משרד הפנים ושר הביטחון

לאחרונה התעורר בישראל דיון ציבורי ביחס לתכונות ולניסיון הנדרשים משר הביטחון. הסוגיה התמקדה בשאלה האם אדם ללא עבר צבאי עשיר יכול למלא תפקיד זה בהצלחה. היו שטענו שבניגוד למשרדי ממשלה אחרים שבהם השר אינו איש מקצוע (לדוגמא, שר הבריאות אינו רופא), שר הביטחון צריך להיות אדם בעל רקע צבאי. הצורך בניסיון צבאי נדרש משר הביטחון בשל חשיבות הנושא הביטחוני ובשל מורכבות הסוגיות הביטחוניות. לעומת זאת, אחרים הדגישו ששר הביטחון לא אמור לתפקד כרמטכ"ל-על, אלא מוטלים עליו מטלות ותפקידים שאינם שונים מהותית מאלה של משרדים אחרים.

לאחרונה התעורר בישראל דיון ציבורי ביחס לתכונות ולניסיון הנדרשים משר הביטחון. הסוגיה התמקדה בשאלה האם אדם ללא עבר צבאי עשיר יכול למלא תפקיד זה בהצלחה. היו שטענו שבניגוד למשרדי ממשלה אחרים שבהם השר אינו איש מקצוע (לדוגמא, שר הבריאות אינו רופא), שר הביטחון צריך להיות אדם בעל רקע צבאי.

הצורך בניסיון צבאי נדרש משר הביטחון בשל חשיבות הנושא הביטחוני ובשל מורכבות הסוגיות הביטחוניות. לעומת זאת, אחרים הדגישו ששר הביטחון לא אמור לתפקד כרמטכ"ל-על, אלא מוטלים עליו מטלות ותפקידים שאינם שונים מהותית מאלה של משרדים אחרים.

הוויכוח בין שני הצדדים מייצג למעשה את המחלוקת באשר לתפקידו של שר הביטחון: האם תפקידו להיות הממונה על הגוף האזרחי המקח על הצבא, או שמא תפקידו הוא ניהול הצבא. אם תפקיד שר הביטחון הוא פיקוח על הצבא, הרי שעדיף שר בעל רקע אזרחי; זאת מכיוון שאדם בעל עבר צבאי יתקשה לפקח על המערכת שבה שירת בעבר הלא רחוק. מנגד, אם תפקיד שר הביטחון הוא ניהול הצבא, הרי מוטב שאדם המכיר את המערכת לפרטיה יכהן כשר הביטחון.

כדי לחדד את הדיון מן הראוי לעמוד על תפקידו של משרד הביטחון בכלל ושר הביטחון בפרט במערכת השלטונית, ועל ידי כך ללמוד האם הדרישות המקצועיות משר הביטחון שונות מהותית מהדרישות משאר השרים.

תפקידי שר הביטחון ומשרד הביטחון

הספרות המקצועית מצביעה על ארבעה תפקידים אפשריים של שר הביטחון:

1. רמת ייצוג ופיקוח - ייצוג הצבא בממשלה וברשות המחוקקת, ופיקוח אזרחי על הצבא.
 
2. רמה אסטרטגית - קבלת החלטות בנושאי ביטחון לאומי.

3. רמה ארגונית - קבלת החלטות על הקצאת המשאבים הכספיים של המשרד והחלטה על מינויים בצבא.

4. רמה אופרטיבית - קבלת החלטות בנושאי בניין הכוח הצבאי והפעלתו.

הגדרה מצמצמת של תפקידי משרד הביטחון היא אחריות על פיקוח וייצוג הצבא בלבד. במצב כזה, השר חובש שני כובעים: האחראי על הצבא מצד הרשות המבצעת, והאחראי לייצוג הצבא בדיונים ברמה הפוליטית - בממשלה ובכנסת. לעומת זאת, השר נטול למעשה סמכות הן כלפי הצבא - שהרי אופן ניהולו נשאר בסמכות הרמטכ"ל - והן כלפי הממשלה, שהרי הסמכות לקבל החלטה על פעולות צבאיות נמצאת באחריות ראשי הממשלה או הממשלה כולה. מנגד, ההגדרה הרחבה ביותר של תפקיד משרד הביטחון היא אחריות השר על כל ארבעת התפקידים: החל בייצוג הצבא במוסדות פוליטיים, דרך מינוי מפקדים ברמות שונות בצבא וכלה במתן הוראות ברמה הטקטית למפקדים בשטח.

