שילוב מיעוטים במוקדי קבלת החלטות בפקידות הציבורית: מבט משווה
שילוב מיעוטים בדרגים השונים של הפקידות הציבורית הוא תנאי חיוני לביסוס הלגיטימיות של השלטון ולקידום מדיניות ציבורית שוויונית הרגישה לצורכיה של חברה מגוונת. המאמר סוקר מודלים לשילוב מיעוטים במוקדי קבלת החלטות במדינות שונות ומתווה קווים למודל רצוי להגברת השילוב של מיעוט לאומי במוקדי קבלת החלטות.
הרעיון שלפיו שילוב מיעוטים בדרגים השונים של הפקידות הציבורית הוא תנאי חיוני לביסוס הלגיטימיות של השלטון ולקידום מדיניות ציבורית שוויונית הרגישה לצרכיה של חברה מגוונת מקבל היום ביטוי מובהק במדינות דמוקרטיות רבות. בדילמה בין הרצון לקיים שירות ציבורי עיוור צבעים, הפועל במקצועיות למימוש אינטרס ציבורי ניטרלי כביכול, לבין ההכרה בצורך לשים את השוני על השולחן, ישנה היום הסכמה רחבה בדבר חשיבות נקיטת צעדים אקטיביים למניעת הדרת מיעוטים מתהליכי קבלת החלטות במִנהל. התעלמות משוני – גם בשירות ציבורי מקצועי המבוסס על עקרון הכשירות והמקצועיות (העיקרון המריטוקרטי) – אינה מקדמת מחויבות מהותית לשוויון אלא מטאטאת את השליטה ההגמונית של הרוב אל מתחת לשטיח.
מאמר זה יסקור מודלים המשמשים לשילוב מיעוטים במוקדי קבלת החלטות במדינות שונות. לאור הניסיון ההשוואתי יתווה המאמר קווים למודל הרצוי להגברת השילוב של המיעוט הערבי בישראל בשירות המדינה בכלל ובמוקדי קבלת החלטות בפרט.
באופן כללי אפשר למקם את המודלים הקיימים ברצף בין שני סוגים מרכזיים: מודלים הסדריים, קשיחים יותר או פחות, המבטאים הסדרה מפורשת של יחסי הכוחות בין קהילות שונות בחברה משוסעת או רב-לאומית; ומודלים משלבים, הפועלים להגברת הייצוג הניתן בפקידות הציבורית לקבוצות מוגנות שונות הסובלות באופן מסורתי מאפליה או מהדרה מבניות, באמצעות הטלת חובות שילוב פוזיטיביות על המדינה.סיווג זה מקבל השראה מאילן סבן וסקוט סטריינר, "על שני סוגים של 'ייצוג הולם': מסגרת תיאורטית, הדוגמא הקנדית והשוואה ראשונית לישראל", עבודה, חברה ומשפט 11 (2006): 253.דוגמה מובהקת למודל הסדרי נמצאת בבלגיה, אשר בה השירות הציבורי מתבסס על מסלולים נפרדים, נוקשים למדי, לקהילות הפלמית והוולונית, ואשר בה מנגנון הייצוג בפקידות הוא ביטוי ברור להסדרי שיתוף הכוח הנוהגים במדינה. דוגמה בולטת למנגנון משלב אפשר למצוא בארצות הברית, אשר בה המאמץ לשלב מיעוטים כגון אפרו-אמריקאים והיספאנים בשירות הציבורי משקף את האתוס האזרחי האמריקאי, השואף לאינטגרציה. בקנדה, ייצוג הולם למיעוט דובר הצרפתית מושג באמצעות מודל מעורב, המבוסס על הסדרים שאומנם סולדים ממכסות ומסיווג נוקשה על רקע אתני, אולם בנויים על עיגון זכויות השפה של המיעוט בבירוקרטיה הפדרלית. בצפון אירלנד, אף שברמה הפוליטית מונהגים בה הסדרי חלוקה בכוח בין הקהילות הפרוטסטנטית והקתולית (ובכלל זה דרישה לקבלת תמיכה חוצה קהילות להחלטות חשובות הנוגעות לחלוקת משאבים), בשירות הציבורי, החובה להבטיח השתתפות הוגנת לשתי הקהילות נושאת אופי משלב מובהק. להשלמת התמונה יש לציין שישנן מדינות – כמו צרפת וגרמניה – הנרתעות ככלל ממעקב אחר ההרכב האתני של עובדי השירות הציבורי ומשימוש באמצעים מיוחדים להגברת ייצוגם של מיעוטים בבירוקרטיה.
