מה הרעיון? דרכים לעידוד פעילות רעיונית של מפלגות
המפלגות בישראל זנחו את הזירה הרעיונית. אחת הדרכים למנוע את היעלמות הפן האידאולוגי היא תמרוץ הפעילות הרעיונית במפלגות באמצעות הקצאת מימון ייעודי מטעם המדינה.
קידום מדיניות המבוססת על אידאולוגיה הוא רכיב יסודי בפעילות המפלגתית. לפי חוק המפלגות (התשנ"ב 1992, סעיף 1), אחת המטרות העיקריות של המפלגות היא "לקדם בדרך חוקית מטרות מדיניות או חברתיות". בהתאם, בספרות המחקרית נחשב ניסוח מדיניות ויישומה אחת הפונקציות המרכזיות שמפלגות ממלאות (למשל Sartori, 2005: 23).
אבל המציאות הפוליטית בישראל חושפת תמונת מצב שונה: המפלגות זנחו את הזירה הרעיונית. המפלגות והפוליטיקאים אינם מייחסים עוד חשיבות לגיבוש אידאולוגיה ולקידום מדיניות המבוססת עליה. תחת זאת הם עוסקים רק בניסיון להיבחר לכנסת ולאייש משרה פוליטית בכירה ככל האפשר ומוּנעים בעיקר מכך. הדבר בא לידי ביטוי בכך שמשאבים שהוקצו בעבר לפעילות רעיונית במפלגה הולכים ופוחתים, ומופנים כעת בעיקר לתעמולה ולגורמים חיצוניים כגון יועצי תדמית ומכוני סקרים. דוגמאות בולטות הן ההידרדרות בחשיבותם של מצעי המפלגות לבחירות והדגש שניתן בתעמולת הבחירות למנהיג המפלגה ולמועמדיה על חשבון האידאולוגיה שלה.
מגמה זו נובעת מתהליכים תרבותיים, חברתיים ופוליטיים עמוקים וארוכי טווח המתרחשים בישראל ובדמוקרטיות אחרות, כגון פרסונליזציה של הפוליטיקה (Rahat and Sheafer, 2007) ומעבר מ"מפלגות המון" (mass parties), המתבססות על אידאולוגיה ברורה, למפלגות "תפוס הכול" (catch-all; ראו Kirchheimer, 1996) וקרטל (cartel; ראו Katz and Mair, 1995), הזונחות את השיקולים האידאולוגיים לטובת פנייה לקהל רחב ככל האפשר.
אחת הדרכים למנוע את היעלמות הפן האידאולוגי של המפלגות היא עידוד ותמרוץ הפעילות האידאולוגית והרעיונית במפלגות באמצעות הקצאת מימון ייעודי מטעם המדינה לשם כך. מאמר זה בוחן את הנעשה במדינות אחרות בתחום ומציע לאמץ גישה דומה בישראל.
מדוע חשוב שהמדינה תממן פעילות רעיונית של מפלגות?
עקב ירידת קרנן של המפלגות וחוסר האמון של הציבור בהן (ראו "משבר המפלגות בדעת הקהל הישראלית" בגיליון זה) תמוהה המחשבה שיש להעניק למפלגות מימון ציבורי נוסף לצורך פעילות רעיונית. אולם ייתכן שדווקא כיוון פעולה כזה ישנה, ולו במעט, את הדימוי הריקני של המפלגות בעיני הציבור. הקצאת מימון ייעודי לפעילות מפלגתית רעיונית תהיה בגדר הצהרה של המדינה שהיא רואה בחיוב פעילות זו, הצהרה אשר לה חשיבות רבה, העשויה להחזיר את ההיבט הרעיוני לקדמת הבמה של הבחירה הפוליטית.
