חקיקה חדשה : תיקון לחוק חסינות חברי כנסת, זכויותיהם וחובותיהם

ב-25 ביולי 2005 אישרה מליאת הכנסת בקריאה שנייה ושלישית תיקון לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, 1951. התיקון התקבל ברוב של 36 מול 5 מתנגדים ושני נמנעים. היזמה לתיקון באה בעקבות ביקורת ציבורית ומשפטית שהופנתה כנגד ההליך הקיים של נטילת החסינות, ביקורת שגברה לנוכח מקרים שבהם נראה לכאורה כי חברי הכנסת מרחיבים את השימוש בכלי זה תוך דחיית בקשות היועץ המשפטי לממשלה להסרת החסינות.

"חבר כנסת יצטרך לפעול בכדי שחסינותו לא תוסר באופן אוטומטי"

התיקון לחוק הוא יזמתם של יו"ר ועדת הכנסת ח"כ רוני בר-און ויו"ר ועדת חוקה, חוק ושמפט ח"כ מיכאל איתן. קדמו לו דיונים שנמשכו כמעט שנה בוועדת הכנסת, שבמהלכם  נבחנו הצעות שונות, החל מהצעה לביטול החסינות הדיונית ועד להצעות שצידדו בהעברת הליך הסרת החסינות מהכנסת לגופים חיצוניים. התיקון לחוק קובע הליך חדש בכל הנוגע לחסינות חברי הכנסת בפני הדין הפלילי, כלומר - החסינות הדיונית העומדת לח"כ בחשד לביצוע עברה שאינה קשורה לתפקידו הציבורי. זאת, להבדיל מן החסינות המהותית הנוגעת ישירות לתפקיד של הח"כ ונועדה להבטיח את עצמאותו וחופש פעולתו (לדיון נרחב בנושא ראה "פרלמנט", גיליון 34).

הסרת החסינות הדיונית נתפסה במשך שנים כהליך אוטומטי כמעט, ונדיר היה שהכנסת לא נעתרה לבקשת היועץ. מגמה זו השתנתה לאחרונה בעקבות כמה מקרים (חברי הכנסת בלומנטל, חזן וגורלובסקי), שבהם סירבה ועדת הכנסת להסיר את החסינות כפי שביקש היועץ. בעקבות מגמה זו הופנתה ביקורת ציבורית ושיפוטית כלפי הליך הסרת החסינות, שקידמה את השינוי הנוכחי.

מהותו של החוק החדש הוא בכך שמליאת הכנסת הצביע מעתה על אישור החסינות, ולא על הסרתה כפי שהיה עד כה. לפני תיקון החוק עמד בתוקפו ההליך הבא: היועץ המשפטי לממשלה מעביר בקשה להסרת חסינות, ועדת הכנסת דנה בבקשה ומצביעה; רק אם נמצא רוב, הבקשה מועברת למליאה לצורך הסרתה הסופית של החסינות. התיקון שאושר בכנסת משנה את בררת המחדל בהליך הסרת החסינות. מעתה, היועץ המשפטי לממשלה לא יצטרך ליזום דיון ולבקש מוועדת הכנסת לאשר הסרת חסינות. חבר הכנסת שהוגש נגדו כתב אישום הוא זה שיצטרך לפעול כדי שחסינותו לא תוסר באופן אוטומטי. שלושים יום עומדים לרשות הח"כ המואשם כדי לבקש מהכנסת לקבוע כי עומדת לו חסינות בפני דין פלילי. אם בתקופה זו לא יפנה חבר הכנסת בבקשה ל"אי נטילת חסינות", ייפתח משפטו מבלי שיתקיים דיון בהסרת החסינות בוועדת הכנסת או במליאה.

חידוש נוסף שהציע התיקון לחוק הוא קביעת העילות שבגינן יכול ח"כ לבקש מהכנסת שלא להסיר את חסינותו. עד כה לא צוינו בחוק העילות לכך, אם כי בית המשפט קבע בכמה פסיקות כי לכנסת מרחב שיקול מצומצם, וכי העילה היחידה לאי-נטילת חסינות היא במקרה של חשש כי היועץ פעל שלא בתום לב בבקשו להסיר את החסינות.

