שדלנות ושדלנים: מבט תאורתי היסטורי ומשווה

השדלנות (לוביזם) היא ניסיון להשפיע על עיצוב מדיניות, והיא נפוצה בדמוקרטיות רבות ומאז שנות התשעים גם בישראל. לצד תרומתה לעקרונות דמוקרטיים חשובים כמו ייצוג אינטרסים והשתתפות פוליטית, היא זוכה גם לביקורת נוקבת ואף נטען שיש בה סכנה אמתית לדמוקרטיה; בשל סכנה זו מדינות רבות נוהגות להסדיר אותה בחוק. מאמר זה יגדיר את השדלנות ויאפיין את סוגיה, יסקור את התפתחותה, ידון בחשיבותה ובסכנות הטמונות בה ויבדוק את הסדרת מעמדה בישראל ובהשוואה בין-לאומית.

מבוא

השדלנות (לוביזם) היא ניסיון להשפיע על עיצוב מדיניות, והיא נפוצה בדמוקרטיות רבות ומאז שנות התשעים גם בישראל. לצד תרומתה לעקרונות דמוקרטיים חשובים כמו ייצוג אינטרסים והשתתפות פוליטית, היא זוכה גם לביקורת נוקבת ואף נטען שיש בה סכנה אמתית לדמוקרטיה; בשל סכנה זו מדינות רבות נוהגות להסדיר אותה בחוק. מאמר זה יגדיר את השדלנות ויאפיין את סוגיה, יסקור את התפתחותה, ידון בחשיבותה ובסכנות הטמונות בה ויבדוק את הסדרת מעמדה בישראל ובהשוואה בין-לאומית.

מהי שדלנות?

שדלנות היא "מאמץ או ניסיון להשפיע על יחידים או גופים בעלי כוח פוליטי להשתמש בכוח זה לטובת פרט או קבוצה של פרטים, כנגד אחרים, או לטובת מדיניות אחת, כנגד אחרות" (גלילי, 2001: 1). הפעילות השדלנית מתמקדת בראש ובראשונה בזירה הפוליטית ובמקבלי ההחלטות; היא פועלת גם בזירות אחרות - כמו דעת הקהל והתקשורת - אבל באופן מסורתי מתמקדת בהן פחות. השדלנות מתבצעת על ידי שדלנים (לוביסטים), שהם "אנשים המבקשים להשפיע על מחוקקים בנושא מסוים" (Oxford Dictionaries, 2010) (להרחבה על דרכי הפעולה של השדלנים, ראו טל, 2009: 87 119; וכן " השדלנים המסחריים", בגיליון זה).

הגופים שהפעילות השדלנית משרתת אותם מכונים "קבוצות אינטרס". קבוצת אינטרס היא ארגון של שני אנשים או יותר שלהם מטרה משותפת, והם פועלים יחד כדי להשפיע על מדיניות ציבורית (ישי, 1987: 13). בשונה ממפלגה פוליטית, קבוצת האינטרס אינה מבקשת להתמודד בבחירות ולכהן בפרלמנט ובממשלה. קבוצת אינטרס יכולה לפעול לקידום אינטרס פרטי, למשל של חיילי מילואים, אימהות חד-הוריות ומעסיקים או עובדים בענף מסוים; או לפעול לקידום אינטרס ציבורי כגון איכות הסביבה או זכויות אדם (רוט ואריאן, 2005: 18-17). קבוצות אינטרס, ולכן גם הפעילות השדלנית, הן חלק טבעי ומרכזי מכל מערכת פוליטית דמוקרטית.

רקע היסטורי
שורשיה של השדלנות המודרנית נטועים בארצות הברית. מראשית הדמוקרטיה האמריקנית פעלו בה קבוצות אינטרס רבות, ואלה ניסו להשפיע על מדיניות השלטון. קבוצות האינטרס עסקו בשדלנות כבר מהקונגרס הראשון. השימוש הראשון במילה Lobby - שמקורה ככל הנראה בחדרי המבואה שבהם התגודדו נציגי קבוצות האינטרס - תועד בקונגרס בשנת 1808, ובשנות העשרים של המאה העשרים הופיע המונח Lobbyist (רוט ואריאן, 2005: 19). השדלנות הוסדרה בחוק האמריקני לראשונה ב-1946.