האמירה שהקצאת מימון ייחודי לפעילות רעיונית היא הדרך היחידה לאפשר למפלגות לקיים פעילות כזו עקב ההוצאות המפלגתיות ההולכות וגדלות נשמעת גם בדמוקרטיות אחרות. למשל, ועדה שמינה ראש ממשלת בריטניה המליצה על צעד דומה ב-1998. בדוח הועדה נכתב שמכיוון שהמפלגות כורעות תחת נטל הוצאות הקמפיין הן מזניחות היבטים ארוכי טווח של גיבוש מדיניות, שהוא אחד מתפקידיה הראשיים של המפלגה בפרלמנט, ולכן מומלץ להקים קרן שתממן את פעילותן הרעיונית של המפלגות (Committee on Standards in Public Life, 1998: 93).
ליוזמה מעין זו עשויים להיות כמה יתרונות:
א. שיפור התפקוד של המפלגות וחיזוק מעמדן
- גיבוש אידאולוגיה וקידום מדיניות המבוססת עליה הם כאמור מתפקידיה הבסיסיים של מפלגה. היעדר השקפת עולם ברורה ומדיניות מגובשת פוגע ביכולת לקדם תכניות מקיפות וארוכות טווח. מלבד זאת הוא פוגע גם בעיקרון הייצוגיות, שלפיו המועמדים מציגים רעיונות ואידאולוגיה, והאזרחים מצביעים לאותם מועמדים שמייצגים את הרעיונות ואת האידאולוגיה המועדפים עליהם.
- קידום פעילות רעיונית מפלגתית יסייע לצמצם את "הגירעון הדמוקרטי" הנגרם בשל עצמתה של הבירוקרטיה לעומת הפוליטיקאים. בעשורים האחרונים התרבו מאוד תפקידי המדינה, והמנגנון הבירוקרטי התרחב והתעצם. כתוצאה מכך, הפוליטיקאים – מהרשויות המבצעת והמחוקקת גם יחד – מתקשים להתמודד עם הסוגיות המורכבות של המדינה המודרנית. כדי להתמודד עם תופעה זו יש להעניק לפוליטיקאים כלים שיאפשרו להם לרכוש ידע והבנה מעמיקה בתחומים שונים של עיצוב המדיניות. לכך דואגים, בין היתר, גופי המחקר בפרלמנטים השונים (כגון מרכז המחקר והמידע של הכנסת). פעילות רעיונית מפלגתית, שתצייד את הפוליטיקאים בתפיסת עולם מגובשת המבוססת על ידע ועל הבנה, עשויה גם היא לתרום לכך (Studin, 2008).
ב. שיפור דימוי המפלגות בעיני הציבור והגברת ההשתתפות הפוליטית:
- קידום פעילות רעיונית מפלגתית עשוי לתרום לשיפור תדמיתן של המפלגות משום שהן לא תיתפסנה עוד כמוסדות שכל עניינם קידום האינטרסים הפרטיים של חבריהם.
- הרפורמה עשויה להגביר את ההשתתפות הפוליטית בקרב צעירים. צעירים רבים שפנו בעבר לקריירה פוליטית וכיום נמנעים לעשות כן עקב הירידה במעמד הפוליטיקה והמפלגות יוכלו בכל זאת להפגין השתתפות פוליטית, באמצעות פעילות במוסדות המקיימים פעילות מפלגתית רעיונית. בגרמניה למשל, שבה פעילות רעיונית מפלגתית ממומנת בנדיבות בידי המדינה, פעילות במכוני מחקר העוסקים בפעילות מפלגתית רעיונית נתפסת כערוץ מקובל לפעילות פוליטית (Thunert, 2004: 78).
עם זאת, על ההצעה להקדיש מימון ציבורי לפעילות רעיונית מפלגתית עלולה להימתח ביקורת משני היבטים:
- ההיבט הנורמטיבי: ייעוד המימון הציבורי לפעילות רעיונית עשוי להגביר את מעורבות המדינה בענייניהן הפנימיים של המפלגות. מנגד אפשר לטעון שהדבר נכון בנוגע לכל צורה של מימון מפלגות: ההנחה העומדת בבסיסו היא שאם המדינה מממנת מפלגות, מותר לה לפקח עליהן (Hofnung, 2008; Van Biezen and Kopecký, 2007).