דרך נוספת לבחון את מהות תפקידו של שר הביטחון היא באמצעות בדיקת ההגדרה בחוק של מפקד הצבא. כאשר שר הביטחון מוגדר כמפקד העליון של הצבא, הדבר גורר בהכרח הגדרה רחבה של תפקידי משרד הביטחון; שהרי כמפקד העליון של הצבא, הוא אחראי על ניהול הצבא מהרמה האסטרטגית ועד לרמה הטקטית. מאידך, כאשר שר הביטחון מוגדר כאחראי על נושא הביטחון לבד ללא כל סמכות ביחס להפעלת הצבא, הדבר גורר הגדרה מצומצמת יותר של תפקיד משרד הביטחון.

אופן הגדרת תפקיד שר הביטחון קובע במידה רבה את הקריטריונים המקצועיים הנדרשים למילוי מוצלח של התפקיד. כאשר תפקיד שר הביטחון מוגדר באופן מצומצם, הרי שאין צורך באדם בעל עבר צבאי למלא בהצלחה את התפקיד. אדרבא, לאדם שהגיע מתוך המערכת הצבאית קשה יותר להימנע מהתערבות בנושאים ברמה המיקרו ולעסוק בנושאים ברמה הגבוהה יותר בלבד. מאידך, אם תפקיד השר מוגדר בצורה הרחבה ביותר, יש עדיפות לאדם בעל ניסיון צבאי עשיר המעורה היטב באופן ניהול הצבא.

מבט השוואתי

בניגוד לישראל, במרבית מדינות העולם נהוג לכנות את המשרד הממשלתי האמון על נושא הביטחון בשם "משרד ההגנה", ואת העומד בראשו בשם שר או מזכיר ההגנה.

בריטניה ראש הממשלה, ולא שר ההגנה, מוגדר על י חוק כמפקד הצבא והאחראי על פעולותיו. בראש משרד ההגנה הבריטי עומד "מזכיר המדינה להגנה" (Secretary of State for Defense), ובתחום אחריותו עיצוב מדיניות ההגנה ויישומה. תחת מזכיר ההגנה מכהן שר האחראי על הכוחות המזוינים, שבסמכותו קביעת הנושאים הארגוניים כמו תקציב, גודל הצבא, נושאים אופרטיביים ועוד. בנוסף, ישנו שר נוסף לענייני רכש ותת מזכיר לטיפול בכוח אדם. בבריטניה נהוג למנות לתפקיד מזכיר המדינה להגנה אדם שלא הגיע מתוך המערכת הצבאית.

שני יועצים קבועים בחוק למזכיר ההגנה - הרמטכ"ל (Chief of the Defence Staff) והמזכיר הקבוע של משרד ההגנה. שילוב זה, של יועץ צבאי ואזרחי, נועד למנוע מצב של דומיננטיות צבאית או לחלופין חוסר הבנה מקצועי במשרד ההגנה. בתוך המשרד עצמו קיימת חלוקה ברורה בין האגף הצבאי והמורכב מאנשי הצבא לבין האגף האזרחי המורכב מאזרחים. האגף האזרחי אחראי על כספים, כוח אדם, מחקר ופיתוח וכל הקשור בפן האזרחי של הצבא. לעומת זאת, האגף הצבאי אחראי על הנושאים הצבאיים כמו מדיניות ביטחון, נושאים אופרטיביים, אימון, תורת לחימה ועוד.

ארצות הברית:
בדומה למצב בבריטניה, החוקה האמריקנית קובעת שהנשיא, ולא שר ההגנה, מוגדר כמפקד הכוחות המזוינים. בניגוד למצב הנהוג בבריטניה, בארצות הברית התפתחה הנורמה של התערבות הנשיא בעניינים צבאיים. בהיסטוריה אף מתועדים מקרים שבהם הנשיא ניצל את מעמדו כמפקד הכוחות הצבאיים ושימש כמפקד הצבאי בשדה הקרב.