השדלנות התפתחה גם בדמוקרטיות של מערב אירופה, אבל השפעתה והיקפה היו פחותים, בין היתר בשל הבדלי הגישות: הגישה ה"פלורליסטית", ששלטה בארצות הברית, גרסה שקבוצות האינטרס הן אוטונומיות מהמדינה ונאבקות ביניהן על השפעה פוליטית, ואילו ברוב מדינות אירופה הייתה מקובלת הגישה ה"קורפורטיסטית", המדגישה את הקשר ההדוק בין קבוצות האינטרס למדינה ואת שיתוף הפעולה ביניהן. באופן טבעי, במודל זה קבוצות האינטרס זוכות להשפיע על עיצוב המדיניות בזכות קשריהן הממוסדים עם המדינה, והן זקוקות לשדלנות הרבה פחות מקבוצות האינטרס בארצות הברית.

בהתפתחות של קבוצות האינטרס בכלל והשדלנות בפרט נהוג לזהות שלבים אחדים: בשלב הראשון, בסביבות 1820 - 1870, פעלו בעיקר שדלנים מטעם ארגוני צדקה וכן ארגונים להרחבת זכות הבחירה ונגד העבדות. בשלב השני, עד תחילת המאה העשרים, נוספו עליהם קבוצות אינטרס של סוחרים, בעלי מפעלים וחקלאים. השלב השלישי נמשך עד אמצע המאה העשרים לערך והתאפיין בפעילות של קבוצות אינטרס של בעלי מקצועות ספציפיים כגון מורים ורופאים. ובשלב הרביעי, שהחל בשנות החמישים ונמשך עד היום, נוספו קבוצות אינטרס רבות המאמצות ערכים "פוסט-תעשייתיים" או "פוסט-מטריאליסטיים", ופועלות למען מטרות כמו איכות הסביבה, זכויות האדם וזכויות הנשים  (Thomas' 2005: 153-155).

סוגים של שדלנים

בין סוגי השדלנים נהוג לעשות שתי הבחנות: שדלנים עסקיים לעומת שדלנים חברתיים; ו"שדלנים אין-האוס" (in-house) לעומת שדלנים מסחריים.

שדלנים עסקיים ושדלנים חברתיים
מקובל להפריד בין שדלנים המייצגים אינטרסים של גופים עסקיים, הפועלים למטרות רווח כספי, ובין שדלנים המייצגים אינטרסים של ארגונים חברתיים, שאינם פועלים למטרות רווח (להבחנה כזאת ראו שתי"ל, 2009).
הבחנה זו אינה ברורה מאליה, בין היתר משום ששדלנים חברתיים נוקטים את אותן דרכי הפעולה שנוקטים שדלנים עסקיים, שכן שניהם בסופו של דבר מייצגים קבוצות אינטרס. ואולם להבחנה זו יש חשיבות נורמטיבית: השדלנים העסקיים מייצגים אינטרסים פרטיים, ואילו השדלנים החברתיים מייצגים אינטרסים ציבוריים כמו זכויות אדם ואיכות הסביבה, או לכל הפחות אינטרסים פרטיים אך רחבים למדיי כמו אלה של אימהות חד-הוריות או של נכים. יתר על כן, שדלנים עסקיים מייצגים בדרך כלל גופים בעלי עוצמה, שממילא יש להם נגישות רבה לעבודת השלטון, ואילו השדלנים החברתיים מייצגים במקרים רבים אוכלוסיות מוחלשות, שמתקשות להשפיע על המדיניות בדרכים אחרות.

"שדלנים אין-האוס" (in house) ושדלנים מסחריים
שדלנים אין-האוס הם עובדים של גוף מסוים, חברתי או עסקי, והם מבצעים פעילות שדלנית אך ורק למען אותו גוף. זהו סוג השדלנות הנפוץ ביותר בעולם (טל, 2009: 68). 
שדלנים מסחריים אינם עובדי הגוף שהם מספקים לו שירותים, אלא שכירים שלו לצורך פעילות השדלנות. אלה "שדלנים מקצועיים": השדלנות היא עיסוקם היחיד, הם מועסקים במשרד המספק שירותי שדלנות ויכולים לספק שירותים לכמה גופים במקביל. שדלנים מסחריים נעשים נפוצים יותר ויותר בדמוקרטיות המערביות (להרחבה ראו " השדלנים המסחריים בישראל", בגיליון זה).

