מאמר מערכת

באוקטובר 2013 נערכו בחירות לרשויות המקומיות. גם הפעם, כמו במערכות הבחירות בעשור האחרון, היה שיעור ההשתתפות נמוך למדי. רק כמחצית מבעלי זכות ההצבעה טרחו לממש את זכותם. ביישובים מסוימים היה שיעור ההצבעה נמוך אף יותר. המאמר הפותח את הגיליון, "ההשתתפות בבחירות 2013: ממצאים וסיכומים" מאת ניר אטמור סוקר מגמות בדפוסי ההצבעה בבחירות לרשויות המקומיות. מניתוח הממצאים עולה כי במגזר הערבי שיעור ההצבעה גבוה בהרבה מזה שבמגזר היהודי, הפוך מהדפוס המאפיין את הבחירות לכנסת. במאמר מוצגים עוד ארבעה משתנים המסבירים את השונות בשיעורי ההצבעה בין היישובים: גודל הרשות, הרמה החברתית-כלכלית של תושביה, מיקומה הגאוגרפי וציביונה הדתי. מכל אלה מצטיירת תמונה מורכבת ולפיה שיעור ההצבעה נמוך דווקא בערים מרכזיות וביישובים ברמה כלכלית-חברתית גבוהה, וגבוה יותר ביישובים פריפריאליים, מאשכולות כלכליים-חברתיים נמוכים, וביישובים בעלי ציביון דתי. ממצאים אלה מעודדים ומדאיגים בעת ובעונה אחת: מעודד לגלות שבמגזר הערבי ובפריפריה לא אמרו נואש מהפוליטיקה בכללה ועדיין מגלים עניין בזירת הפוליטיקה המקומית; אך מדאיג שחלק מרכזי בחברה, הציבור העירוני והמבוסס, אדיש לפוליטיקה המקומית.

שיעור ההצבעה הנמוך מלמד שהשלטון המקומי זר ומנוכר לחלק גדול מהציבור. אחת הסיבות לתדמיתו השלילית היא שבעיני רבים הוא נתפס נגוע בשחיתות. מאמרו של דורון נבות "שחיתות בשלטון המקומי: הכצעקתה?" מציג טענה מעניינת ולפיה מבנה השלטון המקומי, הנגזר מהיותו בעת ובעונה אחת גוף מנהלי וגוף פוליטי ייצוגי, וכמה מההסדרים המוסדיים הנהוגים ברשויות מקומיות רבות עשויים לעודד פוטנציאל שחיתות, שלעתים אף ממומש. הכותב מנתח ומראה כיצד מערכת היחסים הסבוכה בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי פותחת פתח לשחיתות או להתנהלות בעייתית שמקורה בכך שהשלטון המקומי נתון בין הפטיש של השלטון המרכזי לסדן של התושבים (למשל שימוש בכספים שהשלטון המרכזי ייעד למטרה מסוימת למטרה אחרת בהתאם לצורכי התושבים ודרישותיהם). מוקדים פוטנצאליים של שחיתות קיימים גם בוועדות התכנון והבנייה ובתחום של רישוי עסקים. גם העובדה שהרשות המקומית היא מקור תעסוקה לתושבים רבים מעודדת תופעות של שחיתות כמו מינוי מקורבים. גורמים אלה ואחרים הופכים את הרשויות המקומיות לזירה מוּעדת לשחיתות ופוגעים בתפקודה של הרשות ובאמון שהאזרחים רוחשים לה.