להתנגדויות נורמטיביות אחרות אין ביסוס: המימון אינו מפלה בין מפלגות, משום שכל מפלגה תוכל לקיים פעילות רעיונית ולזכות במימון הייעודי. נוסף על כך, לא מדובר בכפייה של נושא שנוי במחלוקת על המפלגות (למשל, חובה לקיים פריימריז או לשלב נשים ברשימה) אלא נושא קונסנזואלי של הצורך של מפלגה לנסח תפיסת עולם ולקדם מדיניות המבוססת עליה. - ההיבט הכלכלי: זהו בזבוז נוסף של כספי ציבור. כדי להתמודד עם ביקורת זו אפשר להקצות את המימון הייעודי לפעילות רעיונית ממימון המפלגות הקיים ולא כתוספת לו, ואז לא יבוזבזו כלל כספי ציבור. זאת ועוד, לאור היתרונות שבחיזוק הממד הרעיוני של המפלגות וההשלכות החיוביות העשויות להיות לו על המערכת הפוליטית זוהי הוצאה ראויה ומוצדקת, העשויה לתרום למפלגות בהיבטים חשובים.
רוב הדמוקרטיות אינן מקצות מימון ייעודי לפעילות רעיונית מפלגתית. בדמוקרטיות שבהן המדינה מעניקה מימון מפלגות – רוב הולך וגדל של הדמוקרטיות – היא לרוב מאפשרת למפלגה להוציא את הכספים על פעילויות שונות כרצונה. עם זאת, כמה דמוקרטיות בולטות מקצות כספים לפעילות רעיונית, ובהן גרמניה, הולנד, בריטניה ופינלנד, וכן הפרלמנט האירופי. ישנן שיטות שונות להקצאת מימון ייעודי לפעילות רעיונית מפלגתית. אבחן שיטות שונות, הנהוגות בבריטניה, בהולנד ובגרמניה. ההבדלים בין השיטות נוגעים לשלוש שאלות עיקריות:
- מי מקיים את הפעילות הרעיונית? בבריטניה המפלגה עצמה מקיימת את הפעילות הרעיונית, אבל בהולנד ובגרמניה מקיימים אותה מוסדות עצמאיים הקשורים למפלגות. מוסד כגון זה מכונה "מכון מחקר מפלגתי" (party think-tank).
- למי מועבר המימון? בבריטניה ובהולנד, המימון מועבר למפלגות (בהולנד, המפלגה מעבירה את המימון למכון המחקר), ולפיכך מפלגות שאינן מקיימות פעילות רעיונית "מפסידות" את המימון. בגרמניה, המימון מועבר למכוני המחקר המקיימים את הפעילות הרעיונית.
- האם המימון נועד ברובו הגדול לקיום פעילות רעיונית בעבור המפלגה? בבריטניה ובהולנד, כל המימון או רובו הגדול נועד לקיום פעילות רעיונית, בעוד בגרמניה, רק 20%-10% ממנו נועד לקיום פעילות רעיונית.
אבחן כעת בהרחבה את המודלים:
לפי חוק שנחקק בבריטניה בשנת 2000 (Political Parties, Elections and Referendums Act 2000), המדינה מעבירה למפלגות כספים ייעודיים ל"פיתוח מדיניות" (policy development). לפי החוק, הכספים מיועדים באופן ספציפי לגיבוש מדיניות שתיכלל במצע המפלגה, וזכאית לו כל מפלגה אשר לה לפחות שני חברים בפרלמנט הבריטי, כל עוד חברים אלה נשבעו לו אמונים. על חלוקת הכספים ועל הפיקוח על ניצולו אחראית ועדת הבחירות (electoral commission). ישנה נוסחה לחלוקת כספים, הכוללת סכום הניתן באופן שוויוני לכל המפלגות וסכום המחולק לפי נוסחה מורכבת המתחשבת במספר חברי הפרלמנט של כל מפלגה ובהישגיה האלקטורליים היחסיים (The Electoral Commission, 2013).