לכל סוג שדלנות יש יתרונות וחסרונות ללקוח: מצד אחד שדלנים מסחריים זולים יותר משדלנים אין-האוס משום שלעתים קרובות הם נשכרים לפעולות נקודתיות בלבד ואינם מועסקים באופן קבוע. הם גם מכירים את הפוליטיקה ואת הפוליטיקאים היכרות אינטימית ומעמיקה יותר; מן הצד האחר, תדמיתם של שדלנים אין-האוס חיובית מזו של שדלנים מסחריים - שנתפסים לרוב כ"שכירי חרב" - והם גם בקיאים הרבה יותר בתחומי פעילותו הספציפיים של הגוף (היחיד) שהם מייצגים.  
בפעילות שדלנית עוסקים גם גורמים אחרים כגון עורכי דין, רואי חשבון, אנשי יחסי ציבור ופעילי מפלגות.

התפתחות השדלנות בעשורים האחרונים

בעשורים האחרונים התפתחה השדלנות, ואת פעילותה אפשר לאפיין בכמה תופעות בולטות:

• התרחבות השדלנות החברתית- תופעה זו, המאפיינת את השלב הנוכחי (הרביעי) בהתפתחות השדלנות, היא חלק ממגמה כללית של צמיחת המגזר השלישי בעולם (לימור, 2010: 8 - 10). נוסף על אימוץ הערכים הפוסט-מטריאליסטיים, מקורה של התופעה גם בתהליכי הפרטה רחבים של שירותים חברתיים כמו חינוך ובריאות - שבעבר סיפקה אותם המדינה - במסגרת יישום המדיניות הנאו-ליברלית. בשנים האחרונות ארגוני המגזר השלישי מחליפים במידה רבה את המדינה באספקת השירותים החברתיים האלה (שפרמן, 2010).
• התרחבות השדלנות במערב אירופה- גם תהליך זה מקורו ביישומה של המדיניות הנאו-ליברלית במדינות אלה: הן משום שהנאו-ליברליזם תומך בהפרטת השירותים החברתיים, דבר המעודד את צמיחת השדלנות החברתית; והן משום שהוא שולל את המודל הקורפורטיסטי - שבמסגרתו פוחת הצורך בשדלנות - משום שזה מבוסס על מעורבות חזקה של המדינה בכלכלה ובחברה.
• התרחבות השדלנות המסחרית- בשל היתרונות הייחודיים של סוגי השדלנות, קבוצות אינטרס רבות מעסיקות כיום הן שדלנים מסחריים והן שדלנים אין-האוס (טל, 2009: 67 71).

השדלנות בישראל

בעשורים הראשונים לקיומה דגלה מדינת ישראל בגישה הקורפורטיסטית, ולכן עד שנות השמונים היה היקפה של השדלנות מצומצם יחסית. שדלנים אין-האוס ושדלנים מסחריים לא פעלו כמעט בכנסת, והפעילות השדלנית התבצעה בעיקרה על ידי עורכי דין, חברי כנסת וחברי קבוצות האינטרס עצמן (שם: 63).
בשנות התשעים התרחבה הפעילות השדלנית במידה ניכרת (על הגורמים להתרחבות ראו טל, 2009: 51 62). כיום אמנם פועלים בישראל כל סוגי השדלנים, אבל משנות התשעים בולטים בה בייחוד שדלנים המסחריים והשדלנים אין-האוס (שם: 63): כתשעים שדלנים מסחריים פועלים בכנסת,אלה שדלנים בעלי היתר קבוע. נוסף עליהם פועלים בכנסת 42 שדלנים בעלי היתר זמני, רובם המכריע עורכי דין מקצתם עצמאיים אבל רובם במסגרת חברות מקצועיות כגון "פוליסי", חברת השדלנות הראשונה בישראל, המעסיקה שמונה שדלנים בכנסת והמייצגת בין היתר את שטראוס-עלית, אל-על ועמותות נעמ"ת וויצ"ו (שם: 74; אתר הכנסת 2010: שדלנים בכנסת); בכנסת פועלים גם שדלנים אין-האוס רבים, אם כי קשה לאמוד את מספרם, שכן עליהם לא חלה חובת הרישום. שדלן אין-האוס לדוגמה הוא חבר הכנסת לשעבר אלי גולדשמידט, המייצג את עסקיו של סמי עופר (טל, 2009: 67 68). זאת ועוד, לאחרונה חל גידול בולט במספר השדלנים החברתיים, בכללם שדלנים אין-האוס (עובדי העמותות החברתיות עצמן) ושדלנים מסחריים. בייחוד יש לציין את ארגון שתי"ל, המסייע לשדלנים חברתיים ואף מעסיק מטעמו שדלן בכנסת.