בלגיה היא פדרציה המחולקת לאזורים ולקהילות שפה: האזור הפלמי, דובר ההולנדית (כ-57% מהאוכלוסייה); האזור הוולוני (כ-32% מהאוכלוסייה), דובר הצרפתית ברובו (הכולל גם קהילה קטנה דוברת גרמנית); אזור בריסל הבירה. החיים הפוליטיים בה בנויים על ניסיון מתמיד לנהל את היחסים בין הקבוצות השונות: תהליכי החקיקה בפרלמנט הפדרלי מותנים בגיבוש קונסנזוס בין-קהילתי, ובממשלה ישנה חלוקה שווה בתיקים (ראש הממשלה נחשב ניטרלי).תיאור ההסדרים בבלגיה מבוסס על Luc Turgeon and Alain G. Gagnon, “The Politics of Representative Bureaucracy in Multilingual States: A Comparison of Belgium, Canada and Switzerland,” Regional & Federal Studies 23 (4) (2013): 407-425; Steven van de Walle, Sandra Groeneveld, Lieselot Vandenbussche, Patrick von Maravic, B. Guy Peters and Eckhard Schroter (eds), Representative Bureaucracy in Action: Country Profiles from the Americas, Europe, Africa and Asia, Edward Elgar: Cheltenham, 2013, pp. 69-86
גם הייצוג בבירוקרטיה הפדרלית מחולק על פי מכסות קשיחות. כל משרה פקידותית משויכת במפורש לאחת משתי קהילות השפה הגדולות, ורק בני אותה קהילה מורשים להתמודד עליה (השאלה אם אדם שייך לקהילה מסוימת נקבעת על פי השפה שבה סיים את לימודיו). בדרגים הבכירים, החלוקה היא 50%-50% בין דוברי צרפתית לדוברי הולנדית ללא קשר למידת ייצוגם באוכלוסייה. בדרגים הנמוכים יותר, החלוקה מתעדכנת בכל שש שנים על בסיס חישוב היקף העבודה הצפויה בשפות השונות במשרד הרלוונטי. השאיפה היא לייצוג המשקף את גודלה היחסי של הקבוצה באוכלוסייה. משרדים רבים כוללים מחלקות שפתיות נפרדות, אולם בפקידות הבכירה ישנה היום ציפייה לדו-לשוניות (20% מהמשרות הגבוהות ביותר שמורות לפקידים דוברי שתי השפות, וכאשר הדבר נדרש, מועסק עוזר דו-לשוני). הסדרים מורכבים אלה – הזוכים לתמיכה רחבה בבלגיה – אינם באים לייצר או לעודד גיוון אלא להסדיר בצורה מפורשת את יחסי הכוחות בין הקהילות השונות.
בקנדה ישנם שני מודלים מרכזיים לשילוב קהילות מיעוט במוקדי קבלת החלטות בפקידות הציבורית: מודל מעורב – הפועל להבטחת השתתפות המיעוט דובר הצרפתית במִנהל; ומודל משלב – המשמש לקידום ייצוג הולם לקבוצות נוספות בדרגים השונים של הבירוקרטיה: נשים, מיעוטים גזעיים, ילידים אבוריג'ינים ואנשים בעלי מוגבלויות.לדיון בהסדרים השונים המשמשים להבטחת ייצוג הולם לקבוצות שונות בקנדה ראו סבן וסטריינר (לעיל הערה 1).
שני המודלים באים לקדם באופן מודע ומוצהר פקידות מייצגת הרואה בהכללת קבוצות מיעוט במִנהל חלק מהותי ממימוש עקרון הכשירות והמקצועיות (העקרון המריטוקרטי). בשני המקרים, הקבלה לשירות היא על בסיס אינדיווידואלי, ופקידים אינם מצופים לייצג קבוצה זו אחרת. אולם בשני המקרים ישנה הכרה בכך שעצם שילובן של קבוצות שונות במנגנון הבירוקרטי חיוני לקיום ממשל שוויוני.
המודל המשמש להבטחת ייצוג הולם לדוברי צרפתית בבירוקרטיה הפדרלית הקנדית נסמך על שילוב מהותי של השפה הצרפתית בהתנהלות היום-יומית של משרדי הממשלה ושל גופים ציבוריים נוספים, ועל הכרה בדו-לשוניות כחלק מהותי מהעיקרון המריטוקרטי. הוא אחד הביטויים החשובים לרב-תרבותיות הקנדית, אשר אומץ בעקבות מסקנות ועדה ממלכתית מיוחדת שהוקמה בשנות השישים לבחינת היחסים בין הקהילות דוברות הצרפתית והאנגלית וליצירת שותפות שוויונית ביניהן. הוועדה, שנדרשה בין היתר לתת-הייצוג החמור שממנו סבלו דוברי הצרפתית בשירות הציבורי באותה עת, עמדה על חשיבות ה"השתתפות המאוזנת" של שתי הקהילות בדרגים הבכירים ובמוקדי קבלת ההחלטות במִנהל ועל הצורך בנקיטת צעדים מיידים – לצד צעדים ארוכי טווח לביסוס השימוש בשפה הצרפתית – למימוש יעד זה.Report of the Royal Commission on Bilingualism and Biculturalism, Book III (1969): 271-272
היום, החוק הקנדי מחייב כל מוסד פדרלי באזור הבירה ובאזורים מוגדרים נוספים לקיים סביבת עבודה דו-לשונית המספקת שירותים בשתי השפות, אשר בה מסוגל הדרג הניהולי לתקשר בשתיהן.Official Languages Act R.S.C. 1985, c. 31, parts IV, Vנוסף על כך, על הממשלה להבטיח שהרכב כוח העבודה "נוטה לשקף" (tends to reflect) את נוכחות שתי הקהילות בהתחשב במאפיינים כגון מיקום גיאוגרפי וקהל היעד של המשרד. על הרשויות לקדם חובה זו ללא שימוש במכסות וללא ויתור על עקרון הראויות, אולם בקיאות בשתי השפות מוכרת כחלק בלתי נפרד ממנה.כיום, בקיאות בשתי השפות מעוגנת במפורש בהגדרת מושג ה-merit בסעיף 30(2)(a) לחוק העסקה בשירות הציבורי משנת 2003 (Public Service Employment Act S.C. 2003, c. 22, ss. 12, 13). ראו גם Luc Turgeon and Alain G. Gagnon, “Representative Bureaucracy in Canada”, בתוך: von Maravic, Peters and Schroter (לעיל הערה 2), עמ' 35–47.כיום, כ-40% מהתפקידים בשירות הציבורי מוגדרים דו-לשוניים באופן המקנה יתרון מובנה לקהילה דוברת הצרפתית.
