבייה של מסי ארנונה והפחתת ההוצאות (בעיקר הוצאות השכר) בהשוואה לקבוצות ביקורת של רשויות מקומיות שבהן לא הופעלה מדיניות זו. לתכניות ההבראה לעומת זאת לא הייתה תרומה נוספת לשיפור מצבן התקציבי של הרשויות המקומיות מעבר לתרומתו של החשב המלווה.

מחקר זה מלמד אפוא בבירור כי מינוי חשב מלווה מסייע לשיפור מצבה התקציבי של הרשות המקומית ללא פגיעה נראית לעין ברווחת התושבים. תכניות ההבראה לעומת זה, אמנם מעניקות לרשות המקומית סיוע כלכלי, אך הן פולשניות ויקרות יותר, יש בהן משום התערבות בסדר העדיפויות של הרשות המקומית והן אינן תורמות לביצועים תקציביים טובים מעבר לתרומתו של החשב המלווה. לכן מדיניות אפקטיבית להתמודדות עם בעיית מגבלת התקציב הרכה יכולה להישען על צורה מתונה וישירה של הכפפה מנהלית של הרשויות המקומיות למשרד הפנים, כמו חשב מלווה, ואין צורך באמצעים פולשניים כמו תכניות הבראה.

הממצאים באשר לביצועים התקציביים בעקבות מינוייה של ועדה קרואה מעורבים. בצד הצמצום הנאה בהוצאות הרשות המקומית לתושב ישנה עלייה ניכרת ברמת החוב והיעדר השפעה על הכנסות הרשות מארנונה.

על בסיס ממצאים אלה מומלץ:

• לחוקק חוק רשויות חדש שיציג תפיסה כוללת בנוגע למבנה הראוי של רשות מקומית בישראל, תהליכי העבודה שהיא מחויבת בהם ומערכת היחסים בינה ובין השלטון המרכזי. כחלק מתפיסה זו הוצע לשנות את מאזן הכוחות בין ראש הרשות המקומית ובין הפקידות המקצועית במשרד כך שראש הרשות המקומית יהיה אחראי שתפקידי העירייה ופעולותיה יבוצעו כראוי, אולם סמכות הביצוע תועבר למנכ"ל.
• הורדת תנאי הסף למינוי חשב מלווה: נוסף על תפקידיו היום יהיה החשב המלווה אחראי לתחזית ההכנסות בתקציבה של הרשות המקומית.

 

בנוסף, בהתבסס על מחקרים קודמים (בן בסט ודהן, 2009) המחברים מציגים שורה של המלצות שביכולתן להקטין את גרעונות הרשויות (הגדלת מענק האיזון, התניית חלק מתוספת מענק האיזון בהגדלת שיעור הגבייה העצמית, צמצום מענק האיזון למועצות האזוריות, צירוף תקבולי ארנונה ממפעלים וממוסדות ממשלתיים למענק האיזון של הרשויות) ולצמצם את האי-שוויון בין הרשויות באספקת שירותים ממלכתיים כמו חינוך ורווחה (להקצות את התקציב הממשלתי ואת תקציב הרשויות המקומיות ממקורות עצמיים לחינוך על בסיס פרמטרים חברתיים–כלכליים של התלמידים, ולצמצם את ההתניה בין ההקצאה הממשלתית לרווחה ובין שיעור ההשתתפות של הרשות המקומית).

שיטת הבחירות והמוטיבציה להצביע בבחירות לרשויות המקומיות

המחקר מציג הוכחה להשפעתה של שיטת הבחירות על יעילותה של הרשות המקומית. בעקבות המעבר בשנת 1978 לבחירה בשני פתקים בבחירות לרשויות המקומיות, גדל במידה ניכרת הפיצול הפוליטי שנמדד בהן. מספרן של הסיעות המתמודדות בבחירות המקומיות הוכפל, ובשלוש מערכות בחירות (1988, 2003, 2008) הוא היה שווה למספר המושבים במועצת הרשות (בממוצע). התפתחות דומה הייתה גם במספר הסיעות המרכיבות בפועל את מועצת הרשות. כדי להמחיש את המצב שנוצר ברשויות המקומיות נקביל אותו לבחירות הכלליות: מצב זה שקול ל-120 סיעות שיתמודדו על 120 המושבים בכנסת.

ממצאי המחקר מראים שככל שמפלגתו של ראש העירייה קטנה יותר, החוב יחסית להכנסה גדול יותר. הסבר אפשרי לכך הוא שראש העירייה צריך לקנות את תמיכת שותפיו באמצעות הקצאות תקציביות ליעדים הקרובים ללבם. ככל שהוא נזקק לתמיכה של שותפים רבים יותר, סביר שהוצאות העיר יהיו גדולות יותר. שיטת הבחירות בשני פתקים מגבירה אפוא את הפיצול הפוליטי ובעקבות כך מביאה לידי מחיר כלכלי מיותר.

לכן מוצע לשנות את שיטת הבחירות ברשויות המקומיות כדי לחזק את כוחו של ראש הרשות ולצמצם את מידת הפיצול בין המפלגות במועצה המקומית. לפי שיטת הבחירות המוצעת, הבוחר יבחר בפתק אחד את הסיעה במועצת הרשות, וראש הסיעה הגדולה ביותר במועד בחירות זה ימונה לעמוד בראש הרשות. סמכויות ראש הרשות יישארו ללא שינוי. המעבר להצבעה בפתק אחד בבחירות המקומיות צפוי לרסן את הפיצול הפוליטי בלי לפגוע בתסיסה הדמוקרטית המקומית.

