2 תיקונים לתקנון הכנסת- על מה הם מלמדים?

בראשית חודש דצמבר 1998 העבירה הכנסת הארבע-עשרה שני תיקונים לתקנון הכנסת, אשר מתייחסים למקרה שבו הצעת חוק מעוכבת בועדה לתקופה מסוימת.
התיקון הראשון מתייחס לסעיף 112 לתקנון הכנסת. בסעיף זה נקבע נוהל למקרה שבו לא סיימה הועדה, תוך שישה חודשים את הדיון בנושא או בהצעת חוק שהועברו לטיפולה. לפי סעיף זה על יו"ר הועדה להודיע בכתב ליו"ר הכנסת על הסיבות לכך, וכן מדי שישה חודשים נוספים. לפי אותו סעיף רשאי ח"כ שיזם הצעת חוק פרטית שלא נידונה תוך שישה חודשים לפנות לועדת הכנסת ולבקש את התערבותה. ועדת הכנסת רשאית לקצוב פרק זמן נוסף לאותה וועדה לשם המשך הדיון או להעביר את הדיון בהצעת החוק לועדה אחרת.
התיקון שהועבר קובע כי בנוסף לנוהל הקיים יהיה רשאי ח"כ בתום שלושה חודשים שבהם לא נכללה הצעת החוק בסדר יומה של הועדה לנות לוועדת הכנסת ולבקש את התערבותה.
תיקון נוסף שהועבר סביב נושא עיכוב של הצעות חוק פרטיות בדיוני הוועדה מתייחס ספציפית לסנקציה המכוונת כנגד יו"ר הוועדה. לפי התיקון לסעיף 38 לתקנון הכנסת: "ועדה לא תכין לקריאה ראשונה הצעת חוק של יושב ראש הועדה כל עוד מצויה על סדר יומה הצעת חוק אחרת שהדיון בה לא הסתיים ועברו שישה חודשים או יותר מיום שהועברה אליה...". מגישי הצעת התיקון טענו כי היא באה למנוע "מצב שבו יושבי-ראש ועדות מנצלים את מעמדם כראשי ועדות על מנת לטפל בהצעות חוק שלהם בעדיפות עליונה על פני הצעות חוק רגילות של חברי הכנסת":. המתנגדים לתיקון טענו כי הוא פוגע בראשי הועדות, ומעקר את יכולתם הפרלמנטרית כיושבי-ראש של ועדות וכחברי כנסת. לדעתם, במקרה שיו"ר הועדה אכן מנצל לרעה את סמכותו לקבוע את סדר היום של הועדה ישנן דרכים לקרוא אותו לסדר . כידוע, סעיף 103 לתקנון הכנסת קובע כי יו"ר הועדה הוא זה שקובע את סדר היום של דיוני הועדה. באותו סעיף מצוינת גם זכותם של חברי הועדה להוסיף הצעות לסדר-יום בהסכמת רוב חברי הועדה, אלא שהדיון באלה בהכרח נדחה עד לאחר סיום הדיון בנושאים שעל סדר היום שקבע יו"ר הועדה. סמכות זו של יו"ר הועדה היא בעייתית ועליה יצא קצפם של הוגי הצעת התיקון. התיקון הוא למעשה סנקציה שאמורה למנוע מצב שבו יו"ר הועדה, משיקולים אישיים או פוליטיים, מחליט שלא להביא הצעת חוק לטיפול הועדה. בדברי ימי הכנסת היה מקרה אחד שבו הועבר ח"כ מתפקידו כיו"ר הועדה על שום שהשהה את הדיון בוועדה. החלטה זו של הכנסת עמדה למבחן הביקורת השיפוטית (בג"צ 482/88 בעניין רייסר).
מבט משווה מראה כי התרבות הפוליטית היא שמכתיבה את תפיסת התפקיד של יו"ר הועדה. בחלק מהמדינות משנבחר חבר פרלמנט לראשות ועדה הוא אמור למלא את תפקידו ללא תלות בשיקולים ואינטרסים מפלגתיים.

