חסינות ראשי מדינה

לאחרונה התרבו הפרשיות שמעורבים בהן ראשי מדינה. נשיא גרמניה, יוהנס ראו, חשוד כי קיבל טיסות חינם מבנק גרמני כאשר כיהן כראש ממשלה של מדינת מחוז. גם קנצלר גרמניה לשעבר, הלמוט קוהל, עומד במרכזה של שערוריית תרומות בלתי-חוקיות למערכת הבחירות של המפלגה הנוצרית-דמוקרטית. כנגד נשיא ארה"ב, ביל קלינטון, הוגשה בעבר תביעה אזרחית, והוא אף הורשע בביזיון בית המשפט. חקירה פלילית מתנהלת נגד נשיא ישראל עזר ויצמן, סביב הכספים שקיבל מאיל ההון הצרפתי אדוארד סרוסי בשנים 1993-1988.

פרשיות אלה מעוררות תהייה ביחס לחקירה של ראשי מדינה וביחס לאפשרות העמדתם לדין. הסוגיה הדמוקרטית הניצבת בבסיסן של שאלות אלה היא אם ראש המדינה, הנשיא, עומד מעל לחוק, או שבכל הנוגע לשמירה על החוק הוא אזרח ככל האזרחים? נדגים את מורכבות הסוגיה באמצעות בחינת המצב בארבע מדינות - ישראל וגרמניה (נשיא סמלי), ארה"ב וצרפת (נשיא אקזקוטיבי).

ישראל 

לפי "חוק יסוד: נשיא המדינה", יש לנשיא שני סוגי חסינות: חסינות במילוי תפקידו וחסינות בפני דין פלילי. משמעותה של "חסינות במילוי תפקידו" היא שהנשיא "אינו חייב לתת את הדין לפני כל בית משפט או בית דין בשל דבר הקשור בתפקידו או בסמכויותיו, והוא חסין בפני כל פעולה משפטית בשל דבר כזה". בנוסף, נשיא המדינה אינו חייב להגיד בעדות דבר שנודע לו בעת מילוי תפקידו. חסינות זאת עומדת לנשיא גם לאחר שחדל מלכהן כנשיא המדינה. למרות חסינות זאת, קבע בג"צ כי מעשיו של הנשיא בתוקף תפקידו עשויים לעמוד לביקורת שיפוטית.

חסינות נוספת המוענקת לנשיא, והיא החשובה לענייננו, היא חסינות מפני דין פלילי. הנשיא לא יובא לדין פלילי כל עוד הוא מכהן כנשיא המדינה. זוהי חסינות דיונית, המוענקת רק לתקופת הכהונה ואינה חלה על תובענות אזרחיות. בנוסף, אם נדרש נשיא המדינה למסור עדות, היא תיגבה במקום ובמועד שיקבע הנשיא. החוק אינו קובע כי לא תיפתח חקירה פלילית נגד הנשיא כל עוד הוא ממלא את תפקידו. כלומר, המחוקק לא ראה בעצם קיומה של חקירה פלילית כנגד הנשיא בעת מילוי תפקידו פגיעה בתפקידו הסמלי של הנשיא ובמעמדו. גם הנשיא עצמו אמר בהודעה לעיתונות לאחר שהוחלט על פתיחת חקירה פלילית נגדו: "אני מקבל בהבנה את ההחלטה על החקירה. אינני מבקש לעצמי זכות כלשהי ואחקר ככל אזרח. כי אין אדם מעל החוק". לפי החוק, אפשר לחקור את הנשיא בעודו מכהן אך אין להעמידו לדין כל עוד הוא ממלא את תפקידו.