המחקר התמודד גם עם שאלת היסוד בבחירות — מדוע אנשים מצביעים, שהרי השפעתו של בוחר יחיד על תוצאות הבחירות היא אפסית. חוקרים רבים זיכו שאלה זו בתשובות מגוונות. הבחירות לרשויות המקומיות בישראל אפשרו לבחון את אחת ההשערות המעניינות ביותר בספרות, והיא הטענה כי להשתייכות לקבוצה חברתית או אתנית מסוימת השפעה על שיעור ההשתתפות בבחירות ועל תוצאותיהן. מחקר זה השתמש במבנה החברתי המיוחד של האוכלוסייה הערבית כדי לבדוק את תקפותה של השערה זו.

היישוב הערבי הטיפוסי מחולק לכמה חמולות, כלומר משפחה מורחבת שגבולותיה מוגדרים לרוב על פי קרבת דם. חברי החמולה מקיימים מערכת יחסים חברתית מגוונת כמו נישואין בין קרובי משפחה. ממצאים רבים מורים כי השתייכות לחמולה היא רכיב חשוב בהגדרתם העצמית של רבים מהאזרחים הערבים. במחקר זה נמצא שתושבי יישובים המאופיינים במבנה חמולתי ריכוזי נוטים להצביע בשיעורים גבוהים יותר מתושבים ביישובים שבהם המבנה החמולתי מבוזר. זאת ועוד, העבודה מציגה עדויות ישירות שבוחרים מחמולה מסוימת נוטים להצביע בעד מועמד החמולה, אף כי שיעור לא זניח מן הבוחרים מצביעים למועמד המתחרה. חברי חמולה קטנה נוטים להצביע בשיעורים נמוכים למועמד החמולה בהשוואה לבוחרים מחמולה גדולה. מהמחקר עולה גם כי בבחירות ביישובים ערביים שיעור ההשתתפות גבוה במובהק משיעורה ביישובים יהודיים גם לאחר שמנטרלים את ההבדלים במצב הכלכלי, גודל האוכלוסייה ומידת התחרות הפוליטית.

השפעת המשאבים הכספיים על תוצאות הבחירות

גם השפעת המשאבים שמוציאים המתמודדים במערכת הבחירות על תוצאות הבחירות מרתקת חוקרים וקובעי מדיניות בכל העולם. העניין בשאלה זו מקורו בראש ובראשונה בהשלכותיו על ההגינות ועל ההוגנות של תהליך הבחירות. אבל שאלה זו משפיעה גם על יעילות מערכת הבחירות — האומנם המשאבים הכספיים משפיעים על תוצאות הבחירות? בסוגיה זו עוסק הפרק השלישי, החותם ספר זה.
למרות חשיבותה הציבורית הגדולה של השאלה, לחוקרים אין תשובה ברורה עליה. שלושה קשיים עיקריים ניצבים לפניהם בדרכם לאמוד את השפעתן האמתית של הוצאות מערכת הבחירות: ראשית, מועמד איכותי שסיכוייו גדולים יותר לנצח בבחירות יצליח ביתר קלות להשיג תרומות. שנית, מירוץ צמוד מביא לידי הוצאה כספית גדולה יותר ומורה לכאורה שניצחונות קלים וסוחפים כרוכים בהוצאה כספית קטנה יותר. שלישית, המשאבים האמתיים של המתמודדים, ובייחוד של המועמד המכהן, אינם ידועים בשל יכולתו להשתמש במשאבים העומדים לרשותו במסגרת תפקידו.

אחת הדרכים להתמודד עם מכלול הקשיים הללו היא להשתמש במירוצי בחירות חוזרים בין אותם מועמדים. מערכת הבחירות לראשי הרשויות המקומיות בישראל מעניקה לנו כר נרחב לשימוש בשיטה זו. ברשויות שבהן לא זכה אף אחד מהמועמדים ב–40% מקולות המצביעים, כעבור שבועיים נערכות בחירות חוזרות בין שני המועמדים הראשונים. בסיבוב הראשון המימון הציבורי נקבע לפי כוחה היחסי של הסיעה שבראשה עומד המתמודד. בסיבוב השני לעומת זאת המימון הציבורי בבחירות מתחלק שווה בשווה בין שני המתמודדים בלי קשר למשקלה של הסיעה במועצה. מבנה מימון זה אפשר לנו לבודד את השפעת השינוי במשאבים בין שני הסיבובים על תוצאות הבחירות. במחקר השתמשנו ב–100 מירוצים של בחירות חוזרות בארבע מערכות בחירות לראשי הרשויות המקומיות בישראל ומצאנו כי להוצאות מערכת הבחירות השפעה נמוכה או אפסית על התוצאות. עוד ממד של יעילות נמוכה בשלטון המקומי בישראל. לנוכח זאת מומלץ לשקול צמצום בהיקף המימון הציבורי לבחירות המקומיות לצד הגדלת היקף התרומות הפרטיות המותרות.

לסיכום, שלושת המחקרים המובאים בספר בוחנים מגוון סוגיות הקשורות לדילמה של השמירה על ערך הייצוגיות מול השמירה על ערך היעילות. שלושת המחקרים מצביעים על כך שלעתים העדפת הייצוגיות כרוכה באובדן יעילות ולהפך. לכן חשוב לבחון באופן מתמיד את התחלופה בין השתיים ואת מקורותיה על מנת למצוא דרכים שימזערו הן את הפגיעה בייצוגיות והן את הפגיעה ביעילות.

מקורות

בן בסט, אבי, ומומי דהן, 2009 (עורכים). הכלכלה הפוליטית של הרשויות המקומיות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

*מאמר זה מציג את עיקרי הממצאים וההמלצות המופיעים בספר ייצוגיות ויעילות בשלטון המקומי מאת אבי בן בסט, מומי דהן ואסטבן קלור, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2013.