המחויבות הממשית לדו-לשוניות ולהשתתפות הוגנת בממשל הביאה במרוצת השנים למהפך של ממש בייצוג הניתן לשתי הקהילות בדרגים השונים של השירות הציבורי. בשנת 2010, דוברי הצרפתית, שהם כ-23% מהאוכלוסיה, היו כ-30% מהקבוצה האקזקוטיבית (הבכירה) בשירות הציבורי.
נוסף על כך, בקנדה ישנם הסדרים לקידום שוויון הזדמנויות לארבע קבוצות נוספות: נשים, ילידים אבוריג'ינים, מיעוטים גזעיים ואנשים בעלי מוגבלויות, בסקטור הציבורי הפדרלי.
המסגרת החוקית הכללית לקידום שוויון הזדמנויות בשירות הציבורי הקנדי היא חוק שוויון ההזדמנויות משנת 1986, אשר הוחל על הממשל הפדרלי ב-1995. החוק מאמץ את הגישה המכונה "העסקה הוגנת" (employment equity), שלפיה קידום אפקטיבי והוגן של שוויון בתעסוקה אין משמעו רק מניעת אפליה מכוונת אלא גם התמודדות פרואקטיבית ושיטתית עם חסמים מבניים הפוגעים בסיכויי קבוצות שונות להיקלט ולהצליח בשוק העבודה.לניתוח מעמיק של מודל ההעסקה ההוגנת ראו טליה שטיינר, שוברים אי-שוויון: התמודדות עם אפליית ערבים בשוק העבודה הישראלי, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2013, עמ' 122–126.גישה זו דורשת ממעסיקים לעקוב באופן מתמיד אחר הרכב כוח העבודה שלהם בקטגוריות ובדרגים המקצועיים השונים ולגבש "תוכניות העסקה הוגנת" לתיקון מצבים של תת-ייצוג, הכוללות יעדי גיוס וקידום קצרי וארוכי טווח. בשירות הציבורי, האחריות המרכזית לגיבוש תוכניות העסקה הוגנת מוטלת על המשרדים, בליווי נציבות שירות המדינה ומשרד האוצר, ובפיקוח נציבות זכויות האדם.
חוק ההעסקה בשירות הציבורי משנת 2003 מציב את הצורך בפקידות מייצגת לצד שמירה על מריטוקרטיה כעיקרון מנחה מרכזי בניהול השירות הציבורי. אף שהחוק אינו מאפשר הטלת מכסות שרירותיות הוא מעניק לנציבות שירות המדינה סמכויות ייחודיות לקידום העסקה הוגנת, לרבות הסמכות להגביל את ההתמודדות במכרזים לקבוצה מוגנת מסוימת בלבד ולקבוע אמות מידה מיוחדות למועמדים המשתייכים לארבע קבוצות השוויון. בכל שנה על משרד האוצר הקנדי להגיש דו"ח לפרלמנט, הכולל מידע מפורט על ייצוג ארבע הקבוצות במשרדים השונים.
מצב מתמשך של תת-ייצוג למיעוטים גזעיים בדרגים הבכירים של השירות הציבורי הביא בשנות התשעים לשורה של צעדים ממוקדים לשבירת תקרת הזכוכית. בשנת 1997 הוציא טריבונל זכויות האדם הקנדי פסק דין תקדימי אשר בו הורה על ביצוע שורה של צעדי תיקון מיוחדים לשילוב מיידי של מיעוטים גזעיים בהנהלת משרד הבריאות והרווחה הקנדית, שממנה הודרו בפועל. הצעדים הזמניים, שנועדו לחולל שינוי מוחשי בתוך חמש שנים, כללו הצבת יעדים קונקרטיים לפקידות הבכירה ולתפקידים המזינים שלה. כשנתיים אחר כך מונה צוות מיוחד לבחינת תת-הייצוג של מיעוטים גזעיים בשירות הציבורי בכללותו ואומצה תוכנית פעולה שכללה בין היתר יעדים קונקרטיים ליצירת מסה קריטית של מיעוטים בפקידות הבכירה.ראו National Capital Alliance on Race Relations v. Canada (Department of Health and Welfare; 3.19.1997). כן ראו דו"ח הצוות המיוחד לעניין שילוב מיעוטים גזעיים בשירות הציבורי הפדרלי, Embracing Change in the Federal Public Serviceבמהלך השנים 2004–2013 ישבה ועדת זכויות האדם של הסנאט הקנדי על המדוכה וביצעה מעקב שוטף אחר ההתקדמות בנושא.