עבודת השדלנים בישראל מתקיימת בשלוש זירות מרכזיות:

• השתתפות בישיבות הכנסת- השדלנים יכולים להשתתף בישיבות ביוזמתם או ביוזמת הוועדה עצמה, אם צוות הוועדה סבור שהשתתפותם תתרום לדיון. בישיבה עצמה יכולה להינתן או שלא להינתן לשדלנים זכות דיבור, בהתאם למדיניותו של יושב ראש הוועדה (ראו "אזרחים בוועדות הכנסת", בגיליון זה);
• פעילות ב"מסדרונות הכנסת"- מגעים אישיים עם חברי הכנסת ופגישות עמם ועם אנשי צוותם;
• פעילות מול הרשות המבצעת- בישראל הרשות המבצעת חזקה יותר מהרשות המחוקקת, הן בשל הרוב האוטומטי שהרשות המבצעת נהנית ממנו בפרלמנט בכל משטר פרלמנטרי, והן בשל סיבות ייחודיות לישראל - חולשת ועדות הכנסת ועוצמתו האדירה של משרד האוצר. זו הסיבה שהשדלנים בישראל מעדיפים לפעול ישירות מול משרדי הממשלה, יותר מאשר מול הכנסת וחבריה (טל, 2009: 122).

חשיבות וביקורת

לפעילות השדלנית שתי תרומות עיקריות:

• השדלנות מבטאת עקרונות דמוקרטיים של ייצוגיות והשתתפות- שני עקרונות בסיסיים בדמוקרטיה המודרנית, המעניקים לשלטון לגיטימציה ומגבירים את אמון הציבור בו (Kurian, 1998: xxiv). כמו שראינו, השדלנות תורמת לייצוגיות ולהשתתפות בייחוד כאשר היא שדלנות חברתית וכאשר היא משרתת אינטרסים של אזרחים מאוכלוסיות מוחלשות, ובמידה פחותה כשמדובר בשדלנות עסקית וכשהיא מייצגת אינטרסים של אזרחים בעלי עוצמה.
• השדלנים מספקים למקבלי ההחלטות מידע חיוני- מידע אמין ומקיף חשוב ביותר למקבלי ההחלטות, משום שהוא מאפשר להם לגבש "מדיניות מבוססת נתונים" (evidence-based-policy). על פי תפיסה זו, מדיניות המבוססת על מידע (ולא על אידאולוגיה ואינטרסים) ועל הערכת חלופות והכרעה מושכלת ביניהן מגבירה את הסיכויים לקבל החלטה טובה יותר (Sanderson, 2002). אספקת מידע חיוני למקבלי החלטות היא אולי דרך הפעולה המרכזית של השדלנים (טל, 2009: 89), ופוליטיקאים רואים בשדלנים מקור מידע רב ערך בייחוד כאשר גופים אחרים אינם מספקים להם מידע באופן משביע רצון (McGrath, 2005: 56). בכלל הגופים האחרים המספקים מידע אפשר לציין את מומחי הרשות המבצעת; מרכזי מחקר ומידע בפרלמנטים כגון מרכז המחקר והמידע של הכנסת (ראו "עשור למרכז המחקר והמידע של הכנסת", בגיליון זה); ומכוני מחקר ואזרחים המופיעים לפני ועדות הפרלמנט ("אזרחים בוועדות הכנסת", בגיליון זה). חשוב לציין כי בדומה למרכזי מחקר ומידע בפרלמנטים ולמכוני מחקר ואזרחים המופיעים לפני ועדות, שדלנים מספקים לחברי הפרלמנט מידע עצמאי (אם כי לא בהכרח אובייקטיבי, כמו שנראה), שמקורו אינו ברשות המבצעת, ובכך מסייעים להם לפקח עליה - דבר שהוא מתפקידיה החשובים של הרשות המחוקקת (פרידברג, 2008: 21).