התיקון שהתקבל מרחיב את סל העילות, וכולל את המקרים הבאים:

א. העברה שבה מואשם חבר הכנסת נעברה במסגרת או למען מילוי תפקידו.

ב. כתב האישום הוגש שלא בתום לב או מתוך הפליה.

ג. כאשר חלים שלושה התנאים הבאים: העברה בוצעה במשכן הכנסת; ננקטו הצעדים ו/או האמצעים במסגרת הכנסת (למשל טיפול של ועדת האתיקה); אי-ניהולו של הליך פלילי לא יפגע באינטרס הציבורי.

ד. בעקבות הסרת החסינות צפוי להיגרם נזק ממשי לתפקוד הכנסת או לייצוג ציבור הבוחרים.

כמנהגם של חוקים רבים שמתקבלים בכנסת גם חוק זה משקף פשרה בין דעות ועמדות שונות. פשרה בין אלה שקראו להשאיר את המצב על כנו ואף להרחיב את החסינות הדיונית המוענקת לח"כים, לבין אחרים שתמכו בהוצאת ההחלטה על הסרת החסינות אל מחוץ לכותלי הכנסת.

טיעוני התומכים

- החוק נועד לבטל את חוסר האיזון בין חברי הכנסת לבין כלל אזרחי המדינה בכל הנוגע לעקרון השוויון בפני החוק. מצב הנוצר כתוצאה מתפקודה של החסינות הדיונית כ"טייס אוטומטי" המגן על חברי הכנסת מפני עברות שאינן קשורות במישרין לתפקידם הפרלמנטרי.

- הצעת החוק נועדה למנוע ניצול לרעה של החסינות. היא שואפת לאזן בין חופש הפעולה של הח"כ, ההכרחי למילוי משימתו הפרלמנטרית, לבין גלישה אל מעבר לגבולות החסינות.

- החוק מגדיר את העילות שבגינן לא ניתן יהיה להסיר את החסינות. יוזמי החוק רואים בעילות אלה כלי חשוב שיסייע לחברי הכנסת בהחלטתם לאפשר חסינות.

טיעוני המתנגדים

אלה נחלקו לשתי קבוצות:

הקבוצה הראשונה, מוחמד ברכה ועיסאם מחול, ביקרה את החוק על כך שהוא עלול לצמצם בפועל את חסינות חברי הכנסת. החסינות היא כלי עבודה יום-יומי, המאפשר לח"כ לבצע נאמנה את תפקידו מבלי לחשוש מאיומים אפשריים מצד השלטון. שינוי הסדר הקיים נתפס כצעד מסוכן העלול לפגוע בכנסת ובתפקידה המוסדי בתוך ההליך הדמוקרטי.

הקבוצה השניה, רשף חן וזהבה גלאון, הציגה ביקורת שלפיה שינוי החוק לא ישפיע מהותית על המצב הקיים וימשיך להגן על חברי הכנסת גם בתחומים החורגים מן הפעילות הפרלמנטרית. כמו כן נטען שהעילות לאי-הסרת החסינות, שהוגדרו בחוק, נרחבות ומקנות לחברי הכנסת חסינות רחבה מדי. הביקורת התמקדה בעילות המפורטות בסעיף ג ו-ד, אשר מרחיבות את סמכויות הפרשנות של ועדת הכנסת ומספקות לחברי הכנסת הגנה משפטית רחבה שלא ניתנת לכל אזרח במדינה. חברי הכנסת קראו לישום דו"ח ועדת נסים (מ-1997) שהמליץ על הוצאת ההכרעה אודות חסינות חברי הכנסת אל מחוץ לכותלי הפרלמנט.

חסינות דיונית במבט השוואתי

מדיונת שונות בעולם מתייחסות באופן שונה לחסינות הדיונית. מצד אחד, אפשר למצוא מדינות שבהן החסינות הדיונית מצומצמת למדי או שאינה קיימת כלל (בריטניה והולנד). מצד שני, קיימות מדינות שבהן החסינות הדיונית נרחבת, וכוללת הגנה מפני מעצר, מאסר, הליכי חיפוש, ציטוט והעמדה לדין (איטליה).

