ההיסטוריה של התהליך החוקתי בישראל

שראל היא בין המדינות שאין להן חוקה כתובה. נסקור להלן את גלגוליה של המסגרת החוקתית של המדינה, למן הכרזת העצמאות ועד היום.

אסֵפה מכוננת והכרזת העצמאות

כבר בחלקה השני של הכרזת העצמאות ניתנה הצהרת כוונות לגבי כתיבתה של חוקה למדינת ישראל: "אנו קובעים שהחל מרגע סיום המנדט. . . ועד להקמת השלטונות הנבחרים והסדירים של המדינה בהתאם לחוקה שתיקבע על-ידי האסֵפה המכוננת לא יאוחר מ-1 באוקטובר 1948. . ."
לוח הזמנים שהותווה בהכרזה נדחה בשל נסיבות התקופה (מלחמת השִחרור). מהכרזת העצמאות ברור כי הייתה החלטה לכונן חוקה פורמלית. מהדיונים שנערכו בוועדת החוקה של מועצת המדינה הזמנית ניכר כי הנטייה הייתה שהחוקה תהיה עליונה ונוקשה (ראה "ממשלות מיעוט"). השינוי במעמדה של האספה המכוננת והפיכתה לכנסת הראשונה (בהתאם לחוק המעבר, התש"ט - 1949) לא היה אמור לרוקן מתוכן את תפקידה הראשי של האסֵפה - משמע, לכונן חוקה. ברם, שינוי השם גרר עִמו גם שינוי של מהות, והצביע על המגמה לדחות את כתיבת החוקה.

החלטת הררי 

ויכוחים עזים התנהלו בכנסת הראשונה סביב סוגיית החוקה. בין המתנגדים לכתיבתה של חוקה שלמה היו המפלגות הדתיות וראש הממשלה דוד בן-גוריון. המפלגות הדתיות טענו שלישראל יש כבר חוקה מצוינת - חוקת התורה. בן-גוריון התנגד לחוקה בין היתר מכיוון ששאף לשנות את שיטת הבחירות לשיטה רוּבּית וקבלת חוקה הייתה מקבעת את השיטה היחסית הקיימת. טיעוני נגד נוספים שהועלו מצד הממשלה היו העובדה שהמדינה נמצאת עדיין בתהליך של גיבוש, אשר אינו עולה בקנה אחד עם חוקה קשיחה. כמו כן אוזכרה העובדה שרק מיעוט מהעם היהודי נמצא בישראל, ולכן אין למדינה זכות לקבל חוקה שתחייב את המיליונים שטרם עלו.

המצדדים בכתיבת חוקה, רובם חברי האופוזיציה, ראו בה מקור להגנה על זכויות המיעוט ובּלם כנגד שרירות השלטון. טיעונים נוספים שהושמעו בעד חוקה היו עצם הכרתהּ בקשת רחבה של זכויות אדם בסיסיות העובדה שחוקה משמשת בסיס איתן לחברה חופשית ודמוקרטית וקיומה של חוקה ברוב המדינות הדמוקרטיות.

ביוני 1950 קיבלה הכנסת הראשונה את מה שנודעה כ"החלטת הררי" (על-שם ח"כ יזהר הררי) אשר קבעה כי החוקה לא תתקבל במסמך אחד, אלא תיעשה בשלבים: "הכנסת הראשונה מטילה על ועדת החוקה חוק ומשפט להביא הצעת חוקה למדינה. החוקה תהיה בנויה פרקים-פרקים באופן שכל אחד מהם יהווה חוק יסודי בפני עצמו. הפרקים יובאו בפני הכנסת, במידה שהוועדה תסיים את עבודתה, וכל הפרקים יתאגדו לחוקת המדינה".
ההחלטה נתמכה על-ידי סיעות מפא"י, המפלגה הפרוגרסיבית, הספרדים וויצ"ו. "החלטת הררי" הותירה את סוגיית החוקה עמומה בשני תחומים: הן מבחינת העיתוי להשלמתה, והן מבחינת מעמדה. ההחלטה באשר לנוקשות (דרכי שינוייה של החוקה) ולעליונות (של החוקה על-פני כל חקיקה אחרת) נותרה פתוחה.