הגדרתו הרשמית של מזכיר ההגנה היא יועץ הנשיא לנושאי ביטחון, הפועל תחת הנחיות הנשיא ואחראי לעיצוב תכניות הנוגעות לביטחונה של ארצות הברית וליישומן.

מתוך הגדרה זו נובע שתפקיד מזכיר ההגנה בארצות הברית בהשוואה למדינות אחרות הוא גמיש; מעמדו תלוי בסמכויות שמאציל לו הנשיא ולא סמכויות המוגדרות בחוק. לנשיא זכות מעוגנת בחוק להתערב בכל המתרחש בצבא, ולמעשה לעקוף את סמכות מזכיר ההגנה. אם הנשיא מאציל את סמכויותיו בנושא הצבא למזכיר ההגנה, הרי שמזכיר ההגנה הופך בפועל למפקד הצבא.

המייחד את ארצות הברית הוא שעל פי חוק מחויבת תקופת צינון של עשר שנים לאנשי צבא לפני מועמדותם לתפקיד מזכיר ההגנה. מאפיין ייחודי נוסף הוא השתרשות הנורמה של מעורבות הנשיא ומזכיר ההגנה במינויים של מפקדים בכירים בזרועות השונות של הצבא האמריקני.

גרמניה:
בגרמניה ישנו מצב ייחודי, שבו קיימת הבחנה בחוק בין מעמד שר הביטחון בעתות שגרה לבין מעמדו בעתות חירום. בעתות שגרה, לשר הביטחון - ולא לראש הממשלה (הקנצלר) - הסמכות לפקד על הצבא. לעומת זאת, כאשר הממשלה מכריזה על מצב חירום, סמכות הפיקוד על הצבא עוברת מידי שר הביטחון לידי ראש הממשלה. בדומה לבריטניה, נהוג שלא למנות יוצא המערכת הצבאית לתפקיד שר הביטחון.

צרפת כחלק מעקרון חלוקת הסמכויות בצרפת בין הנשיא לבין ראש הממשלה, גם האחריות על הצבא מתחלקת בין השניים. לפי החוקה, הנשיא מוגדר כמפקד הצבא, ובידיו הסמכות הבלעדית להפעלת הכוחות האסטרטגיים (נשק גרעיני) ומינוי מפקדים בכירים. מנגד, לראש הממשלה הסמכות להתערב בניהול הצבא מהרמה הטקטית עד לרמה האסטרטגית. מאחר ושתי הדמויות הדומיננטיות בממשל הצרפתי חולקות ביניהן את האחריות על נושאי הביטחון, לשר ההגנה נותרו סמכויות ותפקידים מועטים בלבד. כתוצאה מכך, תפקידו העיקרי הוא אחריות לפן האזרחי בנושאי ביטחון.

ישראל:
עד שנת 1976 שררה עמימות רבה סביב הגדרת תפקידו ואחריותו של שר הביטחון. ועדת אגרנט, שבחנה את האירועים שקדמו למלחמת יום הכיפורים, הגיעה למסקנה שחלק מהכשלונות שהובילו לתוצאות העגומות של המלחמה נבעו מהיעדר הגדרה ברורה של תפקיד שר הביטחון ושל מעמדו ביחס לראש הממשלה ולרמטכ"ל. לאור המלצות הוועדה לעגן בחוק את מעמד שר הביטחון ביחס לרמטכ"ל ולראש הממשלה, התקבל ב-1976 "חוק יסוד: הצבא". עיקרי החוק הם:

1. השר הממונה מטעם הממשלה על הצבא הוא שר הביטחון;
 
2. הדרג הפיקודי העליון בצבא הוא ראש המטה הכללי;

3. ראש המטה הכללי נתון למרות הממשלה וכפוף לשר הביטחון;

4. ראש המטה הכללי יתמנה בידי הממשלה לפי המלצת שר הביטחון.