בעת הדיון בדבר החסינות הדיונית ואופן הסרתה כדאי לשים לב לשלושה גורמים מרכזיים:
1.היקף תחולת החסינות - המעשים שמפניהם מגנה החסינות הדיונית.

2.מורכבות הליך הסרת החסינות - האם מדובר בהליך פשוט או מורכב, והאם ההליך מוגבל בזמן.

3.מסגרת ההגנה על חבר הפרלמנט - האם חבר פרלמנט מוגן בפני הליכים משפטיים או חשוף אליהם.

שלושת הגורמים הללו פועלים בהקשר רחב יותר של אקלים ותרבות פוליטית. הם משפיעים הן על הליכי הסרת החסינות - מדינות שבהן החסינות מוסרת בקלות לעומת מדינות שבהן קשה להסיר את החסינות - והן על תדירות הפניות להסרת חסינות.

להלן דוגמאות אחדות של הליכי הטיפול בהסרת החסינות הדיונית במדינות שונות.

גרמניה
בגרמניה, החסינות הדיונית מגנה על חברי הפרלמנט מפני הדין הפלילי ומפני הדין האזרחי. בין היתר, חבר הפרלמנט נהנה מהגנה מפני חיפוש בחפציו או בביתו, מפני מעצר ומפני פתיחת הליך משפטי. החסינות לא חלה על חבר פרלמנט שנתפס בעת מעשה או יום לאחריו; על עברות תנועה ועברות קלות אחרות.

הליך הסרת החסינות כלל דיון של ועדה פרלמנטרית המוקמת במיוחד לצורך זה, ומייצגת את יחסי הכוחות המפלגתיים. ממצאי הוועדה מוצגים בפני מליאת הפרלמנט, המחליטה אם להסיר את החסינות או להשאירה. חבר הפרלמנט שחסינותו עומדת לדיון אינו יכול להשתתף בדיוני הוועדה, אך יש באפשרותו לעתור לבית המשפט החוקתי הפדרלי כנגד ההחלטה שהתקבלה.

בריטניה
למרות שהמושג "חסינות דיונית" ("parliamentary privilege") קיים בבריטניה, יישומו בפועל מצומצם ביותר. החסינות הדיונית מגנה מפני מעצר וכליאה במקרים של הליך אזרחי בלבד, רק במקרים בהם לא מדובר בביזיון בית המשפט. החסינות לא חלה על מעשיו של אדם טרם היבחרו לפרלמנט, ותוקפה נע מ-40 יום לפני תחילת פעילותו של בית הנבחרים ועד ל-40 יום לאחר סיום כהונתו או פיזורו.

ארצות הברית
גם כאן החסינות הדיונית מתייחסת להליכים אזרחיים בלבד, ומגנה על הנבחרים רק מפני מאסר. החסינות חלה רק על מקרים שהתרחשו בקונגרס, בדרך אליו או ממנו. החסינות אינה מונעת את הופעתם של חברי פרלמנט בפני בתי משפט או ועדות חקירה.

איטליה
החסינות הדיונית רחבה יחסית, ותקפה להליכים פליליים ואזרחיים. היא כוללת הגנה מפני מאסר, חיפוש בבית או חיפוש גופני, ציתות לשיחות, האזנה או עיכוב דברי דואר. החסינות אינה מגנה על חבר פרלמנט מפני הגעה לבית משפט לצורך מסירת עדות.

הליך הסרת החסינות מתחיל בהגשת בקשה לבית הרלוונטי בפרלמנט (הבית התחתון או העליון). הבקשה מועברת לוועדת פרלמנט מתאימה. זאת מגבשת תוך 30 ימים את המלצתה, לשמירת החסינות או להסרתה. נימוקי הוועדה מובאים בפני המליאה, שמחליטה על "גורל" החסינות בהצבעה חשאית.

ספרד
בספרד קיימת חסינות דיונית על הליכים פליליים, המגנה על חברי הפרלמנט מפני מעצר, החזקה במאסר ופתיחת הליך משפטי. אין חסינות במקרים שבהם חבר פרלמנט נתפס בשעת מעשה, כמו גם על מתן עדות בבית משפט. החסינות תקפה במהלך כהונת בית המחוקקים (הקונגרס), וחלה גם על הליכים משפטיים שהחלו טרם בחירת הנציג.

