מורה נבוכים לאיחוד האירופי ולמוסדותיו

בינואר השנה קראו חברי הפרלמנט האירופי, שמקום מושבו בסטרסבורג, להתפטרות נציבות האיחוד האירופי על רקע האשמות בשחיתות בניהול התקציבי המשותף של 15 החברות. במרס השנה התפרסם דוח הביקורת של ועדת המומחים שמונתה על ידי הפרלמנט לחקירת הטענות בנוגע למעשי הונאה, בזבוז, ניהול כושל והעדפת מקורבים בנציבות. בדוח נמתחה ביקורת קשה על אי-סדרים בניהול כספי הנציבות ועל היעדר תחושת האחריות של הנציבים ושאר משרתי הציבור בנציבות. בעקבות פרסום הדוח, ובשל הלחץ הרב שהופעל על הנציבות מצד הפרלמנט האירופי, התפטרה הנציבות האירופית כולה. אירוע זה חושף בפנינו את מבוכי האיחוד האירופי, מעניק לנו הזדמנות להכיר את מוסדותיו ואופן פעולתם וכן לעמוד על חלוקת הסמכויות ויחסי העוצמה בין הגופים השונים באיחוד.

מהו האיחוד האירופי?

 חמש עשרה מדינות אירופיות חברות כיום באיחוד האירופי: אוסטריה, בלגיה, דנמרק, פינלנד, צרפת, גרמניה, יוון, אירלנד, איטליה, לוקסמבורג, הולנד, פורטוגל, ספרד, שבדיה ובריטניה. מטרתו של האיחוד האירופי היא להניח את התשתית לאיחוד של כל עמי אירופה. הוא חותר לקידום כלכלי וחברתי של האזור כולו, בין השאר על ידי כינון מדיניות מוניטרית אחידה. האיחוד שואף להשפעה כלפי חוץ וכלפי פנים. ההשפעה כלפי חוץ מכוונת למישור המדיני הבין-לאומי, זאת על ידי ניהול מדיניות חוץ וביטחון משותפת. ההשפעה כלפי פנים מכוונת ליצור שוויון זכויות של הלאומים השונים בקרב מדינות האיחוד. כמו-כן, האיחוד שואף לביטול הגבולות בין המדינות החברות בו, ולכינון חופש תנועה של אזרחים (בין השאר, על ידי הנפקת דרכון אירופי אחיד). בנוסף קורא האיחוד להגברת שיתוף הפעולה בענייני פנים וצדק.

המבנה המוסדי של האיחוד האירופי הפרלמנט האירופי- The European Parliament

הפרלמנט הוא המוסד הרב-לאומי הדמוקרטי הנבחר היחיד והגדול בעולם. 626 חברי הפרלמנט נבחרים ישירות, אחת לחמש שנים, על ידי 370 מיליון אזרחי האיחוד. לכל מדינה מוקצים מספר מושבים בפרלמנט בהתאם לגודלה. ברוב המדינות נבחרים הנציגים בשיטת בחירות יחסית (פרט לבריטניה שבה מופעלת שיטת בחירות רובנית). בחודש יוני הקרוב יערכו בחירות לפרלמנט האירופי. מקום מושבו של הפרלמנט הוא בסטרסבורג, שם מתקיימות המליאות במשך שבוע פעם בחודש. הפרלמנט המעורב בחקיקה ברמה האירופית, באישור התקציב ובפיקוח על גופים שונים של האיחוד, ביניהם ועדת האזורים והוועדה הכלכלית-החברתית. הפרלמנט האירופי הוא שמאשר את מינוי הנציבות (סעיף 33 לתקנון הפרלמנט). הפרלמנט רשאי להדיח את הנציבות ברוב של שני שלישים (סעיף 34). היקף סמכויותיו של הפרלמנט האירופי מתרחב בהדרגה, וכך גם עוצמתו, בעיקר מאז החתימה על ה-Single European Act (1986), על אמנת מאסטריכט (1992), ועל אמנת אמסטרדם (1997). כל "חקיקה קהילתית (community law) חייבת לעבור Consulting בפרלמנט. בפרלמנט יש כעשרים ועדות קבועות, שנפגשות בדרך כלל למשך שבועיים בחודש. בפרלמנט הנוכחי יש תשע "קבוצות פוליטיות" אשר מאגדות נציגי מדינות שונות על בסיס אידיאולוגי (קבוצת הירוקים, קבוצה סוציאליסטית, וכדומה). הפרלמנט משמש כ"זרוע המחוקקת" של האיחוד.