"תפקיד שר הביטחון בישראל הוא למעשה תוצאה של יחסי הכוחות בין ראש הממשלה לבין שר הביטחון"

לפי הוראות החוק, אפוא, שר הביטחון נושא באחריות מיניסטריאלית לנעשה בצבא; הוא רשאי לתת הוראות לאנשי הצבא דרך הרמטכ"ל בלבד. למרות זאת, החוק מותיר עמימות רבה באשר למעמדו המדויק ולסמכויותיו של שר הביטחון.

לדוגמה, הגדרת הרמטכ"ל כדרג הפיקודי העליון לא פוסלת את אפשרות סמכותו של שר הביטחון להתערב במינויים בצבא או בסוגיות אופרטיביות. כמו כן, לא ברורה בחוק ההבחנה בין המונח "מרות של הרמטכ"ל כלפי הממשלה" לבין המונח "מרות של הרמטכ"ל כלפי הממשלה" לבין המונח "כפיפות הרמטכ"ל לשר הביטחון". שאלה נוספת מתייחסת למעמדו של ראש הממשלה ביחס לרמטכ"ל.

אם כן, אין בחוק כיום הגדרה מדויקת באשר לתפקידו של שר הביטחון ולסמכותו, ואי אפשר לקבוע על בסיסו האם מדובר בהגדרה מצומצמת או רחבה של תפקיד שר הביטחון.

מסיבה זו, תפקיד שר הביטחון בישראל הוא למעשה תוצאה של יחסי הכוחות בין ראש הממשלה לבין שר הביטחון. כאשר ראש הממשלה מאציל סמכויות לשר הביטחון, אפשר לראות כיצד מתרחב תפקיד שר הביטחון.

לעומת זאת, כאשר ראש הממשלה מעוניין להיות מעורה בנעשה בצבא, הוא עוקף את שר הביטחון על ידי הפעלת הצבא דרך הרמטכ"ל.

אם אכן תפקיד שר הביטחון בישראל אינו דורש אדם בעל ניסיון צבאי עשיר, ומתוך מבט השוואתי עולה שבמדינות המערב נהוג שלא למנות לתפקיד אדם בעל רקע צבאי, מדוע התעורר הדיון הציבורי בנושא? נראה כי התשובה לכך טמונה בנוהג שהתפתח ב-20 השנים האחרונות בישראל.

עם הקמת המדינה קבע דוד בן-גוריון נוהג שלפיו ראש הממשלה מחזיק גם בתפקיד שר הביטחון. נוהג זה השתרש בפוליטיקה הישראלית, ובמשך 19 שנה תפקיד שר הביטחון היה בידי אדם פוליטי ללא רקע צבאי. מינוי משה דיין לתפקיד שר הביטחון ערב פרוץ מלחמת ששת הימים היווה נקודת תפנית משתי בחינות: הפרדה בין תפקיד ראש הממשלה לתפקיד שר הביטחון; מינוי אדם בעל עבר צבאי בכיר לתפקיד שר הביטחון. מאז, אפשר לראות שהתקדים של דיין הפך לנוהג המקובל. מבחינה סטטיסטית, הדבר בא לידי ביטוי בכך שמפקדים בכירים לשעבר בצה"ל כיהנו כשרי ביטחון למעלה מ-75 אחוזים מן הזמן מאז 1967. מגמה זו מייצגת במידה רבה את התופעה הרווחת בישראל של כניסת אנשי צבא לעולם הפוליטי לאחר פרישתם מן העולם הצבאי.

לסיכום, מתוך הניתוח ההשוואתי עולה שבמרבית מדינות העולם נהוג ששר הביטחון אינו אדם בעל רקע צבאי. נוהג זה נועד לחזק את הפיקוח האזרחי על הצבא ולמנוע ערבוב בין אנשי הצבא לבין העולם הפוליטי. מינוי יועץ צבאי הוא הכלי שבאמצעותו מפחיתים את הסכנה של קבלת החלטות מוטעות הנובעות מחוסר הבנה של שר הביטחון בנושאים צבאיים.

מקורות

הכתוב מבוסס על:

• מרדכי, קרמניצר, בנדור, אריאל, חוק-יסוד: הצבא, המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי ע"ש הרי ומיכאל סאקר, 2000.

• אייל, נון, "המגבלות החוקתיות על הצבא בישראל", משפט וצבא 13, 1999, עמ' 129-79.