מערכת הפנסיה - מורה נבוכים - המשך

הרפורמות במערכת הפנסיה מאז שנות התשעים

כאמור, בשנות התשעים של המאה העשרים הוחל בתהליך של רפורמה מקיפה במערכת הפנסיונית ברוב מדינות העולם המערבי (ובחלק גדול מן המדינות המתפתחות העוברות תהליך של שינוי דמוגרפי). שינויים אלה נבדלים ממדינה למדינה, אך הם שולבו באווירה של ליברליזציה כלכלית וניסיון לצמצם את מדינת הרווחה. אלה הצעדים שננקטו ברוב מהמדינות:

- העלאת גיל הפרישה באופן אוניברסלי, תוך התאמה לתוחלת החיים המתארכת.
- מעבר משיטת DB לשיטת DC בחישוב גובה הגמלאות.
- מעבר משיטת PAYG לשיטה על-פי cohorts בניהול מימון הגמלאות.
- עידוד דחיית הפרישה ומניעת פרישה מוקדמת (לפעמים תוך אפשרות לקבל פנסיה חלקית מלווה בהמשך העבודה).
- הגדלת מספר שנות החיסכון הנדרשות כדי לקבל פנסיה (לפעמים תוך הגדלת גובה הקצבה).
- הגדלת אחוז חיסכון החובה הפנסיוני של העובד ושל המעביד (בדרך כלל תוך שמירה על היחס ביניהם).
- הגדלת הסובסידיה הממשלתית למערכת בגירעון אקטוארי.
- מתן אפשרות לגורמים פרטיים להתחרות בקרנות הציבוריות הקיימות, ויצירת ערוצי חיסכון פנסיוני חדשים (בדרך כלל תוך הקפדה על עלויות ניהול רגילות ומוגבלות).
- מתן אפשרות (מוגבלת) להשקעת כספים מהחיסכון הפנסיוני בשור הפרטי (בדרך כלל בהשקעות סולידיות).

כמובן שהמצב שונה בכל מדינה בהתאם לנתוניה הדמוגרפיים, לתחזיות התפתחותה הכלכלית ולאוריינטציה של הכוחות הפועלים שבשלטון.

מבט השוואתי

בגרמניה קיימת מערכת אחידה של ביטחון סוציאלי ממלכתי (המקפלת בתוכה גם את מלוא התפקידים של קרנות הפנסיה כפי שתוארו לעיל), המספקת פנסיות לכלל העובדים השכירים, למקבלי קצבאות אחרות, לחיילים בשירות חובה ולמובטלים. היא פתוחה להצטרפות אינדיבידואלית של אזרחים מגיל 16, לגרמנים בחו"ל ולנתינים זרים בגרמניה. התשלום נעשה באופן קבוע ומתחלק שווה בשווה בין עובד לבין מעביד. השיטה משלבת OB ו-DC, מכיוון שהממשלה מכסה את עלויות הפנסיות שלא מכוסות מהחסכונות.

בצרפת קיימת מערכת המשלבת ביטחון סוציאלי והסדרים ציבוריים של פנסיה חובה לכלל השכירים. ההצטרפות להסדרים חובה גם למקבלי קצבאות סוציאליות אחרות, וולונטרית למובטלים ולצרפתים החיים בחו"ל. קיימים הסדרים מיוחדים לעובדי ציבור ולעובדים עצמאיים (בהיקף נרחב). הקצבה המשולמת היא אחידה, וממומנת מחסכונות המעביד והעובד ומסובסידיה ממשלתית ישירה. החישוב משלב DC ו-DB, שכן מובטח קשר למשכורות במשק. הממשלה מכסה את יתרת התשלום במידה ולא הצטבר מספיק כסף בחשבון העובד. המערכת מעודדת את הגמלאים להמשיך לעבוד באופן חלקי.

בשוודיה עברה המערכת שינויים מנוגעים ב-1990 (ליברליזציה) וב-1999 (חיזוק החישוב הקולקטיבי). לפני רפורמות אלה סיפקה הממשלה פנסיה ממשלתית חובה לכלל האוכלוסייה על בסיס הפרשות חודשיות מן ההכנסות הגלובליות (מהעובדים השכירים, מהמעבידים, מהעובדים העצמאיים ומהלא-מועסקים). שיטת חישוב הקצבאות היא DB ו-PAYG. בשיטה החדשה שתוקנה, כל האזרחים חייבים בתשלום הפרשות חודשיות לסוכנות הפנסיה בנוסף לחיסכון נוסף המכונה "פרמיום", שניהולו ציבורי או פרטי, לפי בחירת המבוטח. במקרה של השכירים מדובר בחיסכון של 16 אחוז לסוכנות הפנסיה ושל 2.5 אחוזים לתוכנית הפרמיום. המעביד משלם 60 אחוז משני החסכונות גם יחד. חישוב הקצבאות בפנסיה הרגילה הוא על בסיס DC ו-PAYG (שילוב נדיר), כאשר הממשלה מסבסדת את גירעונות המערכת, מבטיחה רמות מינימליות של פנסיה לכל חוסך ומממנת את הפנסיות לאותם אזרחים שלא יכלו לחסוך. מערכת הפרמיום מנוהלת על-פי ריבוי הסדרים, בדרך כלל בשיטת DC צוברת; אך חשיבותה בסך כל התשלומים שולית.

