פרלמנט במוקד

המערכת הפרלמנטרית בגרמניה

הרפובליקה הפדרלית של גרמניה נוסדה ב- 23 במאי 1949, עם העברת מערכת חוקי יסוד שיש להם מעמד של חוקה. עד מהרה הצליחה המדינה החדשה שקמה מחורבות גרמניה הנאצית להפוך למעצמה הכלכלית האירופית המובילה ולדוגמה של דמוקרטיה פרלמנטרית מצליחה בזכות הישגיה הכלכליים ובזכות מערכת חוקתית יעילה, מצוידת בכלים להגנה על הדמוקרטיה, המבוססים על לקחי העבר.

גרמניה היא דמוקרטיה פרלמנטרית ופדרציה. השלטונות המקומיים במדינות (Laender) נהנים מרמה גבוהה של אוטונומיה, בשילוב יכולת השפעה על החקיקה הפדרלית באמצעות הבית העליון של הפרלמנט הפדרלי - הבונדסראט - המייצג את ממשלות המדינות החברות. מבנה השלטון הפרלמנטרי בגרמניה יוצר זרוע מבצעת חזקה המאוזנת על ידי זרוע מחוקקת בת שני בתים. הרשות המבצעת נהנית מעוצמה רבה בזכות התפקידים שהוענקו לה בחוקה ובזכות שיטת הבחירות המאפשרת לה רוב יציב. הסטטוס הגבוה של זכויות היסוד בחוקה, צעדים תקיפים נגד כוחות פוליטיים קיצוניים (הוצאתם אל מחוץ לחוק), תפקידו של בית המשפט הקונסטיטוציוני כמגן על זכויות הפרט וכבורר בקונפליקטים בין מוסדות - כל הגורמים האלה סייעו לדמוקרטיה הגרמנית להיעשות כיום לדוגמה יציבה ומצליחה של מערכת פרלמנטרית, ולתפוס את מקומה במנהיגות האירופית.

תשומת לב מיוחדת מעוררים המאפיינים המוסדיים במערכת הפרלמנטרית, המאפשרים את קיומן של ממשלות יציבות ומאריכות חיים: הצבעת אי אמון קונסטרוקטיבית ושיטת הבחירות מן הצד האחד, ומבנה הפרלמנט בשילוב עצמתה של הזרוע המבצעת מן הצד השני. הפרלמנט מורכב, כאמור, משני בתים: האחד, הבונדסטאג, נבחר ישירות בשיטת בחירות יחסית; השני, הבונדסראט, מורכב מנציגי הממשלות במדינות השונות. מכיוון שאת הבית השני אין בוחרים האזרחים ישירות, תלויה הממשלה באמון הבונדסטאג בלבד. לבונדסראט חלק בתהליך החקיקה, וכך ניתן ביטוי לאינטרסים של הממשל המקומי בענייני חקיקה, ובמקרי מחלוקת בין הבתים, מחייבת החוקה שימוש במכניזמים מוגדרים של תיווך ביניהם.

את הממשלה בוחר ראש הממשלה לפי שיקול דעתו - ובכך מובטח עליונות מנהיגותו בקבינט - והבונדסטאג מביע אמון או אי אמון בראש הממשלה בלבד, ולא בממשלה כולה. קשה מאוד להדיח את ראש הממשלה מרגע שהחל לכהן בתפקידו. כדי להפיל את הממשלה אין די בהצעת אי אמון של הבונדסטאג: החוקה מחייבת את מגישי ההצעה להציג בעצמם ממשלה חדשה; ולכן, אין אפשרות להפיל ממשלה באי אמון בלי שיהיה בנמצא רוב חלופי. זאת ועוד, הכוחות הקיצוניים מימין ומשמאל אינם יכולים להציב איום של ממש על הזרוע המבצעת, שכן נמוכים סיכוייהם להתאחד ולהציע הרכב חלופי. כתוצאה מכך מושגת במערכת הגרמנית יציבות בלי איומים מתמידים על עצם קיומה של הזרוע המבצעת. הצבעת אי אמון קונסטרוקטיבית הועלתה רק פעמיים בהיסטוריה הגרמנית והצליחה רק פעם אחת (ראה להלן).

הצבעת אי האמון משתלבת עם שיטת בחירות מורכבת, המטפחת רוב יציב ומתון. המערכת האלקטורלית מתחלקת לשני נדבכים: על חצי מהמושבים בבונדסטאג מתמודדים מועמדים יחידים במחוזות בחירה אזוריים ונבחרים לפי השיטה הרובית; על החצי הנותר מן המושבים מתמודדים רשימות באזור בחירה ארצי ונבחרות בשיטה היחסית. הבוחר משלשל שני פתקים: האחד למועמד במחוז והאד לרשימה ארצית. ואולם, בסופו של דבר, את מבנה הפרלמנט קובעות תוצאות הבחירות ברמה הארצית, ואחוז המושבים לכל מפלגה בפרלמנט דומה לזה שהשיגה בבחירות הרשימתיות. ראשית מקבלת המפלגה מושבים שבהם זכו נציגיה הנבחרים במחוזות, ולאחר מכן נכנסים נציגים מן הרשימות המפלגתיות בהתאם ליחסי הכוחות שנקבעו בבחירות. כך נשמר עקרון היחסיות בפרלמנט וניתן ייצוג גם לאינטרסים אזוריים. אחוז החסימה עומד על 5% בבחירות הארציות, או לפחות שלושה מושבים מן המחוזות בבחירות האזוריות, כאשר מן המפלגות שאינן עוברות את אחוז החסימה נמנעת ההשתתפות בשלב חלוקת המושבים, וקולותיהן מחולקים בין המפלגות האחרות.