גם בהולנד מועברים הכספים הייעודיים למפלגה עצמה, אם כי הדבר נעשה במסגרת מימון מפלגות (שאינו מתנהל באותו אופן בבריטניה). במילים אחרות, מימון המפלגות של מפלגות המקיימות פעילות רעיונית גדול מזה של מפלגות שאינן עושות זאת. אולם בניגוד לבריטניה, החוק בהולנד קובע שהפעילות הרעיונית הממומנת לא תתקיים במפלגה עצמה אלא במכון מחקר עצמאי, שהמפלגה מתקשרת עמו בחוזה ומעבירה לו את הכספים הייעודים שקיבלה מהמדינה. מכון המחקר מצדו מחויב להקדיש את רוב עיסוקיו לפעילות מחקרית-רעיונית. כל מפלגה שיש לה נציגים בפרלמנט וזכאית למימון מפלגות באופן כללי זכאית למימון ייעודי זה בתנאי שתתקשר עם מכון מחקר. אף על פי שמכוני המחקר ההולנדיים האלה עצמאיים, קשרם למפלגות הדוק למדי: לפחות חלקם מקבלים מימון מהמפלגות (נוסף על המימון הממשלתי), הם עוסקים בסוגיות המעסיקות את המפלגה ומייעצים באופן קבוע לה ולחבריה בפרלמנט, אם כי לפעמים העמדות שהם מציגים עשויות להיות שונות מאלו של המפלגה.
בגרמניה, בדומה להולנד, מועברים הכספים הייעודיים למכוני מחקר עצמאיים הקשורים למפלגות (political foundations). עוד בדומה להולנד, הסכומים המועברים לכל מכון נובעים במישרין מהישגי המפלגה שאליה קשור מכון המחקר, בארבע מערכות הבחירות האחרונות (Mohr, 2010). אולם מכוני המחקר הגרמניים עצמאיים יותר מאלה ההולנדיים וזוכים למימון נדיב יותר. מכוני המחקר הגרמניים עוסקים לא רק בהיבט הרעיוני של המפלגות אלא מחויבים, כדי לזכות במימון הייעודי, לעסוק בעיקר בפעילות בינלאומית לקידום הדמוקרטיה ובקידום החינוך הדמוקרטי בתוך גרמניה עצמה (Boucher, 2004). בסך הכול, לפי ההערכות, רק 20%-10% מכלל המימון והפעילות של מכוני המחקר האלה מוקדשים לפעילות רעיונית-מחקרית (Pautz, 2010). כמו כן, נאסר עליהם לעסוק בפעילות מפלגתית ישירה מדי. למשל, אסור להם לסייע למפלגה בניסוח מצעהּ. עם זאת, בהחלט יש להם השפעה מסוימת על האידאולוגיה ועל המדיניות של המפלגה, והם נחשבים "מעבדות רעיוניות" שבהן אפשר לדון ברעיונות שונים ולפתחם בעבור המפלגה. כמו מכוני המחקר ההולנדיים גם אלה הגרמניים אינם מחויבים לגמרי לקו המפלגתי ואף עשויים לתרום לשינויו. למשל, בשנות התשעים אימץ מכון המחקר של הקרן הגרמנית לקידום החירות (FDP Friedrich-Naumann-Stiftung;) אידאולוגיה ליברטריאנית יותר מהמפלגה עצמה, אבל בהמשך אומצה אידאולוגיה זו גם על ידי המפלגה (Thunert, 2004: 79). מעבר לכך, רבים מראשי מכוני המחקר הם חברי מפלגה לשעבר.
