מי יחוקק את המחוקקים?
במרבית המדינות הדמוקרטיות, חלק הארי של החקיקה מקורו ברשות המבצעת, אף על פי שהפרלמנט זכאי להציע חקיקה. יחד עם זאת, ניכרת מגמה של גידול בחקיקה שמקורה בחברי פרלמנט. השינוי קשור ככל הנראה לחיזוק הזיקה הישירה בין הנבחר לבוחריו, ללא תיווכה של המפלגה. חבר הפרלמנט נמדד בפעילותו בפרלמנט, שגולת הכותרת שלה היא החקיקה.
אמצעים להגברת יעילות פעולת הרשות המחוקקת תוך שמירה על חופש הפעולה של המחוקקים.
במרבית המדינות הדמוקרטיות, חלק הארי של החקיקה מקורו ברשות המבצעת, אף על פי שהפרלמנט זכאי להציע חקיקה. יחד עם זאת, ניכרת מגמה של גידול בחקיקה שמקורה בחברי פרלמנט. השינוי קשור ככל הנראה לחיזוק הזיקה הישירה בין הנבחר לבוחריו, ללא תיווכה של המפלגה. חבר הפרלמנט נמדד בפעילותו בפרלמנט, שגולת הכותרת שלה היא החקיקה.
הגברת פעילות החקיקה של חברי הפרלמנט היא תופעה מבורכת - המחוקקים פעילים יותר ומנסים לקדם את האינטרסים של הבוחרים גם באמצעות חקיקה אך קיים גם פן שני לתופעה זאת: חברי פרלמנט הרוצים "לעשות כותרות" מגישים הצעות חוק שאין בהן ממש, שהן פופוליסטיות או שאי-אפשר ליישמן. אחת ההשלכות של גידול בלתי-מבוקר במספר הצעות החוק הוא עומס רב על הרשות המחוקקת בכללה, העלול לפגוע ביעילות עבודתה, למשל: מספר גדול של הצעות חוק פרטיות מגיע לוועדות, ואלה אינן עומדות בעומס.
גם המנגנונים התומכים בפעולת הרשות המחוקקת מתקשים לעמוד בקצב - למשל, הלשכות המשפטיות שעליהן לבחון את נוסח הצעתה החוק מן ההיבט המשפטי. בנוסף, מכיוון שהזמן המוקדש לדיון בהצעות חוק פרטיות מוגבל, נוצר מצב שבו הצעות חוק פרטיות מחכות זמן רב לתורן. יחד עם זאת, אין לפסול מראש הגשת הצעות חוק שאין להן סיכוי לעבור: חבר הפרלמנט יכול להעלות באמצעותן נושא לדיון ציבורי, או לדרבן את הממשלה לפעול, ואלה תכליות בעלות ערך משל עצמן ללא קשר ל"גורלה" של הצעת החוק.
תמונת המצב בישראל
בישראל חל שינוי של ממש בממדיה של חקיקה שמקורה בהצעות חוק פרטיות. בכנסת השלוש עשרה ובכנסת הארבע עשרה, מקורה של יותר ממחצית החקיקה שהתקבלה היה בהצעות חוק פרטיות. זאת לעומת המצב בכנסות הקודמות, שבהן הסתכמה החקיקה שמקורה בהצעות חוק פרטיות בכ-15% מכלל החקיקה. יחד עם זאת, הצעות החוק הפרטיות שהפכו לחוקים מהוות רק כ-5% מסך כל הצעות החוק הפרטיות שהונחו על שולחן הכנסת (לוח 1). בהשוואה למצב בפרלמנטים אחרים, ישראל יוצאת דופן הן במספר הצעות החוק המוגשות והן בשיעור הגבוה של הצעות החוק הפרטיות מסך כל החקיקה.
