בית הדין הפלילי הבין-לאומי: סמכויות ומגבלות

בכנס שערכה לאחרונה לשכת עורכי הדין, נשיא בית המשפט העליון והיועץ המשפטי לממשלה הזכירו בדבריהם את בית הדין הפלילי הבין-לאומי ואת סמכות השיפוט שלו על אזרחי ישראל. הדברים המובאים כאן שואפים ליישב את הקביעות המנוגדות לכאורה שהובאו בדבריהם בדבר סמכות שיפוט או היעדרה, מתוך עיון מדוקדק בסמכויות המוסד והמגבלות המוטלות עליו.

ב-11 באפריל אירח מטה האו"ם בניו-יורק מפגש שבו הגישו עשר מדינות את מסמכי האשרור להצהרת היסוד של בית הדין הפלילי הבין-לאומי - אמנת רומא (ראה להלן). בכך הגיע מספר המדינות החברות ל-66, והושגו התנאים המינימליים - אשרור של 60 מדינות - להקמת בית הדין הראשון מסוגו בזירה הבין-לאומית. בית הדין, שחברות בו בין היתר כל מדינות האיחוד האירופי, עתיד לפעול החל משנת 2003 בהאג שבהולנד.

החידוש העיקרי בכינונו של מוסד זה הוא הבסיס הקבוע שהוא יושתת עליו, בניגוד לבתי הדין הארעיים ליוגוסלביה לשעבר, שם עומד כעת למשפט סלובודן מילושביץ', ולרואנדה. תחום השיפוט של בית הדין הוא גלובלי, וזהו הבדל נוסף מבתי דין אלה המוגבלים לאזורים גאוגרפיים מסוימים.

לעומת בית הדין הבין-לאומי לצדק בהאג הפותר סכסוכים בין מדינות, מושאי התביעה של בית הדין הפלילי יהיו יחידים. בתוקף כך יהיה בכוחו לשפוט ראשי מדינות כמו גם חיילים ופקידים בדרגים זוטרים. במתכונת זו, בית הדין מממש חזון ישן שנזכר באמנת האו"ם למניעה ולענישה של רצח עם (1949) ואשר עמד ביסוד משפטי נירנברג וטוקיו, לקיומה של ערכאה השופטת יחידים וממלאת, בתוך כך, חוסר במשפט הבין-לאומי.

הבסיס החוקי של בית הדין הוא חוק העונשין הפלילי שנוסח ברומא ב-1998 כחלק מאמנת רומא שחתמו עליה לראשונה 120 מדינות. במסמך זה הוגדר תחום סמכות השיפוט של בית הדין הפלילי, הכולל עוולות של רצח עם, פשעים נגד האנושות ופשעי מלחמה. למעשה, חוק העונשין אינו מחדש הרבה בהגדרתם של פשעים אלה, והוא נסמך על אמנות והסכמים בין-לאומיים שהגדירו במשך השנים את החוק ההומניטרי (ראה מסגרת להלן). העבֵרה של טרוריזם, שלא נכללה בחוק העונשין בשל הקושי להגדיר אותה, בולטת בהיעדרה בימים אלה.

בבית הדין יכהנו 18 שופטים בכהונה בת תשע שנים. השופטים ייבחרו בהצבעה חשאית באספת המדינות החברות ברוב של שני שלישים לפחות. הם נדרשים לפעול ללא משוא פנים ותוך בקיאות במשפט פלילי ובין-לאומי. ההרכב עתיד לשקף גאוגרפית את המדינות החברות ואת שיטות המשפט העיקריות הנהוגות בעולם. תנאי נוסף הוא ייצוג נשים בהרכב. התובע, שבידיו סמכויות נרחבות ליזום ולנהל חקירות, ייבחר גם הוא בבחירות חשאיות ויהיה חייב לעמוד בדרישות הניצבות בפני השופטים. הדחתם של התובע והשופטים תתאפשר ברוב של שני שלישים מקרב המדינות החברות.