עם זאת, השדלנות זוכה גם לביקורת נוקבת:

• הפעילות השדלנית מספקת לגופים בעלי עוצמה השפעה מוגזמת, בעיקר כלכלית - ובכך פוגעת ב"כללי המשחק" של המשטר הדמוקרטי, המבטיחים לכל אזרח, לפחות להלכה, ייצוג והשתתפות שווים. יתר על כן, משום שהשדלנות משרתת בדרך כלל אוכלוסיות חזקות, היא מגבירה את אי-השוויון בחברה.
• השדלנים מספקים למקבלי ההחלטות מידע מגמתי ומוטה - המידע שהשדלנים מספקים נועד בראש ובראשונה לשרת קבוצות אינטרס ולתמוך בסדר היום שלהן, ולכן הוא אינו מידע אובייקטיבי, בניגוד למידע שמספקים מרכזי המחקר והמידע בפרלמנטים. מרכזים אלה מחויבים לספק מידע אובייקטיבי ומשרתים אך ורק את חברי הפרלמנט, ולא אינטרסים של גורמים אחרים. מכיוון שמדיניות מבוססת נתונים זקוקה למידע מקיף ואמין, ספק אם השדלנות תורמת לקידומה של מדיניות זו, וייתכן שהיא אף פוגעת בה.
• השדלנים מפריעים לעבודתם של מקבלי ההחלטות - חלק בלתי נפרד מעבודת השדלנים הוא "לנדנד" למקבלי ההחלטות. מתופעה זו סובלים בייחוד חברי הפרלמנטים: במחקר שנערך בכנסת נמצא שהשדלנים "אורבים" לחברי הכנסת במסדרונות, מטרידים אותם כדי שיוכלו להיפגש עמם ומשתתפים בישיבות ועדות הכנסת. פעילות זו עלולה להסיט את תשומת לבם של חברי הכנסת מעבודתם ולהפריע להם במילויה (פרידברג וחזן, 2009: 150)

הסדרת השדלנות בישראל ובעולם

בשל הסכנות הטמונות בשדלנות ושצוינו לעיל, מדינות דמוקרטיות מסדירות אותה בחוק ומפקחות עליה. בישראל התייחס המחוקק לתופעת השדלנות לראשונה ב-1968: תיקון מספר 5 לחוק משכן הכנסת ורחבתו (סעיף 29ב) קבע ש"יושב ראש הכנסת רשאי להסדיר בתקנות, באישור ועדת הכנסת, את פעולתם של שדלנים במשכן הכנסת". החוק גם הגדיר מיהו שדלן: "מי שנוקט, דרך עיסוק, בפעילות לשכנוע חבר הכנסת בענייני חקיקה והחלטות בכנסת" (גולדשמידט, 2006: 1). התקנות עצמן תוקנו רק ב-1994 (תקנות משכן הכנסת ורחבתו (הסדרת פעולתם של שדלנים), התשנ"ד-1994), עם התרחבותה הניכרת של השדלנות בכנסת. בתקנות אלה קבע יושב ראש הכנסת דאז שבח וייס ששדלן חייב לקבל היתר לפעולתו מיושב ראש הכנסת, ובמסגרת הבקשה להיתר עליו לציין את עיסוקו. השדלן מחויב למסור לחברי הכנסת מידע מהימן, ויושב ראש הכנסת רשאי לשלול ממנו את ההיתר. מכוח החוק החל אגף הביקורים וההיתרים בכנסת לנפק היתרים קבועים לשדלנים, וכדי לקבלו היה עליהם לעבור תחקיר ביטחוני ולהציג את הגופים שלמענם הם עובדים; כל גוף היה רשאי לקבל היתרים לשלושה שדלנים לכל היותר. עם זאת, ההליך כולו עסק רק בשדלנים מסחריים (גולדשמידט, 2006: 1; טל, 2009: 136).