הנציבות האירופית- European Commission

הנציבות מונה 20 נציבים שהם נציגי המדינות החברות (בריטניה, איטליה, גרמניה, ספרד, צרפת - שני נציגים מכל מדינה, ועוד נציג מכל שאר המדינות החברות). נציבים מתמנים על ידי כל מדינה חברה, ומינויים דרוש את אישור הפרלמנט. הנציבות פועלת באופן בלתי תלוי בממשלות הלאומיות, אך בשיתוף פעולה עמן. הנציבות אחראית על הגשת הצעות חוק, אמונה על אכיפת האמנות, מוציאה לפועל את מדיניות האיחוד ואחראית על יחסי הסחר הבין-לאומיים. מקום מושבה של הנציבות משמשת בתפקיד "הרשות המבצעת" של האיחוד האירופי.

מועצת האיחוד האירופי- The Concil of the European Union

 מועצת האיחוד הידועה גם כ"מועצת השרים", מורכבת משרים של 15 החברות באיחוד. היא מתכנסת בבריסל ובלוקסמבורג. המועצה משמשת כערכאת קבלת ההחלטות העליונה. המועצה דנה בהצעות שעולות מן הנציבות. משתתפי הישיבה משתנים לפי ההצעות שעל סדר היום. המדינות החברות משמשות כנשיאות המועצה על פי סבב של שישה חודשים שנקבע מראש (כך למשל בחצי השנה הראשונה של 1999 משמשת גרמניה כנשיאת המועצה, ובחצי השני של השנה תשמש פינלנד כנשיאת המועצה). למדינות שונות יש מספר קולות שונה בהצבעות (כך למשל לארבע הגדולות - צרפת, גרמניה, איטליה ובריטניה - יש 10 קולות כל אחת, ואילו לאחרות יש בין 8-2 קולות בהתאם לגודלן).

יש להבחין בין The Council of The European Union לבין The European Council. האחרונה מורכבת מנשיא הנציבות וראשי המדינות של 15 המדינות החברות. החלטות המועצה האירופית משמשות קווים מנחים לפעילויות האיחוד, והיא מהווה במה לליבון בעיות ונושאי פנים וחוץ. המועצה האירופית נועדת למפגש פסגה לפחות פעמיים בשנה.

כעת נוכל לשוב ולבחון את משמעות ניסיון ההדחה של הנציבות על ידי הפרלמנט האירופי ואת התפטרותה של הנציבות בעקבות הלחץ מן הפרלמנט ופרסום הדוח. כאמור, אחד מתפקידיו החשובים של הפרלמנט, הגוף הנבחר היחיד באיחוד האירופי, הוא הפיקוח על הנציבות האירופית, שמינויה מאושר על ידו. במקרה זה אנו עדים לניסיון של הפרלמנט להפעיל את סמכויות הפיקוח שלו על הנציבות. הפרלמנט אינו יכול להדיח חברים בודדים בנציבות אלא רק את הנציבות כולה. לשם הדחה נדרש רוב של שני שלישים מחברי הפרלמנט (סעיף 34 לתקנון הפרלמנט). בפברואר השנה לא הושג הרוב הנדרש, ולכן הוסר זמנית איום ההדחה מעל צווארה של הנציבות האירופית. אולם תוך פחות מחודשיים נאלצה הנציבות להתפטר בעצמה. המשבר שהתגלע באיחוד האירופי בעקבות התפטרות הנציבות מסמל את הטיית הכף לטובת 626 חברי הפרלמנט. אחת הסיבות לכך שהנציבות החליטה להתפטר - למרות אי-הסכמתה לגבי ממצאי הדוח - הוא החשש שקינן בקרב חברי הנציבות שהם לא יוכלו לשרוד קרב נוסף כנגד הפרלמנט. משבר זה מסמל את התחזקות הפרלמנט האירופי, אשר תובע התייחסות רצינית לתפקידו הדמוקרטי, בהיותו כוח דמוקרטי מאזן שניצב מול עוצמתה של הנציבות שחבריה ממונים ולא נבחרים. רבים רואים במשבר ביטוי נוסף להיעדרה של חובת דיווח דמוקרטית במערכת המוסדית של האיחוד האירופי, ובפרט בנציבות. כמה מראשי מדינות האיחוד רואים בהתפטרות הנציבות הזדמנות לפתוח דף חדש, וסיכוי לקידום רפורמה במוסדות האירופיים.

מאמר זה מבוסס על:

* Feld, Wemer J, The Integration of the European Union and Domestic Political Issues, Westprot, Conn: Preger, 1998.

וכן על קטעי עיתונות וחומר מהאינטרנט.