במהלך השנים חל שיפור משמעותי בייצוג ארבע הקבוצות בדרגים השונים של השירות הציבורי הקנדי (ראו לוח 1), אם כי רובן עדיין סובלות מתת-ייצוג ברמה כלשהי (ראו שם).
|
שירות ציבורי |
דרג בכיר |
|||
|
1995 |
2016 |
1995 |
2016 |
|
|
נשים |
47.4 |
54.4 |
19.1 |
47.3 |
|
אבוריג'נים |
2.2 |
5.2 |
1.2 |
3.7 |
|
מיעוטים גזעיים |
4.1 |
14.5 |
2.4 |
9.4 |
|
בעלי מוגבלויות |
3.2 |
5.6 |
2.2 |
5.1 |
מקורות: Employment Equity in the Public Service of Canada 2015-16; Employment Equity in the Public Service 1994-5
צפון אירלנד נחשבת דוגמה של חברה שהצליחה על אף אתגרים משמעותיים לעבור בתקופה קצרה יחסית מחברה משוסעת המאופיינת בחוסר שוויון עמוק בתחומי התעסוקה והייצוג לחברה משולבת הרבה יותר. מהלכים ממוקדים לשילוב המיעוט הקתולי במוקדי כוח במנהל הציבורי, שנשלט באופן מסורתי בידי הרוב הפרוטסטנטי, היו לאורך הדרך חלק בלתי נפרד מתהליכי הפיוס בין שתי הקהילות.
דוגמה בולטת לכך היתה במשטרת צפון אירלנד, שאימצה בשנת 2001 מכסות לגיוס שווה משתי הקהילות כאמצעי להתמודדות מהירה עם ההדרה החמורה של הקהילה הקתולית משורותיה (באותה עת היו הקתולים רק כ-8% מהשוטרים). המכסות – אשר על אף קשיחותן זכו לאישור חריג מנציבות השוויון בצפון אירלנד – נועדו להעלות את רמת הייצוג של הקתולים ל-29%–33% בתוך עשור, כדי ליצור מסה קריטית שתאפשר להם להרגיש שהם אינם נבלעים בגוף השייך לרוב.המדיניות התבססה על המלצות דו"ח הוועדה העצמאית שבחנה את הסדרי השיטור בצפון אירלנד בשנת 1999. ראו A New Beginning: Policing in Northern Ireland – The Report of the Independent Commission on Policing in Northern Ireland (September 1999), p. 83המכסות בוטלו אך לפני שנים אחדות, לאחר שהיעד הושג.
בכל הנוגע לשירות הציבורי, מודל השילוב (השואב השראה מקנדה) נשען על הסדרי העסקה הוגנת החלים גם על המגזר הפרטי. על פי הסדרים אלה, על מעסיקים עם יותר מעשרה עובדים לבצע מעקב שוטף אחר הרכב כוח העבודה ואחר פרקטיקות ההעסקה של המעסיקים כדי לבחון אם הקהילות הפרוטסטנטית והקתולית נהנות וצפויות להמשיך ליהנות מהשתתפות הוגנת במקום העבודה, בקבוצות המקצועיות ובדרגים השונים.סעיף 55 ל-Fair Employment and Treatment (Northern Ireland) Order 1998; Equality Commission for Northern Ireland, Article 55 Review: A Guide for Employers (2003) and Fair Employment Code of Practice; Outreach Positive Action: A Guide to the Law and Good Practice for Employers (2016). כן ראו Carol Agocs and Bob Osborne, “Comparing Equity Policies in Canada and Northern Ireland: Policy Learning in Two Directions?,” Canadian Public Policy, 35 (2) (2009): 237-262; Raya Muttarak, Heather Hamill, Anthony Heath and Christopher McCrudden, “Does Affirmative Action Work? Evidence from the Operation of Fair Employment Legislation in Northern Ireland,” Sociology 47 (3) (2012): 560-579; שטיינר (לעיל הערה 7), עמ' 112–122.אם מעסיק מוצא שאחת הקבוצות סובלת מתת-ייצוג, עליו לבחון את הסיבות לכך ולבדוק אם יש מקום לנקוט פעולות אקטיביות לתיקון המצב, תוך קביעת יעדים ולוחות זמנים קונקרטיים. נוסף על כך, על מעסיקים להגיש בכל שנה דו"ח אשר בו מידע מספרי מפורט על הרכב העובדים ועל המועמדים לעבודה, בהתפלגות לפי מגדר והשתייכות קהילתית. רשויות ציבוריות וחברות גדולות נדרשות לכלול בדיווח גם מידע בנוגע לקידומים ולעוזבים את מקום העבודה.
מודל השילוב בצפון אירלנד אינו מאפשר שימוש במכסות קשיחות (חריג לכך, כאמור, התקיים עד לאחרונה במשטרה), ובכל התמודדות על משרה ספציפית, על מעסיק לקבל את המועמד המתאים ביותר בנסיבות העניין. עם זאת, החוק קובע שלוש קטגוריות של פעולות אקטיביות ממוקדות המותרות לשימוש להבטחת השתתפות הוגנת אף שברגיל היו נחשבות מפלות:
- קיומן של הכשרות ייעודיות לקהילה הסובלת מתת-ייצוג.
- יישוג (outreach) ממוקד לבני קהילה מסוימת (למשל, באמצעות הכללת אמירות מפורשות בפרסומי משרה, הפונות לקהילה הספציפית [welcoming statements]).
- התחשבות בצורך לשמר הישגים בתחום ההשתתפות ההוגנת בקביעת הסדרי פיטורי יעילות.