מעמדם של חוקי היסוד

מאז 1958 קיבלה הכנסת 11 חוקים אשר זכו לכותרת "חוק יסוד". המשותף לחוקים אלו, ומה שהבדיל אותם מחוקים אחרים, הוא הוספת המילה "יסוד" לשמם והיעדר הציון של שנת החקיקה. ייחוד זה מעיד על הכוונה להעמיד אותם מעל לחקיקה השוטפת. ברם, רוב חוקי היסוד נוסחו בצורה המאפיינת חקיקה רגילה.

הוראת השִריון היחידה שנכללה בחוק היסוד הראשון (חוק יסוד: הכנסת) נגעה לסעיף 4 העוסק בשיטת הבחירות: "אין לשנותו אלא ברוב של חברי הכנסת". אולם רק כעבור 11 שנים לאחר חקיקתו, ב-1969, עמדה הוראה זו למבחן חוקתי בפעם הראשונה. מבחן חשוב זה כונה הלכת ברגמן: לקראת מערכת הבחירות של 1969 חוקקה הכנסת חוק מימון בחירות אשר הפלה לטובה מפלגות קיימות בהשוואה למפלגות המתמודדות בפעם הראשונה. אהרון ברגמן עתר כנגד החוק בטענה כי הוא סותר את סעיף 4 בחוק יסוד: הכנסת המבטיח את עקרון השוויון בבחירות. בית המשפט פסק כי החוק אינו תקף משום שלא התקבל ברוב חברי הבית. החלטה זו נתפסה בעיני הקהילה המשפטית כהחלטה עקרונית לגבי כוחו של בית המשפט להעביר תחת ביקורתו חוקים שאינם מתיישבים עם סעיף משוריין של חוק יסוד, כל עוד לא נתקבלו ברוב הנדרש. ייתכן כי כבר בהחלטה תקדימית זאת נמצאים הניצנים לשינויים החוקתיים שהתרחשו בתחילת שנות ה-90.

הדיון החוקתי עד 1992 

חוקי היסוד שנתקבלו מאמצע שנות ה-70' ועד ל-1992 היו חוקים מוסכמים אשר שיקפו את כללי המשטר הקיימים. בחוקי יסוד אלה לא נוספו הוראות שִריון, והם לא שינו את המציאות החוקתית. עם זאת, ניכר כי הלכת ברגמן העניקה דחיפה משמעותית לדיון החוקתי בישראל. במהלך שנות ה-70' עלו לסדר היום סוגיות כמו מגילת זכויות אדם, ביקורת שיפוטית, נוקשות ועליונות חוקי היסוד וקבלתו של חוק יסוד: החקיקה.

החל מ-1973 הוגשו לכנסת כמה הצעות חוק של מגילות זכויות, חלקן מטעם ועדת חוקה חוק ומשפט, וחלקן כהצעות חוק פרטיות. חוקים אלו עברו בדרך כלל בקריאה ראשונה, אך הליכי חקיקתם לא הושלמו.

בסוף שנות ה-80', כאשר מונה דן מרידור לשר המשפטים, הוחלט ליזום קבלת חוק יסוד בנושא זכויות אדם. לאחר ישיבות רבות של ועדת השרים לחקיקה נבלמה יזמה זו בשל התנגדותן החריפה של המפלגות החרדיות. בעקבות זאת, נלקח נוסח הצעת החוק של משרד המשפטים והוגש על-ידי אמנון רובינשטיין כהצעת חוק פרטית. לקראת סוף 1989 אושרה הצעת החוק בקריאה טרומית, אך לאחר איומי המפלגות החרדיות היא נקברה בוועדת החוקה.

לאחר שהתברר כי בטווח הקצר קלושים הסיכויים להעביר חוק יסוד זה כמקשה אחת, פירק אותו רובינשטיין לרכיביו. חלק מן הרכיבים הללו התגלגלו והפכו לשני חוקי היסוד שהתקבלו ב-1992, בדמדומי כהונתה של הכנסת ה-12.

בד-בבד עם הניסיונות של הפוליטיקאים לקדם את קבלתם של חוקי יסוד נוספים, עלתה החל מאמצע שנות ה80-' המודעות הציבורית לנושא החוקתי. השיתוק הפוליטי של ממשלות האחדות, והתפיסה כי משהו לקוי במבנה המשטר, הניעו מאבק ציבורי למען קבלת חוקה לישראל. כאשר התברר לראשי התנועה כי הסיכוי לקבלת חוקה כוללת קלוש, הצטמצם המאבק לשני רכיבים שלה: שינוי שיטת הבחירות וחקיקת חוק זכויות אדם.