רשימת הפשעים המצויים בתחום השיפוט של בית הדין הפלילי:

רצח עם - במטרה מכוונת לפגוע או להרוג בקבוצה על-פי שיוכה האתני, הדתי, הלאומי או הגזעי.

פשעים נגד האנושות - תוקפנות שיטתית נגד אוכלוסייה אזרחית. תחת כותרת זו מצויות עבֵרות רבות, ביניהן: אונס, אפרטהייד והרעבה.

פשעי מלחמה - פשעים הנעשים במסגרת עימותים אלימים פנימיים ובין-לאומיים. תחת כותרת זו נזכרים פשעים כמו: פגיעה מכוונת באזרחים, שלילת זכויותיהם של שבויי מלחמה ולקיחת בני ערובה.

בית הדין יפעל תוך כמה מגבלות. למעט מקרה שבו תוגש עתירה על-ידי מועצת הביטחון של האו"ם, סמכותו תחול רק על המדינות החברות (ראה לוח להלן) והיא אינה רטרואקטיבית. קודם הנעתם של הליכים משפטיים יתקיים פורום של קדם-משפט בראשותם של שלושה שופטים, שאפשר יהיה לערער בפניו על עצם הכוונה לנהל משפט. אפשרות ערעור תינתן גם לאחר מתן פסק הדין. חשוב מכך, בית הדין אינו אמור לפעול במקום מערכות המשפט הלאומיות או לגבור עליהן, אלא לשמש מפלט אחרון באם מדינה שאזרח שלה ביצע פשע או שבתחומה התבצע פשע נמנעת מלקיים הליכים משפטיים. מטעם זה, סבורים תומכי הרעיון, אין למדינות לחשוש מפני כוחו של בית הדין להתערב בענייניהן הפנימיים. המחויבות לריבונותן של מדינות הודגשה במבוא להצהרת היסוד של בית הדין, והיא באה להזים את חששותיהן של המדינות המתנגדות מן הנטייה הגוברת במשפט הבין-לאומי להצדיק התערבות בענייניה הפנימיים של מדינה ריבונית בשם הגנה על זכויות אדם (ראה פרלמנט, גיליון 33, עמ' 11).

חרף זאת, קבוצת מדינות חשובה נמנעת מהצטרפות. עומדת בראשה ארצות הברית, שהסתפקה בחתימה (שבוטלה לאחר מכן, ראה להלן) ללא אשרור האמנה. מעניין לציין כי לצד טורקיה, אלה הן שתי המדינות היחידות בנאט"ו שלא הצטרפו לבית הדין. ההתנגדות האמריקנית נובעת מן המעורבות העולמית הנרחבת של ארצות הברית וחלקה המשמעותי בכוחות האו"ם ליישוב סכסוכים. יש לשער כי מעורבות זו הופכת את כל נושאי התפקידים הציבוריים בממשל, עד אחרון החיילים, לחשופים לתביעות בבית הדין וליעדים לניגוח פוליטי. עמדה זו הקצינה בתקופת נשיאותו של ג'ורג' בוש הבן ואפשרה העברת חוק בקונגרס האוסר על שיתוף פעולה של פקידי הממשל עם בית הדין. למרות שלחתימה ללא אשרור יש תוקף הצהרתי בלבד והיא לכשעצמה אינה מטילה מחויבות משפטית כלשהי, בוטלה לאחרונה חתימתה של ארצות הברית על הצהרת היסוד לפי החלטתו של הנשיא.

רוסיה אימצה מדיניות דומה של חתימה ללא אשרור, ואילו סין נמנעה גם מעצם החתימה. הימנעותן של מעצמות אלה מערערת את סיכויי הצלחתו של הניסוי המשפטי הזה, אשר בהיעדר מנגנון אכיפה עצמי יישען על כוחן של המדינות החברות אך בעיקר על רצונן הטוב של המעצמות. משפטו של סלובודן מילושביץ', הנערך עתה בהאג, ממחיש טענה זו משום שעצם איסוף הראיות וגביית העדויות התאפשרו הודות לחלקה של ארצות הברית ובנות בריתה בנאט"ו, בכוח השיטור בבלקן.