נוסף על כך, נציבות השוויון ממליצה על צעדים כלליים למניעת אפליה מבנית, כגון פתיחת משרות בכירות לתחרות חיצונית; פרסום רחב של מודעות דרושים; קיום הליכי גיוס מסודרים; הסרת דרישות ותנאים שאינם הכרחיים לביצוע התפקיד; שמירה על אווירה מכלילה במקום העבודה (למשל, באמצעות איסור הצגת סמלים העלולים לפגוע בכבודם של בני מגזר מסוים באוכלוסייה).
גם בצפון אירלנד, התקדמות בלתי מספקת בשילוב קתולים, נשים וקבוצות נוספות בדרג הבכיר של שירות המדינה הולידה יוזמה ממוקדת לתיקון המצב. ועדה ממלכתית אשר בחנה בשנת 2001 את הליכי המינוי לשירות הציבורי הבכיר המליצה על שורה של צעדים לטיפול בנושא, לרבות עשיית שימוש נרחב יותר בגיוס ממקורות חיצוניים. על סמך דו"ח הוועדה גובשה תוכנית פעולה מפורטת, וחלק גדול מהמלצותיה יושמו בשנים שלאחר מכן.לתיאור המלצות הוועדה ויישומן בשנים שלאחר מכן ראו Department of Finance and Personnel, Independent Review of: Appointment and Promotion Procedures for the Senior Civil Service of the Northern Ireland Civil Service, Action Plan Update (2005)
בסופו של דבר, יישום חובת ההשתתפות ההוגנת בשירות הציבורי בצפון אירלנד הביא במהלך השנים למהפך של ממש בשילוב האוכלוסייה הקתולית במשרות הבכירות של השירות. אם בשנת 1972, 95% מהמשרות הבכירות בשירות הציבורי אוישו בידי פרוטסטנטים,Donald Graham, “Discrimination in Northern Ireland: the failure of the Fair Employment Agency,” Critical Social Policy (December 1983), vol. 3, no. 9, pp. 40-54, 50על פי הדיווח האחרון ממאי 2015, כמעט 40% מהעובדים הבכירים ביותר בקבוצת השירות הכללי הם קתולים (הקתולים הם כ-40% מהאוכלוסייה בצפון אירלנד). ברור שיש לזקוף חלק מהצלחה זו לפיוס ההסטורי שהושג בשנת 1998 ולשינויים החברתיים והפוליטיים שחלו כתוצאה מכך. אולם בחינה של תהליכי השינוי מראה שהוא החל להתרחש עוד קודם לכן, ונראה שאף תרם להיווצרות האקלים הפוליטי שאפשר את סיום הסכסוך בין שתי הקהילות.
נוסף על ההסדרים המיוחדים שנועדו להבטיח ייצוג הולם לקהילות הקתולית והפרוטסטנטית, סעיף 75 ל-Northern Ireland Act 1998 מטיל על רשויות ציבוריות שתי חובות חשובות נוספות: חובת שוויון ההזדמנויות – המחייבת אותן לבצע את תפקידיהן תוך קידום שוויון הזדמנויות בנוגע לתשע קטגוריות מוגדרות (אמונה דתית, השקפה פוליטית, קבוצה גזעית, גיל, מעמד משפחתי, מגדר ועוד); חובת היחסים הטובים – המחייבת אותן לפעול לקידום יחסים טובים בין אנשים המשתייכים לקבוצות דתיות, פוליטיות וגזעיות שונות.
הסדר זה מאמץ את עקרון ה-Equality Mainstreaming (שילוב השוויון), המחייב רשויות ציבוריות להפוך את קידום השוויון לנדבך מרכזי בכל שלבי תכנונה של מדיניות. תכליתה להבטיח ששיקולי שוויון יובאו בחשבון תוך כדי גיבוש מדיניות מלכתחילה, תוך הגברת השיתוף וההכללה (inclusion).Equality Commission for Northern Ireland, Practical Guidance on Equality Impact Assessment (2005), p. 3; Equality Commission for Northern Ireland, Section 75: A Guide for Employers (April 2010)
במסגרת ההסדר, על כל רשות ציבורית לפרסם תוכנית שוויון המתארת את הצעדים שיינקטו על ידיה לעמידה בחובות אלה, ולבצע הערכות השפעה על שוויון (equality impact assessments) בנוגע למדיניויות המתגבשות. נדבך חשוב נוסף הוא דרישת הנציבות מכל רשות לבצע מיפוי פערים קיימים (audit of inequalities) בתחומי אחריותה כבסיס לתוכניות פעולה קונקרטיות לקידום השוויון.
לענייננו, חשיבות חובות השילוב היא בשניים: ראשית, הן בסיס למאמצים לקידום גיוון רחב יותר בשירות הציבורי ולמעקב אחר ייצוג קבוצות נוספות מלבד הקהילות הקתולית והפרוטסטנית במִנהל; שנית, את ההצלחה בקידום שילוב הקהילה הקתולית בדרגים השונים של השירות הציבורי יש לבחון בין היתר על רקע הדגש המיוחד שהושם על קידום שוויון מהותי בשלטון הצפון אירלנדי. החובות להבטיח השתתפות הוגנת ולקדם שוויון מהותי שלובות זו בזו, והן צדדים שונים של אותו מטבע.