1992- תחילתה של "מהפכה חוקתית" 

לקראת הבחירות לכנסת ה-13 נוצר חלון הזדמנויות פוליטי להעברתם של שני השינויים המשמעותיים ביותר במבנה המשטר של מדינת ישראל מאז יִיסוּדה. השינוי הראשון נגע לשינוי שיטת הממשל, עם קבלתו של חוק יסוד: הממשלה החדש אשר הותיר על כנה את שיטת הבחירות לכנסת, אך הוסיף לה בחירה ישירה לראשות הממשלה. השינוי השני היה קבלתם של שני חוקי יסוד אשר נבדלו מבחינת מעמדם מחוקי היסוד הקודמים והביאו לְמה שְכּונה על-ידי נשיא בית המשפט העליון, אהרן ברק, "מהפכה חוקתית".

ייחודם של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד: חופש העיסוק נעוץ בכך שהם כוללים סעיפי שִריון ובכך שהם עשויים להתפרש כמגדירים מחדש את חלוקת הסמכויות בין הרשות השופטת לבין הרשות המחוקקת. קבלתם של שני חוקי היסוד היוותה עדות לכך שאומצה התפיסה המייחסת לחוקי יסוד מעמד-על משוריין. יחד עם זאת, הדיונים בכנסת על החוקים הללו לא הפיגו את העמימות באשר לשאלה האם הם מעניקים לבית המשפט סמכויות של ביקורת שיפוטית. חוקי היסוד של 1992 הותירו את הרשות השופטת, ביחס לשתי הרשויות האחרות, בשטח אפור ובמעמד עמום ודינמי. בית המשפט העליון הרחיב ללא ספק את תחום סמכותו, תוך שהוא מקנה לחוקי היסוד מעמד על. אך בכך לא תמו הניסיונות

להגיש לכנסת חוקי יסוד נוספים כדי להשלים את המסגרת החוקתית של ישראל.
ב-1993 הציג ח"כ דדי צוקר לכנסת את חוק יסוד: זכויות במשפט וחוק יסוד: חופש הביטוי וההתאגדות, אולם הצעות אלו נדחו כאשר הצטרפה סיעת העבודה למפלגות החרדיות. בכנסת ה-14 ניסה שר המשפטים צחי הנגבי לקדם את שני החוקים הללו והוסיף אליהם את חוק יסוד: זכויות חברתיות. גם הפעם לא צלחו יזמות אלו, לאחר התנגדות חריפה של המפלגות הדתיות והחרדיות.

ניסיונות נוספים להביא לקבלתם של חוקי יסוד נוספים נעשו גם בכנסת הנוכחית, אך בינתיים ללא הצלחה. חוק יסוד: החקיקה, הקובע את הליכי החקיקה של חוקי היסוד וחוקים רגילים, אושר בתחילת דצמבר לקריאה ראשונה על-ידי ועדת חוקה חוק ומשפט. לפי חוק זה, יצטרכו חוקי יסוד לעבור ברוב של חברי הכנסת בקריאה הראשונה, וברוב של לפחות 70 חברים בשתי הקריאות הבאות.

רשימת חוקי היסוד

חוק יסוד: הכנסת (1958)

חוק יסוד: מקרקעי ישראל (1960)

חוק יסוד: נשיא המדינה (1964)

חוק יסוד: הממשלה (1968)

חוק יסוד: משק המדינה (1975)

חוק יסוד: הצבא (1976)

חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל (1980)

חוק יסוד: השפיטה (1984)

חוק יסוד: מבקר המדינה (1988)

חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (1992)

חוק יסוד: הממשלה (בגרסתו החדשה) (1992)

חוק יסוד: חופש העיסוק (1992)

הכתוב מבוסס על:

• אלון, גדעון, "המסע הסיזיפי של שרי המשפטים," הארץ, 21 באוגוסט 2000, עמ' א2.

• גביזון, רות, המהפכה החוקתית: תיאור מציאות או נבואה המגשימה את עצמה, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 1998.

• גל-נור, יצחק ומנחם הופנונג (עורכים), משטר מדינת ישראל: ספר מקורות, ירושלים: נבו, 1993.

• רובינשטיין, אמנון, המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל, ירושלים ותל אביב: שוקן, 1996.