לוח 1- נתונים אודות הצעות חוק פרטיות
| כנסת | הצעות חוק פרטיות שהונחו על שולחן הכנסת | הצעות חוק פרטיות שהתקבלו | ||
| מספר שהוגשו | מספר שהתקבלו | כאחוז מכלל הצעות החוק הפרטיות שהוגשו | כאחוז מכלל החוקים שהתקבלו | |
1-12 (ממוצע) |
336 | 41 | 12% | 15% |
| 13 | 3607 | 213 | 6% | 54% |
| 14 | 2702 | 140 | 5% | 52% |
הנתונים בחלקם מתוך: (Hazan, Reuven 1998)
לשם השוואה, בין השנים 1997-1992 הוגשו בפרלמנט הבריטי 557 הצעות חוקפרטיות, שמתוכן התקבלו 88 (כ-16%). הצעות החוק הפרטיות שהתקבלו היוו 31% מכללהחקיקה בתקופה זאת. מעניין לראות כי בפרלמנט הבריטי, הצעות החוק מטעם הממשלהמתקבלות רובן ככולן: בין השנים 1997-1992 הוצגו בפני הפרלמנט הבריטי 195 הצעות חוקמטעם הממשלה, ורק אחת נדחתה (ראה גם גרף 1).
מגמת הגידול בהיקף החקיקה הפרטית הולידה את הצורך למצוא נהלים שיאפשרו לשמור על האיזון בין ניהול תקין ויעיל של עבודת הרשות המחוקקת לבין שמירה על זכותם של המחוקקים כפרטים לקדם אינטרסים באמצעות חקיקה.
תיקון לתקנון הכנסת
לאחרונה הוצע תיקון לתקנון הכנסת (סעיפים 136-134), שעניינו הנוסח שבו הצעות חוק פרטיות מונחות על שולחן הכנסת. במצב הקיים, כל הצעה המונחת על שולחן הכנסת עוברת ניסוח משפטי גם אם אינה מועלית לבסוף לדיון מוקדם. לפי התיקון המוצע, הניסוח המשפטי ייעשה רק לאחר שהסיעה אישרה את העלאת הצעת החוק לדיון מוקדם על חשבון מִכסתה, ונקבע מועד להעלאתה לדיון מוקדם במליאה. לפי הצעת התיקון לא יידרש ניסוח משפטי לשם הנחת ההצעה על שולחן הכנסת, אלא רק תמצית של הצעת החוק (בדומה לדברי ההסבר המצורפים להצעת החוק).
הצעת התיקון לתקנון הכנסת אמורה להקל בכך על העומס בלשכה המשפטית של הכנסת ובמשרד המשפטים. מעורבותם של אלה תתרחש רק בשלב שבו נקבע מועד להעלאת ההצעה על סדר היום. הצעת התיקון מקלה בעקיפין גם על חבר הכנסת, שאינו נדרש למאמצים כדי להניח הצעה על שולחן הכנסת אלא רק את תמציתה. אם חבר הכנסת רוצה להמשיך ולפעול להעלאת ההצעה לסדר היום, אין שינוי בנוהל הקיים.
תיקון זה מאפשר לחבר הכנסת להניח הצעה על שולחן הכנסת, אך אינו מחייב נוסח משפטי.כך נפתח ערוץ להעלאת עניין לסדר היום ללא הנטל הכרוך בהגשת הצעת חוק בנוסח המשפטי. גם בבריטניה מעוגן בנוהל ערוץ לניסיונות חקיקה מאולתרים ("כלל עשר הדקות"), שבמהלכו מוצגות הצעות חוק בעל פה שבדרך כלל אינן הופכות לחוק, ומוצעות בעיקר לצורך הפרסום.
מבט משווה
בפרלמנטים שונים קיימים מנגנוני ריסון והגבלה על המחוקקים בבואם להציע הצעות חוק פרטיות.
למרות שיזמת החקיקה היא זכות אינדיבידואלית, בחלק מהפרלמנטים קיימות הגבלות מספריות, דהיינו קיימת דרישה למספר מינימלי של חברי פרלמנט כדי להגיש הצעת חוק. תכלית הדרישה היא למנוע בזבוז זמן דיון בפרלמנט על הצעות שאינן זוכות לכל תמיכה. למשל, בבונדסטג הגרמני דרוש מינימום של סיעה או חמישה אחוזים מכלל חברי הפרלמנט על-מנת ליזום חקיקה.
בישראל יכול ח"כ בודד להגיש הצעת חוק ואין הגבלה על כך. יחד עם זאת, קיימים מנגנוני סינון אחרים, כגון מכסה סיעתית של הצעות חוק פרטיות (סעיף 81 לתקנון), כאשר אין מונים במכסההצעות חוק פרטיות שעלו לדיון מוקדם והממשלה הודיעה על הסכמתה להעברת הצעת החוק לוועדה.