גם בארצות הברית, המשמשת דוגמה מובהקת למדינה בפרדיגמה האזרחית-ליברלית, ניסיון מודע לקדם פקידות מייצגת נתפס לא רק כאמצעי חשוב למיגור האפליה בשוק התעסוקה אלא גם כחלק מהותי מביסוס ממשל שוויוני ולגיטימי.
השירות הציבורי האמריקאי מחולק לשני חלקים עיקריים: רובד המינויים הפוליטיים – הכולל כמה מאות פקידים בכירים המתמנים בידי הנשיא ובידי נציגי ממשל אחרים, והם כ-10% מהשירות הציבורי הבכיר (ה-SES – Senior Executive Service) – והרובד המקצועי, המורכב מכ-7,000 עובדים בדרגים השונים של השירות.
מידת הגיוון של רובד המינויים הפוליטיים משתנה מנשיא לנשיא. בדיקה של מינויים פוליטיים לשמונים תפקידי מפתח מ-1977 עד 2015 העלתה כי 53.5% היו של נשים ומיעוטים תחת ממשל אובמה לעומת 37.5% תחת ממשל קלינטון, ו-25.6% תחת ממשל ג'ורג' וו. בוש. מנתונים שפורסמו בספטמבר 2015 עולה שנשים מילאו כ-35% מהתפקידים הבכירים הבכירים תחת ממשל אובמה; היספאנים, 8.5%; אפרו-אמריקאים, 14.4%.
בשירות הציבורי המקצועי – לרבות ה-SES – המאמץ לקדם פקידות מייצגת נשען על מודל ההעסקה ההוגנת. בהקשר זה פועלים שני מנגנונים עיקריים:למידע על מנגנונים אלה ראו Equal Employment Opportunity Commission, 2003, Management Directive 715. למידע על התוכנית לגיוס מיעוטים ראו באתר OPM ובהפניות שם.הראשון, המנוהל בידי נציבות שוויון ההזדמנויות האמריקאית, מטיל על מעסיקים פדרליים חובה לפעול באופן פרואקטיבי למניעת אפליה ולהסרת חסמים לשילובן של קבוצות שונות באמצעות מעקב אחר מידת ייצוגן בכוח העבודה וטיפול בתלונות על אפליה; השני, הנמצא תחת האחריות המרכזית של המשרד לניהול משאבי אנוש (OPM), מחייב מעסיקים פדרליים להפעיל תוכניות גיוס ממוקדות בקרב מיעוטים כדי לקדם פקידות המשקפת את הגיוון באוכלוסייה. על משרדים לבדוק את הרכב כוח העבודה שלהם בדרגים השונים, לנתח נתונים בנוגע למאגר המועמדים שממנו מבוצעים מינויים, וכן בנוגע לקידומים, להזדמנויות להכשרה ולעזיבות, ולפעול להסרת חסמים הפוגעים בייצוג הקבוצות השונות. בתקופת אובמה פתח הממשל האמריקאי גם ביוזמה כלל ממשלתית לגיבוש אסטרטגיות מבוססות נתונים להגברת הגיוון וההכללה במִנהל.
נוסף על ההסדרים הכלליים, העוסקים בשילוב מיעוטים בפקידות הפדרלית, ישנן תוכניות ממוקדות לאוכלוסיות ספציפיות, כגון תוכנית – הכוללת דרישה לשימוש במכסות – לאנשים בעלי מוגבליות. כמו כן ישנם צווים נשיאותיים מיוחדים העוסקים באוכלוסיות הסובלות מתת-ייצוג חמור במיוחד, כמו הציבור ההיספאני-אמריקאי.צו נשיאותי 13171 משנת 2000 בעניין Hispanic Employment in the Federal Government. בהתאם לצו זה מגיש ה-OPM בכל שנה דו"ח נפרד העוסק בציבור הזה.
בשנת 1996 היו אפרו-אמריקאים 17.0% מכוח העבודה הפדרלי הכללי וכ-7.0% בלבד מה-SES. כיום, על פי הנתונים העדכניים ביותר של ה-OPM, הם 18.1% מכוח העבודה הכללי ו-11.1% מה-SES (על פי מפקד האוכלוסין משנת 2010 הם כ-12% מהאוכלוסייה האמריקאית).הנתונים מבוססים על US Merit Systems Protection Board, Fair and Equitable Treatment: Progress Made and Challenges Remaining (2009), p. 42; OPM, Federal Equal Opportunity Recruitment Program (FEORP) Report to Congress (Fiscal Year 2014; February 2016)לעומת זאת, התקדמות בנוגע לאוכלוסייה ההיספאנית הייתה מועטה יותר: בשנת 1996 הם היו 6.1% מכוח העבודה הכללי בשירות הציבורי וכ-2% מה-SES. כיום הם 8.4% מכוח העבודה הכללי ו-4.4% בלבד מה- SES (על פי מפקד האוכלוסין משנת 2010 הם כ-16% מהאוכלוסייה). על רקע תת-הייצוג המתמשך של ההיספאנים הוחלט לאחרונה על מהלך ממוקד לשיפור מידת ייצוגם בפקידות הביניים והבכירה.United States Office of Personnel Management, Annual Report to the President: Hispanic Employment in the Federal Government (2016), 1
כפי שעולה מהסקירה שלעיל, מדינות דמוקרטיות רבות בעלות פרדיגמות שונות להסדרת היחסים בין רוב למיעוט רואות בשילוב מיעוטים בתהליכי קבלת החלטות במִנהל הציבורי תנאי חיוני לקידום השוויון. מצב אשר בו מיעוט מודר מהדרגים הבכירים של שירות המדינה – לא כל שכן מיעוט לאומי במדינה המגדירה עצמה על פי לאומיותו של הרוב – נתפס לא לגיטימי, ומניע מהלכים שונים כדי לתקנו.