המתח בין האופי הביצועי-ביורוקרטי ובין האופי הדמוקרטי של השלטון המקומי הוא אחד הגורמים לגירעונות ולמשברים הפיננסיים ברשות המקומית. ואמנם, רבות מהרשויות מתמודדות עם משברים כלכליים חמורים שמקורם בחוסר תפקוד יעיל שלהן, והדבר מביא לידי התערבות של השלטון המרכזי בהתנהלותן היום-יומית באופן הפוגע באוטונומיה שלהן. דילמה זו של יעילות השלטון המקומי אל מול יייצוגיותו עומדת במרכז ספרם של אבי בן-בסט, מומי דהן ואסטבן קלור. תקציר הספר ייצוגיות ויעילות בשלטון המקומי המובא בגיליון זה סוקר שלושה מחקרים המאירים כל אחד ואחד היבט אחר בדילמה בין ייצוגיות ליעילות. מטרתו של המחקר הראשון לבחון אם הכפפת הרשויות המקומיות לשלטון המרכזי היא אמצעי אפקטיבי להתמודדות עם רשויות המצויות בגירעון. במחקר נמצא כי דווקא האמצעי שפגיעתו בייצוגיות מועטה יותר (מינוי חשב מלווה) הוא היעיל ביותר (בהשוואה לתכניות הבראה). מחקר נוסף המוצג בספר מוכיח כי לשיטת הבחירות בשני פתקים (לראש הרשות ולמועצה) השפעה על ההתנהלות התקציבית של הרשות. במחקר נמצא כי ככל שמפלגתו של ראש העירייה קטנה יותר, החוב ביחס להכנסה גדול יותר. מחקר זה טוען כי אחד הגורמים המעודדים הצבעה בבחירות ומשפיעים על תוצאות הבחירות הוא ההשתייכות לקבוצה חברתית או אתנית מסוימת. המחקר השלישי מדגים כי באופן מפתיע אין קשר בין השקעת המשאבים של המועמדים לראשות הרשות המקומית ובין סיכוייהם להיבחר. לנוכח תוצאות מחקרים אלה מציעים המחברים שורה של צעדים לשיפור מצבן של הרשויות המקומיות מתוך מציאת איזון הולם בין ייצוגיות ליעילות.

מאמרו של עדי ברנדר, מנהל אגף מקרו-כלכלה ומדיניות בבנק ישראל, מפנה את תשומת הלב לתופעה מעניינת: הציבור אינו אדיש לאופן ההתנהלות הפיננסי של מנהיגים וממשלות ברמה הלאומית וברמה המקומית. המאמר "השפעתה של ההתנהלות התקציבית על סיכויי הבחירה מחדש של מנהיגים: הרשויות המקומיות בישראל כדוגמה" פותח בניתוח ממצאי מחקרים שעסקו ב"כלכלת בחירות" במדינות שונות, ומהם עולה כי התופעה של שינויים במדיניות כלכלית הגוררים הגדלת גירעון בתקופה שלפני בחירות אינה שכיחה וקיימת בעיקר בדמוקרטיות שטרם התבססו. עוד נמצא כי מדיניות כלכלית לא אחראית הקטינה את סיכויי ההיבחרות מחדש של מנהיגים. גם במישור המקומי הוכח כי ברשויות מקומיות בישראל קיימת זיקה הדוקה בין סיכוייו של ראש רשות להיבחר בשנית ובין מדיניותו הכלכלית. סיכויי ההיבחרות מחדש של ראשי רשויות נפגעו אם הם התנהלו בחוסר אחריות כלכלית וניהלו מדיניות גירעונית. ממצאי המחקרים מלמדים כי הבוחרים ברמה הלאומית וברמה המקומית (בישראל) "מענישים" בבחירות מנהיגים המגדילים את הגירעון. מכאן שההליך הדמוקרטי יכול, בהינתן תנאים מסוימים, לתרום לביסוס אחריות תקציבית וניהולית.

למרות תמונתו העגומה של השלטון המקומי המצטיירת כאן, בחירות 2013 סיפקו גם ניצנים של שינוי, שטרם הבשיל, באשר לייצוגן של נשים בשלטון המקומי. במערכת הבחירות שקדמה להן התמודד מספר חסר תקדים של נשים לראשות הרשויות המקומיות וברשימות למועצות, בכלל זה רשויות מקומיות ערביות וחרדיות. מורן נגיד במאמרה "נשים ופוליטיקה מקומית: ההתפכחות שלאחר הבחירות" מסבירה את הטעמים ההופכים את הזירה המקומית לזירה פוליטית טבעית ואפשרית לנשים: זיקתן לתחומי פעילותה של הרשות המקומית, השפעה פחותה של חסמים המאפיינים את הפוליטיקה הלאומית, הזיקה הישירה בין הבוחרים לנבחרות והאפשרות לשיתופי פעולה ויצירת בריתות על בסיס הסכמה בנושאים מקומיים מעבר למחלוקות פוליטיות ואידאולוגיות. לטענת הכותבת אף שתוצאות הבחירות לא שינו במידה ניכרת את ייצוגן של הנשים ברשויות המקומיות, אין פירושו של דבר שמדובר בכישלון, אלא יש לראות בבחירות אלה צעד ראשון בדרך הארוכה לשינוי ולהשתלבותן של נשים בפוליטיקה המקומית.