עם הזמן נעשו כמה ניסיונות להרחיב את הפיקוח על השדלנים: הצעת חוק של חברת הכנסת יהודית נאות בכנסת החמש עשרה, שלא התקבלה; צוות שהקים ב-2005 יושב ראש הכנסת ראובן ריבלין, שלא הגיש את מסקנותיו; ודיונים על נושא השדלנות בוועדה הציבורית להכנת כללי אתיקה לחברי הכנסת בראשות פרופ' יצחק זמיר, שמסקנותיה לא אומצו. לעומתם, חבר הכנסת יוסי שריד יזם הצעת חוק שהתקבלה ב-2005 (חוק העונשין, (תיקון מספר 90), התשל"ז-1977), ואסרה על חברי מרכזי מפלגות לעסוק בשדלנות.

בעקבות יוזמה של חברי הכנסת שלי יחימוביץ' וגדעון סער ב-2008 התקבל בכנסת תיקון לחוק המסדיר כיום את השדלנות בישראל (סעיפים 65 - 71 לחוק הכנסת, התשנ"ד-1994).

כדי לבחון את הסדרת השדלנות בישראל, נשווה בין ישראל ובין 17 דמוקרטיות אחרות (ההשוואה מסתמכת על טל, 2009: 151 - 164):

• האם השדלנות מוסדרת מבחינה רשמית? ישראל מסדירה את השדלנות בחוק, אבל בעניין זה היא במיעוט: רק חמש מתוך 17 המדינות שנבדקו מסדירות את הפעילות השדלנית: ארצות הברית, בריטניה, קנדה, אוסטרליה וגרמניה.המדינות האחרות הן: אוסטריה, צרפת, דנמרק, הולנד, שוודיה, איטליה, פינלנד, בלגיה, ספרד, פורטוגל, אירלנד ולוקסמבורג.
• מיהו השדלן? בישראל החוק חל רק על שדלנים מסחריים. הוא אמנם חל גם על עורכי דין העוסקים בשדלנות, אבל לא על עורכי דין המגיעים לכנסת כדי לספק ייעוץ משפטי, ובפועל אף לא עורך דין אחד מוגדר כשדלן. במילים אחרות, חלק ניכר מהפעילות השדלנית בישראל כלל אינו מוסדר בחוק. בקנדה, לעומת זאת, החוק מתייחס גם לשדלנים אין-האוס, ובארצות הברית גם למי שמבצע פעילות שדלנית שלא תמורת תשלום.
• האם השדלן נדרש לתקופת צינון? בישראל נדרשת מחבר כנסת או משר תקופת צינון של שנה בטרם ייהפך לשדלן. תקופה זו אינה נדרשת מעובדי ציבור ומהפקידות הבכירה, שבישראל יש לה עוצמה רבה; יש אף דוגמאות לפקידים בכירים שנהפכו לשדלנים כגון מזכיר הממשלה לשעבר ישראל מימון. בבריטניה, בגרמניה ובאוסטרליה אמנם אין כל תקופת צינון, אך בקנדה נקבעה תקופת צינון של חמש שנים לכל עובד ציבור, אלא אם המפקח על השדלנים מאשר זאת; בארצות הברית מוטלת על חברי הקונגרס תקופת צינון של שנה אחת, ופקידים בכירים ברשות המבצעת מנועים מלייצג כל גוף לפני מעסיקם הקודם במשך שנה אחת, ומנועים לעולם מלפעול פעילות שדלנית בכל עניין הקשור ישירות לתחום אחריותם בעבר.
• היכן מתבצעת הפעילות השדלנית ומול אילו גורמים? בישראל החוק נוגע רק לפעילות שדלנית בכנסת המופנית כלפי חברי הכנסת, עוזריו ועובדי הכנסת. בארצות הברית, לעומת זאת, גם פעילות מול גורמים ברשות המבצעת כגון הסגל המקצועי והמזכירות הבכירה ברשות המבצעת, היא פעילות שדלנית; בקנדה - פעילות מול כל נושאי המשרות הציבוריות; ובגרמניה ובאוסטרליה פעילות שדלנית מוגדרת כפעילות מול הפרלמנט ומול הממשלה כאחד.