המודל המשמש להבטחת ייצוג הולם משתנה ממדינה למדינה בהתאם לתנאי הרקע של החברה ולמהות היחסים בה בין רוב למיעוט. אולם גם מדינות אשר בהן מונהגים הסדרי חלוקה בכוח בין קהילות, מעדיפות לעתים קרובות מודל משלב לפקידות הציבורית. מודל זה ממקם את עצמו במסגרת הסדרים רחבים יותר לקידום שוויון הזדמנויות והעסקה הוגנת. הוא דואג בראש ובראשונה לביסוס יסודות איתנים של שוויון מהותי בשירות הציבורי ורואה בפעולות היזומות הננקטות להגברת ייצוגו של מיעוט חלק בלתי נפרד ממנו עצמו. הוא שומר בקפדנות על עקרון הכשירות והמקצוענות אבל רואה את ייצוג המיעוט בפקידות – ובכלל זה בפקידות הבכירה – ביטוי למימושו. הוא אינו נרתע מקביעת יעדים ולוחות זמנים להשגת התוצאה הנדרשת ועושה שימוש במקרים המתאימים גם בצעדי העדפה מתקנת קשיחים יותר, כגון מכסות, אולם נזהר מצעדים מלאכותיים העלולים לפגוע ביעילות ובמצוינות של השירות הציבורי, להחליש את נציגי המיעוט המתמנים בעקבותיהם ולייצר פקידות מפולגת, החשופה לפוליטיזציה. אבן היסוד המרכזית של מודל משלב מוצלח היא תפיסה רחבה של מושג האפליה בתעסוקה, החלה הן על אפליה ישירה הן על אפליה עקיפה (קרי, תנאים או דרישות המביאים באופן עקיף וללא הצדקה מספקת לפגיעה בסיכויי בני קהילה מסוימת להתקבל לעבודה או להתקדם בה), והמאמצת גישה אקטיבית למאבק בה.
מהסקירה עולה במובהק החשיבות הרבה המיוחסת לייצוג המיעוט דווקא בפקידות הבכירה, העוסקת בקבלת החלטות, והנכונות לנקוט פעולות ממוקדות לתיקון מצבים של תת-ייצוג. הייצוג מושג באמצעות שילוב בין צעדים מיידיים, שמטרתם להביא לשינוי מהיר בהרכב הדרג – לרבות באמצעות גיוס מבחוץ – לצעדים ארוכי טווח לבניית עתודה ניהולית מקרב המיעוט למילוי משרות בכירות בעתיד. צעדים נוספים להתמודדות עם תת-ייצוג בדרג הבכיר העולים מהסקירה ההשוואתית כוללים הקמת מאגרים של מועמדים פוטנציאליים בתוך הארגון ומחוצה לו; תוכניות חונכות לעובדים מקרב המיעוט ופיתוח מסגרות ליצירת קשרים במקום העבודה (networking) במקום העבודה; תשומת לב למידת שילובם של מיעוטים בהזדמנויות לא פורמליות לקידום בתוך הארגון (כגון משימות המקנות ניסיון ניהולי, מינויים בפועל לתפקידים בכירים), ועוד.
נוסף על כך, מעיון בצעדים מעשיים שננקטו במדינות שונות לקידום שילוב מיעוטים בשירות הציבורי ובדרגים הבכירים שלו אפשר להצביע על כמה קווים משותפים:
- התמודדות אפקטיבית עם תפיסות גזעניות ועם מופעי אפליה בתוך השירות הציבורי ושמירה על סביבת עבודה שוויונית: גם בחברות שאינן משוסעות ישנו צורך מתמיד להשקיע מאמצים משמעותיים לשמירה על תרבות ארגונית שוויונית, באמצעות מתן הכשרה לעובדים ולמנהלים בנוגע לחשיבות הגיוון ושילוב המיעוט במנהל; טיפול יעיל בתלונות על אפליה, גזענות או הטרדה במקום העבודה, ועוד. בצפון אירלנד, מאמצים אלה מתייחסים גם לשמירה על יחסים טובים בין הקהילות במקום העבודה. בישראל ישנו צורך מיוחד להתמודד עם סוגיה זו, בייחוד בתקופות של מתח גובר על רקע לאומי.
- השקעה בביסוס תדמית השירות הציבורי כמעסיק הפתוח לפני המיעוט: פעמים רבות, מיעוטים אינם רואים את השירות הציבורי כמקום עבודה הפתוח לפניהם, ואין להם אמון בסיכוייהם להשתלב ולהתקדם בו בהצלחה. בישראל ישנה חשיבות רבה להתמודדות ישירה עם סוגיה זו בדרכים יצירתיות.