החוקה הגרמנית קובעת גם בית מפשט קונסטיטוציוני המורכב מ-16 שופטים, הנבחרים על ידי מושב משותף של שני בתי הפרלמנט לתקופה אחת של 12 שנים, בלי אפשרות לחידוש המינוי. השופטים נבחרים, ברוב של שני שלישים, מרשימה של אנשי משפט מובילים (פרופסורים למשפטים ועורכי דין). בית המשפט מחולק לשני סנאטים, כל אחד מהם מתפקד עצמאית, והוא מכריע בשאלות של עימות בין רשויות המדינה (הסנאט הראשון) ושל זכויות הפרט (הסנאט השני). לא עבר זמן רב מאז כינונו עד שתפס בית המשפט הקונסטיטוציוני תפקיד חשוב כמגן הדמוקרטיה, המוציא אל מחוץ לחוק מפלגות קיצוניות ומגן על זכויות הפרט מפני ניצול.
באחרונה, בעקבות פסק דין של בית המשפט הקונסטיטוציוני נגד נוכל בבוואריה המחייב הצבת צלבים בבתי ספר, התעוררה סוגייה מעניינת: החלטתו של בית המשפט עוררה התנגדות בכל רחבי גרמניה, ובמחוז בוואריה אף איימו לא לקיים את פסק הדין, צעד שהיה בו כדי לערער על סמכותו של בית המשפט החוקתי. רק לאחר שפרסם בית המשפט "הבהרה" פומבית, ובה הסביר שאינו אוסר להציב צלבים, אלא מתנגד לחייב הצבתם בבתי ספר, נרגעו הרוחות ונשמרה עליונותה של החוקה הפדראלית.

במשך 40 שנים כמעט נהגה בגרמניה מערכת תלת-מפלגתית: הדמוקרטים הנוצרים (CDU) ושותפתם ה-CSU מוקמו מימין; הסוציאל דמוקרטים (SPD) - משמאל; והמפלגה הליברלית (FDP) הקטנה יותר - במרכז. הליברלים, אף על פי שמעולם לא מנו יותר מ-10%, שמרו בהצלחה על מעמדם כלשון מאזניים כמעט לכל אורך 46 השנים שעברו מייסוד הרפובליקה הפדרלית ועד היום. חוץ מבממשלות האיחוד הלאומי בשלהי שעות ה-60, היו הליברלים כמעט תמיד שותפים לקואליציה עם ה-CDU-CSU או עם ה-SPD. המעבר של המפלגה הליברלית ממחנה למחנה, ב-1982, באמצע תקופת כהונתה של ממשלה בראשות ה-SPD, הוא המקרה היחיד בהיסטוריה הגרמנית שבו הועלתה והועברה בהצלחה הצעת אי אמון. כתוצאה מכך נפלה הממשלה בראשות הסוציאל-דמוקרטים והוחלפה בקואליציה מימין למרכז בראשות הלמוט קול.

למרות שנוסחה זו להקמת ממשלה קיימת עדיין, בשנים האחרונות החל להישחק הקונסנזוס סביב שלוש המפלגות המסורתיות. אל סדר היום הפוליטי עלו נושאים ומפלגות פוליטיות חדשות; בשנות ה-80 הצליחה המפלגה הירוקה לעבור את סף ה-5% ולהיכנס אל הפרלמנט ולקראת סוף שנות ה-80 החלה להתבסס פוליטיקה קיצונית, וה-Republikaner, מפלגת ימין קיצונית בראשות סמל ס.ס לשעבר, השיגה הצלחות אלקטורליות, הן במישור המקומי והן במישור האירופי. שינוי ניכר במבנה הגיאופוליטי של הרפובליקה הפדרלית התחולל ב-1990, עם כניסתה הלא צפויה של גרמניה לעידן האיחוד, ואל המערכת הפוליטית של הרפובליקה הפדרלית נוספו מיליוני בוחרים חדשים, שש מדינות חדשות ושטח נרחב.

בעקבות הקשיים הכלכליים והחברתיים שנלוו לאיחוד, עברו קולות רבים אל רשימת הימין והתגברה תופעת הניאו-נאציזם; במקביל התארגנו הקומוניסטים לשעבר במזרח גרמניה תחת הנהגתה של ה-PDS, מפלגה סוציאליסטית שזוכה לתמיכה במזרח המדינה ברמות המקומית והאזורית, ובבחירות שנערכו ב-1990 וב-1994 אף הצליחה להיכנס אל הבונדסטאג. הופעתה של מפלגה ששית בעלת בסיס אזורי יציב, בשילוב ההבדלים הכלכליים והחברתיים הניכרים בין מזרח ומערב, מגבירים את סבירותה של האפשרות שבפרלמנט הבא שוב יוצגו כל שש המפלגות ויווצר קושי של ממש לגבש רוב יציב. עם זאת, גם לאור התרחיש הפוליטי הזה, נראה שהמצב כיום אינו מחייב שינוי מהותי במערכת הפרלמנטרית.