ישראל, שחתמה על האמנה סמוך ל"נעילת" ההחתמה, בחרה גם היא שלא לפתוח בתהליך האשרור. ההסתייגות נובעת מהצבתן של ההתנחלויות תחת סעיף פשעי המלחמה בחוק העונשין של בית המשפט. הגדרה זו לפשעי מלחמה, ניזומה על-ידי המדינות הערביות והיא מתפרשת בישראל כפוליטיזציה של בית המשפט. העמדה הישראלית מבקשת כעת להדוף השמה של הסעיף הזה על ההתנחלויות הישראליות יחד עם זאת ברור לגמרי כי הסעיף המדובר אכן פותח פתח לתביעות עתידיות (של מדינות חברות) נגד ישראלים ביהודה, שומרון, חבל עזה וברמת הגולן.

עם זאת, הימנעות מהצטרפות לאמנה והמגבלות שהטיל על עצמו בית הדין עדיין אינן מספקות הגנה מוחלטת על המדינות הלא-חברות. כאמור, לצד זכות העתירה השמורה למדינה חברה ולמדינות נוספות על בסיס אד הוק, הקנתה אמנת רומא סמכות עתירה גם למועצת הביטחון של האו"ם. במסגרת זו תתאפשר תביעה גם נגד אזרח של מדינה שאינה חברה. עניין זה אין בו כדי לאיים על החברות הקבועות במועצת הביטחון שנמנעו מהצטרפות לבית הדין - ארצות הברית, סין ורוסיה - אלא על מדינות בעלות השפעה קטנה יותר בזירה הבין-לאומית, וביניהן ישראל. מטעם זה, כמו גם מסיבות נוספות, יש חשיבות להתערבות בג"צ ולשפיטות של פעולות הצבא. העובדה כי הליכים משפטיים ממצים מתקיימים בישראל עשויה לפטור את חייליה וקציניה מלעמוד לדין בפורום בין-לאומי, גם על-פי כללי בית הדין הפלילי הבין-לאומי.

לוח: המדינות החברות בבית הדין הפלילי הבין-לאומי

אפריקה	בוצואנה, בנין, גנה, גבון, דרום אפריקה, לסוטו, מאוריציוס, מלי, ניגריה, ניז'ר, סיירה לאון, סנגל, קונגו, הרפובליקה המרכז אפריקנית.
אסיה	טג'יקיסטאן, ירדן,* קמבודיה, מונגוליה.
אירופה	אוסטריה, איטליה, איסלנד, אירלנד, אנדורה, אסטוניה, בולגריה, בוסניה-הרצגובינה, בלגיה, בריטניה, גרמניה, דנמרק, הולנד, הונגריה, יוגוסלביה, לוקסמבורג, ליכטנשטיין, מקדוניה, נורבגיה, סלובניה, סלובקיה, סן-מרינו, ספרד, פולין, פורטוגל, פינלנד, צרפת, קפריסין, קרואטיה, רומניה, שוודיה, שווייץ.
צפון אמריקה	אנטיגואה וברבודה, בליז, דומיניקה, טרינידד וטובגו, פנמה, קוסטה ריקה, קנדה.
דרום אמריקה	אקוודור, ארגנטינה, ונצואלה, פרגואי, פרו.
אוקיאניה	איי מרשל, נאורו, ניו-זילנד, פיג'י.
בין המדינות החתומות שלא החלו בהליך האשרור	איראן, ארצות הברית, ישראל, מצרים, מרוקו, סוריה רוסיה.

* כפי שעולה מנתונים אלה, ירדן היא המדינה היחידה מבין המדינות הערביות החברה בבית הדין.

הכתוב מבוסס על:

* אתר הקואליציה לבית הדין הפלילי הבין-לאומי - www.iccnow.org

* אמנת רומא - www.iccnow.org

* Robkin, J., "The Human Rights Agenda versus National Sovereignty," in Freedom in the World 2000-2001, New Jersey: Freedom House, 2001. pp. 26-37.