מאמר זה הציג את האפשרות שהמדינה תקצה מימון ייעודי לפעילות רעיונית במפלגות כדי לחזק את הרכיב הרעיוני-אידאולוגי בפעילותן, ההולך ומצטמצם בעיקר במפלגות המצרפיות הגדולות. כמה דמוקרטיות הכירו בחשיבותו של צעד זה, והגיעה העת לשקול את אימוצו גם בישראל. אם יוחלט לאמץ רפורמה זו יש להכריע אם המימון הייעודי יילקח ממימון המפלגות הקיים או יתווסף לו, ואם יועבר למפלגות או למכוני מחקר בעלי זיקה אליהן.
לנוכח סכומי הכסף ההולכים וגדלים שהמפלגות מוציאות היום על תעמולת בחירות, בין היתר על פרסומות באמצעי מדיה שונים (טלוויזיה, אינטרנט), על יועצי תדמית ועל סקרים, וחלקן גם על עריכת בחירות מקדימות, אין תמה שלא נותר להן מימון לקידום פעילות רעיונית. לפיכך אם יוקצה מימון ייעודי לפעילות רעיונית, ההוצאות על פעילות כזאת לא תבוא על חשבון פעילויות אחרות, והסיכוי שהמפלגות יקיימו אותה כדי לא להפסיד את המימון הייעודי יגדל, כפי שקורה במדינות שכבר אימצו צעד זה.
מקורות
> Boucher, Sthephen, 2004. “Europe and its Think Tanks: A Promise to be Fulfilled,” Studies and Research 35, Notre Europe, Paris, October (online).
> Committee on Standards in Public Life, 1998. “The Funding of Political Parties in the United Kingdom,” vol. I, Report presented to parliament by the Prime Minister by Command of Her Majesty, October (5th Report) (online).
> Hofnung, Menachem, 2008. “Unaccounted Competition: The Finance of Intra-Party Elections,” Party Politics 14 (6): 726-744.
> Katz, Richard S., and Peter Mair, 1995. “Changing Models of Party Organization and Party Democracy,” Party Politics 1 (1): 5-28.
> Kirchheimer, Otto, 1966. “The Transformation of the Western European Party Systems,” in: Joseph LaPalombara and Myron Weiner (eds.), Political Parties and Political Development, Princeton: Princeton University Press, pp. 177-200.
> Mohr, Alexander, 2010. The German Political Foundations as Actors in Democracy Assistance, Boca Raton: Dissertation.com.
> Pautz, Hartwig, 2010. “Think Tanks in the United Kingdom and Germany: Actors in the Modernisation of Social Democracy,” The British Journal of Politics and International Relations 12 (2): 274-294.
> Rahat, Gideon, and Tamir Sheafer, 2007. “The Personalization(s) of Politics: Israel 1949-2003,” Political Communications 24 (1): 65-80.
> Sartori, Giovanni, 2005. “Party Types, Organisation and Functions,” West European Politics 28 (1): 5-32.
> Studin, Irvin, 2008. “Revisiting the Democratic Deficit: The Case for Political Party Think Tanks,” Policy Options 29 (2): 62-67.
> The Electoral Commission, 2013. “Policy Development Grants Paid to Political Parties Published,” October 10: www.electoralcommission.org.uk/i-am-a/journalist/electoral-commission-media-centre/news-releases-donations/policy-development-grants-paid-to-political-parties-published?
> Thunert, Martin, 2004. “Think Tanks in Germany,” in: Diane Stone and Andrew Denham (eds.), Think Tank Traditions: Policy Research and the Politics of Ideas, Manchester: Manchester University Press, pp. 71-88.
> Van Biezen, Ingrid, and Petr Kopecký, 2007. “The State and the Parties: Public Funding, Public Regulation and Rent-Seeking in Contemporary Democracies,” Party Politics 13 (2): 235-254.