במגזר הערבי כאמור הזירה המקומית חיונית ותוססת, ושיעור ההצבעה בו גבוה בהשוואה לממוצע הארצי; לכן התבוננות על המתרחש במגזר הערבי במישור המקומי חשובה להבנת מגמות והלכי רוח בחברה הערבית בכללה ובהנהגתה. שלומי דסקל במאמרו "אום אל-פחם כמשל" מפנה את תשומת הלב לתופעה מעניינת שהתרחשה ערב הבחירות המקומיות. דסקל מנתח את פרישתו של הפלג הצפוני של התנועה האסלאמית מהמירוץ לבחירות המקומיות בעיר אום אל-פחם, מעוז הכוח שלו. הטעם לפרישה הוא הטענה כי הפעילות המוניציפלית פוגעת במימוש התכליות האידיאולוגיות של התנועה. עם זאת נראה שהפלג הצפוני של התנועה האסלאמית מבקש למנף את נסיגתו מפעילות פוליטית מקומית ליצירת דימוי של ארגון המגלה אחריות לאומית לכלל הציבור הערבי.

את הגיליון חותם מאמר הדעה של ח"כ עמרם מצנע שמתוקף תפקידיו - עמד בראש עיריית חיפה, ישב בראש הוועדה הקרואה בעיר ירוחם וכיום יושב ראש ועדת החינוך של הכנסת - מכיר היטב הן את הזירה הפוליטית המקומית, הן את הזירה הלאומית. במאמרו "פערים לאומיים, פתרון מקומי" הוא מציג את סוגיית החינוך כדוגמה לקשיים המאפיינים את יחסי השלטון המרכזי והמקומי. ח"כ מצנע מצביע על כמה דרכים לצמצום הפער בחינוך בין רשויות חזקות לרשויות פריפריאליות באמצעות שינוי של דפוס היחסים בין השלטון המקומי למרכזי. הוא מציע להנהיג סל תקציב דיפרנציאלי לתלמיד בהתאם לשיוך הכלכלי-חברתי של הרשות, להגביר את האמון בין השלטון המרכזי למקומי ולהרחיב את ביזור הסמכויות לרשויות המקומיות ולמנהלי בתי הספר.

המאמרים בגיליון זה משקפים את הפרדוקס של השלטון המקומי: על אף היותו זירה פוליטית מכריעה שביכולתה לתרום לצמצום הפערים, להגברת תהליכי ההשתתפות הדמוקרטיים ולחיזוק הזיקה בין הציבור לנבחרים, חלק ניכר מהציבור אינו משתתף פעיל בה. דימויו של השלטון המקומי כשלטון מושחת, שבחלקו מקורו במערכת היחסים הסבוכה עם השלטון המרכזי, אינו תורם גם הוא להעלאת קרנו. תפקידו של השלטון המקומי כ"סוכן כפול" הפועל בשירות השלטון המרכזי אך משמש גם כמשרתו של הציבור מחייב איזון עדין בין ייצוגיות ליעילות. המגמה העולה ממאמרי הגיליון היא כי יש מקום שהשלטון המרכזי יראה בשלטון המקומי "מבוגר אחראי" ויקנה לו סמכויות ותחומי אחריות רבים יותר מתוך תקצוב הולם, אך גם הציבור מצדו צריך לפקח על התנהלותה של הרשות המקומית באמצעות השתתפות פוליטית פעילה ואחראית.