הליך הסרת החסינות מתחיל בהגשת בקשה של נשיא הקונגרס לוועדה מיוחדת של הבית התחתון. הוועדה צריכה לקיים שימוע למי שחסינותו עומדת לדיון ולגבש את המלצתה, הכול תוך 30 יום. הדיון הסופי בדבר הסרת החסינות מתקיים במליאת הקונגרס במידה ותוך 60 ימים לא התקבלה החלטה של המליאה, תבוטל הבקשה להסרת החסינות.

שוודיה
החסינות חלה על הליכים פליליים, מלבד, ומגנה בפני מעצר, מאסר ועיכוב לחקירה (remand). החסינות לא חלה על חברי פרלמנט המודים באשמה; נתפסים בשעת מעשה; או כאשר העונש על העברה נמוך משנתיים מאסר בפועל. החסינות אינה מגנה על חברי פרלמנט בפני הגעה לבית משפט, או לסמכות שיפוטית, לצורך מתן עדות. החסינות חלה על חברי הפרלמנט המכהנים בפועל, ואינה נמשכת לאחר סיום הכהונה.

הליך הסרת החסינות מתבצעת בפרלמנט, לאחר הגשת בקשה בכתב של התובע הכללי או של חברי פרלמנט ליו"ר הבית. הדיון בהסרת החסינות וההכרעה נעשים במליאת הפרלמנט.

צרפת
חסינות דיונית, החלה על הליכים פליליים, מגנה על חברי הפרלמנט מפני מעצר בלבד, ואינה מגנה מפני פתיחה בהליך משפטי או מפני חיפוש בביתו של חבר הפרלמנט. אין חסינות במקרים שבהם חבר הפרלמנט נתפס בשעת מעשה, במקרה של חשד לעברה המוגדרת כפשע או במקרה שחבר הפרלמנט הורשע. החסינות לא חלה גם על מתן עדות בפני שופט או בית דין. החסינות חלה בזמן תקופת כהונת הפרלמנט ואינה מכסה הליכים משפטיים נגד חבר פרלמנט שהחלו טרם היבחרו.

הליך הסרת החסינות מטופל באמצעות ועדת אד-הוק המוקמת לצורך בדיקת בקשת ההסרה. חבר הפרלמנט שעניינו נדון בוועדה יכול להעיד בפניה לפני העברת המלצותיה לדיון במליאת הפרלמנט, שמחליטה על הסרת החסינות. הדיון בבקשה להסרת החסינות מתמקד בשיקולים להגשת הבקשה, כלומר האם הבקשה הוגשה מתוך שיקולים אמתיים, הגונים, בתום לב וללא משוא פנים.

הולנד
הולנד היא מקרה יוצא דופן של מדינה שבה מאז 1848 חברי הפרלמנט אינם זוכים לחסינות דיונית, ואפשר לראותם כשווים לאזרחי המדינה בפני שלטון החוק.

לסיכום, אפשר לומר כי נושא החסינות הדיונית מצוי על סדר היום של הפרלמנטים השונים בעולם. רובם ככולם מנסים לשמור על האיזון העדין בין חשיבותה של החסינות ככלי בעבודת הפרלמנט, לבין ניצולה לרעה בידי חברי פרלמנט תוך הפרת העיקרון הדמוקרטי הבסיסי של שוויון בפני החוק. כל פרלמנט, בהתאם להיסטוריה ולתרבות הפוליטית שלו, מוצא את הדרך לאזן בין תפקידה של החסינות הדיונית וחשיבותה לבין החשש שתנוצל לרעה.

הכתוב מבוסס על:

• אלון גדעון, ועמירם ברקת, "הכנסת אישרה את הרפורמה בחוק החסינות", הארץ, 26.7.2005.

• הצעת חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון מס' 33), התשס"ה-2005.

• דיון במליאת הכנסת, דברי הכנסת, 25.7.2005.

• "Roles on Parkiamentary Immunity in the European Parliament and the Member states of the European Union". ECPRD Report, European Parliament, 2001.

• http://www.ipu.or