גרמניה

לפי החוקה הגרמנית, הנשיא לא יידרש לתת דין וחשבון, לא יושם במאסר בעודו מכהן ולא יוגבלו חירויותיו הבסיסיות, אלא אם ניתן לכך אישור מהבונדסטג. לא נדרש אישור מהבונדסטג אם הוא נתפס בשעת מעשה או ביום שלאחריו. הבונדסטג רשאי להשעות כל הליך פלילי, הגבלת זכויות של הנשיא והגבלת חירות אישית. לפי החוקה הגרמנית, הבונדסטג הוא הרשות העליונה בכל הקשור לפתיחה או לעיכוב של הליכים פליליים כנגד הנשיא.
החוקה הגרמנית קובעת גם שאפשר להדיח את הנשיא בעוון עבֵרה על החוקה או על החוקים הפדרליים. במקרה של נשיא גרמניה הנוכחי, יוהנס ראו, לא ברור מה עשוי להתרחש. העבֵרה שהוא חשוד בה לכאורה נעשתה בעת היותו ראש מדינה ולא בעת כהונתו כנשיא. אין זה ברור אם העבֵרה המיוחסת לו עומדת בקריטריון הנדרש לשם פתיחת הליך הדחה, כלומר האם היא מהווה עבֵרה על החוק הפדרלי או על החוקה.

צרפת

סעיף 68 לחוקה הצרפתית קובע כי רק במקרה של בגידה חמורה צריך הנשיא לתת דין וחשבון ביחס למעשים שנעשו בעת כהונתו. אפשר להדיח את הנשיא רק לפי החלטת שני הבתים, שצריכה להתקבל בהצבעה גלויה וברוב של חבריהם. הפרשנות המקובלת לסעיף זה היא שהנשיא לא יועמד לדין פלילי על מעשים שביצע בתוקף תפקידו, פרט למעשה של בגידה. אולם מסעיף זה לא ברור האם אפשר להעמיד את הנשיא לדין פלילי על מעשים שביצע שלא בתוקף תפקידו (אך בתקופת כהונתו).

בינואר 1999 נדרשה האסיפה החוקתית בצרפת לשאלה, האם נדרש שינוי של החוקה כדי לאשרר את אמנת רומא בדבר הקמת בית המשפט הפלילי הבין-לאומי. האספה נדרשה לשאלה זאת משום שהחוקה קובעת רק עילה אחת שבגינה יכול הנשיא לעמוד לדין: בגידה. לעומת זאת, באמנה הבין-לאומית נאמר שכל אדם, ללא קשר למעמדו (דהיינו, כולל הנשיא), יכול לעמוד לדין בבית המשפט הפלילי הבין-לאומי בגין העילות הבאות: פשעים כנגד האנושות, פשעי מלחמה ורצח עם.

במסגרת אותו דיון נדרשו חברי המועצה לשאלה האם אפשר יהיה להעמיד לדין נשיא צרפתי על מעשים פליליים שביצע שלא בתוקף תפקידו. בדיון הייתה הסכמה שיש לנשיא חסינות בפני תביעות פליליות, פרט לבגידה, כל עוד הוא מכהן בתפקידו. משסיים הנשיא את תפקידו, אפשר להעמידו לדין בגין עבירות פליליות שבוצעו לפני תחילת כהונתו, בזמן כהונתו ולאחריה.

ארה"ב

אפשר היה לצפות שבארה"ב, ארץ החוקה והמשפט, יימצא חוק ברור בעניין העמדה לדין של הנשיא אולם הסוגיה אינה ברורה כלל ועיקר. החוקה אינה מעניקה לנשיא חסינות גורפת מהליך פלילי. בחוקה נקבע הליך ה-impeachment, אך הוא אינו מהווה תחליף להעמדה לדין פלילי. הליך ההדחה שמור לעברות בגידה, שוחד או פשעים ועברות חמורים. תכליתו של הליך ההדחה להגן על מוסד הנשיאות ויוקרתו, אולם הוא אינו פוטר את הנשיא מאחריות פלילית למעשיו.

מכיוון שהחוק אינו קובע הלכה ברורה בעניין, נדרש בית המשפט העליון בארה"ב לפסוק תקדימים לעניין זה. ביחס לקובלנות אזרחיות קבע בית המשפט העליון בפסק דין תקדימי (Nixon v. Fitzgerald, 1982) כי לנשיא יש חסינות מוחלטת כנגד תביעות אזרחיות הנוגעות לפעולותיו בתוקף תפקידו. חסינות זאת לא הייתה רלוונטית בקובלנה האזרחית שהוגשה כנגד הנשיא קלינטון (Jones v. Clinton), זאת משום שהתביעה התייחסה למעשים שנעשו לפני שנכנס לתפקידו כנשיא.