- תשומת לב מיוחדת לסוגיית השפה: הדוגמה הקנדית מעידה על יתרונותיה המובהקים של גישה המבוססת בראש ובראשונה על הכרה בשפת המיעוט כחלק בלתי נפרד מההתנהלות היום-יומית של המִנהל הציבורי. גם בישראל, מן הראוי היה לשקול חיזוק השימוש בשפה הערבית במִנהל, דבר שהיה תורם מיניה וביה לחיזוק השילוב של המיעוט הערבי בו. אולם גם במדינות אשר אינן עושות שימוש בשפת המיעוט בעבודה היום-יומית של שירות המדינה מושם דגש על מהלכים להסרת חסמי שפה העלולים לפגוע בסיכויי הקבלה והקידום של עובדים המשתייכים למיעוט, בין היתר באמצעות השקעת משאבים בהכשרה רלוונטית.
- גיבוש תוכניות פעולה קונקרטיות לתיקון מצבים של תת-ייצוג, הכוללות יעדים ולוחות זמנים: על היעדים להיות שאפתניים, אבל בד בבד מציאותיים ובני השגה.
- מעקב שוטף אחר נתונים: איסוף וניתוח של נתונים הם בסיס חיוני לגיבוש אסטרטגיות יעילות להתמודדות עם מצבים של תת-ייצוג. הנתונים הנדרשים לביצוע מוצלח של מודל זה אינם מתייחסים רק להרכב כוח העבודה הנוכחי של כל משרד ומשרד בקבוצות המקצועיות ובדרגים השונים אלא לכל "מעגל החיים" של כוח העבודה.
- ניתוח חסמים מבוסס נתונים: הרכב חיוני נוסף במודל משלב מוצלח הוא ניתוחים עיתיים, מבוססי נתונים, של הגורמים הפוגעים בסיכויי השילוב של מיעוטים בכוח העבודה בכלל ובדרגים הבכירים שלו בפרט.
- דרכי גיוס ויישוג (outreach) יצירתיות: פרסום משרות באופן הפונה בצורה אפקטיבית לקהל היעד; ביסוס ופיתוח קשרים בקהילת המיעוט ובמוסדות החינוך שבהם לומדים בניה ובנותיה; הקמת מאגרי מועמדים המשתייכים למיעוט, ועוד.
- תהליכי קבלה וקידום מותאמים: שילוב נציגי מיעוטים בוועדות מכרזים ובוועדות איתור; עיצוב מבחני מיון שאינם פועלים להדרת מועמדים מוכשרים מקרב המיעוט; הימנעות מדרישות תפקיד שאינן חיוניות לביצועו המוצלח ומדירות את המיעוט שלא לצורך.
- השקעה בתוכניות הכשרה והתמחות המיועדות באופן קונקרטי למיעוט הסובל מתת-ייצוג.
- שימוש אסטרטגי בכלים קשיחים יותר: חלק מהמודלים המשלבים עושים שימוש בכלים קשיחים כגון ייעוד מכרזים ולפעמים אף מכסות להתגברות מהירה על מצבים של תת-ייצוג. כלים אלה יכולים להיות אפקטיביים כאשר הם באים יחד עם צעדים הוליסטיים יותר.
- התמודדות עם הקושי הטמון בהליכי קבלה וקידום לא פורמליים: גם במדינות נוספות ישנה תופעה של החרגת משרות רבות מהליכי קבלה פורמליים באמצעות שימוש במינויים זמניים ההופכים קבועים, ועוד. מהלך מוצלח לשילוב מיעוטים בשירות המדינה חייב לתת את הדעת לתופעה ולמצוא דרכים לצמצומה או לחילופין למנפה לטובת משימת השילוב.עניין האופן שבו מילוי משרות שלא על דרך מכרז פוגע בניסיונות לקדם ייצוג הולם בישראל ראו יופי תירוש, "ייצוג הולם במשפט הישראלי: סיכום ביניים ריאליסטי", בתוך: אהרן ברק, יצחק זמיר ויגאל מרזל (עורכים), ספר מישאל חשין, תל אביב: ההוצאה לאור של לשכת עורכ הדין, 2009, עמ' 669–741.
- מנגנונים יעילים לביסוס מחויבות אמיתית מצד הדרגים הבכירים להשגת יעדי השילוב: מניסיונן של מדינות אחרות עולה באופן מובהק שהמפתח שהוא אולי החשוב ביותר להצלחה בתחום זה הוא קיומן של דרכים יעילות לגיוס שיתוף פעולה ממשי מצד הדרג הניהולי בכל משרד ומשרד.
- קיומם של פורומים בין-ממשלתיים לשיח פתוח בין נציגי הנהלה והעובדים בנוגע למאמצי השילוב: פורום כזה מאפשר להנהלה לקבל תמונה מלאה יותר בנוגע לאתגרים הכרוכים בשילוב ובנוגע לחוויותיהם היום-יומיות של עובדים המשתייכים למיעוט. הוא יכול לתרום להתמודדות גלויה ורגישה עם אתגרים אלה.
- מעורבות שוטפת ואינטנסיבית של גוף כגון נציבות שוויון הזדמנויות או נציבות שירות המדינה, המלווה את המשרדים באופן צמוד בביצוע מהלכי השילוב, מספק ייעוץ והכוונה, מגבש ומפרסם המלצות פעולה (best practices), מקדם מהלכים כלל-ממשלתיים לקידום הנושא, ועוד.
- עירוב נציגי קהילת המיעוט הן בתוך השירות הציבורי הן מחוצה לו בעיצוב מדיניות השילוב, ועירוב נציגי עובדים בתהליך.