דרך אחרת להגביל הגשת הצעות חוק פרטיות היא קביעת מגבלות של זמנים שבהם אפשר להגישן. בחלק מהמדינות קיימת תקופה מוגדרת שבה אפשר להציע הצעות חוק פרטיות. בשבדיה למשל אפשר להציג הצעות חוק פרטיות רק במשך חמישה עשר ימים בינואר, במקביל להצגת חוק התקציב. המחסום המשמעותי יותר הוא הגבלת זמן הדיונים המוקדש להצעות חוק פרטיות על-ידי הממשלה, השולטת בלוח הזמנים של הפרלמנט. בבריטניה מוקדש זמן מוגבל לדיון בהצעות חוק פרטיות (פחות מחמישה אחוזים מזמן המליאה בכל מושב), כך שנוצר מצב שבו רוב הצעות החוק הפרטיות אינן מגיעות כלל לדיון. אמצעי אחר להגבלת הצעת חוק פרטיות הוא העמדת דרישות טכניות, כדי למנוע יזמות סרק שאינן עומדות באמות מידה משפטיות. בהרבה מהמדינות המציע נדרש להציג טיוטה לחוק ולא נוסח סופי של החוק. לעומת זאת, בדנמרק, פינלנד, צרפת, איסלנד ופורטוגל, וכן גם בישראל, יש לנסח את הצעת החוק כאילו היא נוסח סופי של החוק. בחלק מהפרלמנטים יש הגבלות על התוכן של הצעת החוק. ההגבלה השכיחה היא שהצעת חוק פרטית לא תכלול הגדלת הוצאות: בפרלמנט הבריטי אין להציג הצעת חוק הכרוכה בהגדלת הוצאות אלא אם החוק מלווה בהחלטת ממשלה ביחס למימון.
בישראל לא חלה הגבלה על התוכן בכל הקשור להיבטי המימון של הצעת החוק. לעומת זאת קיימת הגבלה על תוכן הצעת החוק, אך מטעמים אחרים: יושב ראש הכנסת והסגנים לא יאשרו הצעת חוק שהיא לדעתם גזענית במהותה או שוללת את קיומה של מדינת ישראל כמדינת העם היהודי (בהצעה לתיקון תקנון הכנסת נוסח ההגבלה הוא "שולל את קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית").
מנגנון סינון מקובל אחר הוא "קבירה בוועדות" - חלק מהחוקים מגיעים לשלב הוועדה, אך "מוצאים את מותם" שם (ראה פירוט לעניין זה במאמר "שני תיקונים לתקנון הכנסת - על מה הם מלמדים?" פרלמנט, גיליון 24).
כאמור, כל הצעה שעניינה הסדרת החקיקה הפרטית צריכה להתחשב במתח הקיים בין חופש הביטוי והפעולה של המחוקקים כפרטים לבין יעילותה ותפקודה של הרשות המחוקקת כגוף. הצעות שתכליתן להטיל מכסה על חברי פרלמנט צפויות להידחות, משום שזהו ביטוי גלוי להגבלת חופש הפעולה של המחוקקים. ההסדר צריך לאזן בין הצורך של המחוקקים לקדם את האינטרסים של בוחריהם ולהבטיח בכך את בחירתם בשנית לבין הדרישה שהרשות המחוקקת תפעל כגוף יעיל ואחראי הדואג לאינטרסים של כלל הבוחרים.
הכתוב מבוסס על:
• Hazan, Reuven, "Political Reform and the Committee System in Israel: Structural and Functional Adaptation," Journal of Legislative Studies, Spring 1998, pp. 163-187.
• House of Commons, Factsheet, No. 33, Private Bills, Revised, October 1998.
• House of Commons, Factsheet, No. 4 , Private Members' Bill Procedure, Revised,February 1999.
• Mattson, Ingvar, "Private Members' Initiatives and Amendments," in Herbert, Doring, (Ed.), Parliaments and Majority Rule in Western Europe, Frankfurt: Campus Verlag, 1995.