בנורווגיה לאחר כינון הפרלמנט מתאספות הוועדות ובוחרות יו"ר, סגן ומזכיר. הבחירות לתפקידים הללו מתקיימות בכל שנה מחדש. משנבחר חבר פרלמנט ליו"ר הוא רואה עצמו שליח-הציבור ולא נציג של אינטרסים מפלגתיים צרים. לפיכך, בנרווגיה לא מוכר המצב שבו מתוך שיקולים של אינטרסים אישיים ומפלגתיים צרים מעוכב הדיון בהצעת חוק. במודל הייחודי של ועדות שקיים בבריטניה, מוקמת ועדת אד-הוק (שנקראת דווקא Standing Committee) לצורך כל טיפול בהצעת-חוק. תפקידה של הועדה הוא לדון בצעת חוק מסוימת, ומשנסתיים הטיפול בהצעת החוק היא מתפזרת. יושבי-הראש של הועדות הם חברי פרלמנט בכירים. עליהם למלא את תפקידם ללא משוא פנים. הם רשאים לבחור באילו תיקונים לחוק לדון, לאור שיקולים שיקדמו את הטיפול בהצעת החוק. על הועדה לטפל בהצעת החוק בדרך היעילה ביותר ואין באפשרותה לדחות את הדיון בהצעת החוק למועד לא ידוע. עד היום לא היה תקדים בבריטניה למקרה שבו פעל יו"ר ועדה או חברי ועדה באופן כזה שהצריך גינוי.
באשר לקביעת סדר היום בועדה ולמנגנוני הפיקוח והביקורת על תפקוד הועדה הרי שישנן מדינות שבהן הועדות אוטונומיות למדי בקביעת לוח הזמנים והן שמחליטות מתי לדווח למליאה (בלגיה, גרמניה - אולם יש למליאה זכות ל-recall, איטליה, שבדיה, שוויץ), ומנגד ישנן ועדות אשר יש עליהן פיקוח מצד גוף מפקח של הפרלמנט. נורווגיה היא דוגמא טובה לאופן שבו מתקיים פיקוח על לוח הזמנים וסדר היום של הוועדות. היות שתפיסת התפקיד של היו"ר היא א-מפלתית אין למעשה ליו"ר סמכות לקבוע את הנושאים שעל סדר היום. לפי סעיף 20 לתקנון יו"ר הועדה מכנס את ישיבות הועדה ויושב בראשן. הוא מציג בפני חברי הועדה את כל העניינים שה-Storting (הפרלמנט הנורווגי) והבתים העבירו לטיפולה, ובשיתוף עם חברי הועדה נקבעים הנושאים לדיון. יו"ר הועדה אחראי לכך שהנושאים יטופלו לאור לוח-הזמנים שנקבע. הגוף אשר מפקח על לוח-הזמנים של הועדות ובוחן את תפקוד הועדות לאור לוח-הזמנים שנקבע נקרא Working Procedures Committee. הגוף מורכב מהנשיאות, יושבי ראש הועדות הקבועות, ויושבי-ראש הסיעות בפרלמנט. ועדה זו מציעה באיזה סדר ידונו העניינים שהובאו בפני הוועדות. הגוף המפקח מתכנס כשיש צורך לעדכן את לוח הזמנים או לשנותו. הנשיאות היא זו שאחראית לשמירה על לוח הזמנים. במקרה שועדה אינה מגישה את המלצותיה במועד רשאית הנשיאות להעביר את העניין לטיפולה של ועדה אחרת. בפרלמנטים אחרים אין המליאה רשאית להעביר את הטיפול בעניין מסוים לועדה אחרת (דנמרק, פינלנד, הולנד). במדינות מסוימות כאשר מועבר חוק לטיפולה של ועדה הוא עובר אוטומטית לראש סדר העדיפויות (אירלנד, בריטניה- מתוקף כך שהועדות מוקמות במיוחד לצורך זה).

נראה כי הדיון אודות תפקידן המשתנה של הועדות בדמוקרטיה מעורר עניין בינלאומי, ובשנים האחרונות עברו דמוקרטיות רבות שינויים במעמדן ובתפקידן של הועדות (נורווגיה, בריטניה, צרפת, גרמניה). נראה כי גם בישראל יש מקום לשינויים, ומעשה הטלאים של שני התיקונים האחרונים מלמד על הצורך הדחוף ברפורמה.

נראה כי הדיון אודות תפקידן המשתנה של הועדות בדמוקרטיה מעורר עניין בינלאומי, ובשנים האחרונות עברו דמוקרטיות רבות שינויים במעמדן ובתפקידן של הועדות (נורווגיה, בריטניה, צרפת, גרמניה). נראה כי גם בישראל יש מקום לשינויים, ומעשה הטלאים של שני התיקונים האחרונים מלמד על הצורך הדחוף ברפורמה.
צורך זה מתעצם לנוכח הגידול בעומס העבודה המונח על כתפי הועדות. הגידול שחל במספר הצעות החוק המועברות לטיפולן של הועדות הוא אחת האינדיקציות לעומס הרב: בכנסת העשירית הועברו60 הצעות חוק פרטיות לטיפולן של הועדות אחרי שעברו קריאה טרומית ואילו בכנסת השלוש-עשרה עמד מספרן על 902 ובכנסת הארבע-עשרה, על אף שהיתה קצרה יותר הגיע מספרן ל-630, מספר הצעות החוק הממשלתיות שהוגשו והועברו לטיפול הועדות לאחר קריאה ראשונה נשאר דומה, ובממוצע הועברו 200 הצעות חוק ממשלתיות לטיפול הועדות. שינוי המגמה הזה לא לווה בשינוי בפרוצדורות הנהוגות בועדות וגם לא בשינוי בסדרי העבודה דוגמת הקדשת זמן ארוך יותר לדיוני הועדות. מנגנון הסינון וההגבלה הקיימים הם מעטים וחלשים, ביניהם: הקריאה הטרומית שעל הצעת חוק פרטית לעבור, והקביעה לפי סעיף 81 לתקנון שוועדת הכנסת תגביל את מספר ההצעות לסדר והצעות החוק שסיעה רשאית להגיש במשך מושב פלוני בהתאם לגודל הסיעה. אפשר שראוי לאמץ כמה מהנהלים הקיימים במדינות אחרות דוגמת הועדה הקיימת בנורווגיה (Working Procedures Committee), שתפקידה יהיה לתאם בין פעולת הועדות השונות ולפקח על ההתקדמות בתחום החקיקה.

הכתוב מבוסס על:

* Lawrence D. Longley and Roger H. Davidson (ed.), "The New Roles of Parliamentary Committees", The Journal of Legislative Studies, vol. 4 (1), spring, 1998.

* Lawrence D. Longley and Attila A;gh (ed.), "The Changing Roles of Parliamentary Committees", working papers on comparative legislative studies 2, Research committee of legislative Specialists, IPSA, 1997.

* ראיונות טלפוניים עם פקידים בכירים מן הפרלמנט הבריטי והנורווגי.

* אתר הכנסת באינטרנט: www.knesset.gov.il