ביפן קיימת מערכת ביטחון סוציאלי ראשוני המכונה "פנסיה לאומית" לכל האוכלוסייה (וכן ליפנים החיים בחו"ל). כל אזרח חייב בתשלום חודשי קבוע. המערכת מספקת תשלומים בסיסיים. בנוסף קיים ביטוח פנסיה חובה הקשור למקומות העבודה אך פתוח להצטרפות של אנשים נוספים, המשלם פנסיה נוספת הנקבעת לפי ענפים. הסכמים מיוחדים קיימים לעובדי מדינה ולאחרים. הממשלה משלמת את מלוא עלויות הניהול וכן שליש מעלות הקצבאות.

בארצות הברית קיימת מערכת ראשונית של ביטחון סוציאלי (OASDI), שמכסה את רוב העובדים השכירים (פרט לעובדים החקלאיים, הביתיים ואלה שהכנסתם נמוכה מאוד). היא מספקת תשלומים מינימליים לעובדים שפרשו לגמלאות, בתנאי שצברו מספיק שנות חיסכון. הקצבה משולמת על בסיס מבחן הכנסות עד גיל 70, ולאחר מכן אינה תלויה בהכנסות הגמלאי. מערכת הפנסיה מנוהלת על-פי הסדרים וולונטריים בין המעביד לבין העובד, ומוקמת במשותף על-ידי חברות ניהול פנסיוניות שהשקעותיהן מופנות לשוק. המדינה דואגת לפיקוח כללי ולהבטחת הסדרי הפנסיה של עובדיה המעוניינים בכך.

באוסטרליה מערכת הביטוח הסוציאלי הראשוני אינה אוניברסלית, והזכות לקצבה תלויה בגובה ההכנסות של הדורש. ההצטרפות לקרנות פנסיה במקומות עבודה היא חובה. אין מערכת פנסיונית לעובדים העצמאיים. אין גביית תשלומים למערכת הביטחון הסוציאלי - היא ממומנת במלואה מתקציב המדינה. מערכת הפנסיה התעסוקתית מנוהלת כולה כ-DC צוברת.

לסיכום:

תחילת המאה העשרים ואחת מעמידה את הדיון על עתיד מערכות הפנסיה הציבוריות במוקד הוויכוח הפוליטי ברוב המדינות המפותחות ובעצם בעולם המזדקן כולו. הדיון הופך לעתים לסוער, והעצמה הרגשית של הטוענים לא תורמת להבנה ברורה של הטענות ושל ההשלכות של הפרויקטים הנדונים.

כך למשל גל של שביתות שטף את גרמניה, את צרפת, את אוסטריה ואת איטליה בשלוש השנים האחרונות; זאת בעקבות ניסיון הממשלות להרע את תנאי הפרישה של עובדי מדינה, להעלות את גיל הפנסיה ולהכניס או לחדד את שיטת החישוב הצוברת (DB) ביתרות הפנסיוניות. במדינות אחרות, הדיון מתרכז סביב האפשרות להגביר את התחרות בין הגורמים הפרטים לבין המערכת הציבורית בניהול הקרנות (כמו למשל בדרום אמריקה או במדינות הנורדיות). בחלק מהמדינות עיקר הדיון הוסט להתמודדות העתידית עם הגירעונות האקטואריים של המערכת (כו למשל ביפן, באיטליה או בישראל).

לבסוף, במדינת ישראל ובארצות הברית הועלו טיעונים בדבר הצורך להעביר את מערכת קרנות הפנסיה ממעמד וולונטרי למעמד חובה; זאת כדי להבטיח כיסוי לכלל האוכלוסייה. בכל מקרה, אין ספק שדימוי החברה העתידית במדינות המערב יושפע עמוקות מן ההחלטות שיתקבלו בנושא הפנסיוני בימים אלה.

הכתוב מבוסס על:

• הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה: פנסיה ופרישה מן העבודה. ממצאים ראשונים מתוך הסקר החברתי. דו"ח מיום 26.8.2003

• Equipe INGENUE, Macroeconomic Consequences of Pension Reforms in Europe: An Investigation with the INGENUE World Model, Paris: INGENUE, 2001.

• International Social Security Association, The Social Reform Debate: In Search of a New Consensus, Geneva: Stockholm Initiative Project, 1999.

• Mitchell, O.S., International Models for Pension Reform. Philadelphia: Pension Research Council, Wharton School, Univ. of Pennsylvanis, 1998.

• Orszag, P.R. and J.E. Stiglitz, "Rethinking Pension Reform: Ten Myths about Social Security Systems," in New Ideas about Old Age Security, Washington D.C: The World Bank, 1999.

• The Pensions Management Institute, Pensions Terminology: A Glossary for Pension Schemes: Revised and Updated, 6th. Edition, London: PMI/PRAG Publication, 2002.