אין התייחסות בחוקה לתביעות פליליות, וכן עדיין לא נקבעו תקדימים משפטיים. נראהשקיימת הסכמה בשיח הציבורי והמשפטי כי אין מי שעומד מעל לחוק. כמו כן, מקובל להניח כי לאחר שפסק הנשיא מלכהן בתפקידו (סיים את כהונתו או הודח), הוא יכול לעמוד לדין כמו כל אזרח אחר. אולם הדעות חלוקות בשאלה האם אפשר להעמיד לדין פלילי נשיא בעודו מכהן: יש גורסים שלמרות האפשרות הקיצונית של העמדת נשיא מכהן לדין פלילי, ואף מאסרו, אין להעניק לנשיא חסינות מוחלטת מפני הליך פלילי והעמדה לדין, ולא לכך נתכוונה החוקה האמריקנית. לא ייתכן שהנשיא יוכל לחצות קווים פליליים, כגון מתן עדות שקר בבית המשפט, ולא יועמד לדין ככל אזרח אחר: "The President is subject to the law, not above it".
עמדה אחרת טוענת שאין להעמיד לדין פלילי נשיא בעודו מכהן. הטענה היא שדבר זה עלול לא רק לפגוע בהפרדת הרשויות אלא גם לשתק את הממשל, ולגרור זילות של מוסד הנשיאות. כדי להימנע ממצב שבו למשל הנשיא יידון למאסר בעודו מכהן, יש להדיחו תחילה מתפקידו ורק לאחר מכן להעמידו לדין. כך שלפי עמדה זאת הדחה היא השלב הראשון, והמשפט הפלילי הוא השלב הבא, שאי-אפשר להפעילו כנגד נשיא המכהן בתפקידו. במהלך הדיון המשפטי והציבורי סביב האפשרות להדיח את הנשיא קלינטון, נעשה ניסיון להימנע מן הצורך לנקוט עמדה ביחס לאפשרות של העמדת הנשיא לדין פלילי בעודו מכהן. אחד מערוצי המילוט מאפשרות זאת היה פנייה להליך ההדחה המעוגן בחוקה.

ראינו אם כן תמונה מורכבת. חלק מהחוקות אינן מעלות על הכתב אפשרות של קיום הליך פלילי נגד הנשיא, ובחלק מהמדינות קיימת התייחסות לאפשרות זאת. הסוגיה מערבת את המתח שבין הרצון לשמור על מעמדו החוקתי של הנשיא, יוקרת התפקיד והרצון לאפשר לו למלא את תפקידו ללא חשש ומורא, לבין הלוז של המדינה הדמוקרטית - שמירה על שלטון החוק, והתפיסה כי אין מי שעומד מעל לחוק. תפיסה זו נגזרת מהרעיון הדמוקרטי שמקורו באפלטון, שלפיו החוקים הם ביטוי לרציונל של הציבור ולרצונו, ולכן אין מי שעומד מעל לחוק. יחד עם זאת, נראה כי בחוקות השונות אין קביעה ברורה לגבי סוגיית העמדתו של ראש המדינה לדין פלילי בזמן כהונתו. ככל הנראה, הייתה אמונה כי לא יתהווה מצב שכזה. אולם מסתבר כי המציאות עולה על כל חוקה.

הכתוב מבוסס על:

• רובינשטיין, א' וברק, מ', המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל, מהדורה חמישית. תל-אביב וירושלים: הוצאת שוקן, 1996.

• Finer, S. E., Bogdanor, V. and B. Rudden, Comparing Constitutions, Oxford: Clarendon Press, 1995.

• Luchaire, Francois, "La Cour pénale internationale et la responsabilité du chef de l'État devant le conseil constitutionnel," Revue du Droit Public, March-April 1999, pp. 457-479.

• Nelson, M. (Ed.), Guide to the Presidency, (2nd Ed.), Washington D.C.: Congressional Quarterly, 1996.

• Schoettl, J.E., "Le responsabilité pénale du chef de l'État," Revue du Droit Public, July-August 1999, pp. 1037-1046.

• "France's Secret Loves," The Economist, January 29th 2000, p. 34.