• מה כוללת הפעילות השדלנית? בישראל החוק מתייחס רק לפעילות שמטרתה שכנוע חבר כנסת בנושאי חקיקה, פעילות בוועדות או בחירת אדם לתפקיד כלשהו. בקנדה ובארצות הברית החוק רחב יותר ומתייחס לכל סוג של תקשורת עם עובדי ציבור בנושאי עיצוב מדיניות.
• מהן החובות המוטלות על השדלן? בישראל נדרש השדלן לענוד תג זיהוי ולהזדהות כשדלן בכל פנייה לחבר כנסת, והכנסת מפרסמת לציבור את שמות השדלנים, את שמות לקוחותיהם, את התאגיד שבמסגרתו הם פועלים, ואם השדלן חבר בגוף בוחר של מפלגה, והגוף מונה פחות מ-5,000 איש - גם את שם המפלגה. הפרטים מפורסמים באתר הכנסת (אתר הכנסת 2010: שדלנים בכנסת). לשדלן אסור להציע לחבר הכנסת טובות הנאה, להטעותו, להפעיל עליו לחץ ולגרום לו להתחייב לפעול בדרך מסוימת. בבריטניה אין מוטלות על השדלנים חובות כלל, ובגרמניה ובאוסטרליה החובות מועטות יותר מבישראל. בקנדה ובארצות הברית לעומת זה הן חמורות יותר: בארצות הברית השדלנים מחויבים לדווח על סכומי הכסף שמעבידיהם מייחדים לפעילות שדלנית, ופעמיים בשנה עליהם לדווח אילו נושאים קידמו ומול מי; ובקנדה השדלנים נדרשים לדווח על כל מגע עם עובד ציבור ולפרט את שיטות הפעולה שלהם.
• האם מוטלות חובות על המשודלים? בישראל, כמו בקנדה ובארצות הברית, אין מוטלות חובות על המשודלים. ואולם באוסטרליה יש קוד התנהגות הממליץ לחברי הפרלמנט כיצד לפעול מול השדלנים; בגרמניה חברי הפרלמנט חייבים לדווח על פעילותם מחוץ לפרלמנט ועל חברותם בגופים חוץ-פרלמנטריים; ובבריטניה אסור לחברי פרלמנט ולבני משפחותיהם לקבל הטבות תמורת פעילותם למען גופים חוץ-פרלמנטריים, והם מחויבים לחשוף את האינטרסים הכלכליים שלהם ולקבל אישור לפעילויותיהם הכלכליות. 

סיכום

בישראל, כמו במדינות דמוקרטיות אחרות, הפעילות השדלנית לסוגיה התרחבה מאוד בעשורים האחרונים. פעילות זו היא חלק טבעי ואף חשוב מכל מערכת פוליטית דמוקרטית, אך טמונות בה גם סכנות, המעלות את הצורך בהסדרתה. סקירה השוואתית מעלה שאף שרק מיעוט מקרב המדינות הדמוקרטיות מסדירות את השדלנות, הסדרת השדלנות בישראל חסרה בכמה היבטים, ויש להרחיבה. כך למשל אפשר להרחיב את החוק כך שיחול גם על שדלנים אין-האוס ועל פעילות מול פקידי הרשות המבצעת, ולא רק על שדלנים מסחריים ועל פעילותם בכנסת; ולהטיל חובת צינון גם על פקידי מדינה בכירים בטרם ייהפכו לשדלנים, ולא רק על שרים וחברי כנסת. צעדים אלה ואחרים יסייעו להגביר את הפיקוח האפקטיבי החיוני על הפעילות השדלנית.

מקורות

אתר הכנסת, 2010. "שדלנים בכנסת".

גולדשמידט, רועי, 2006. "הסדרת מעמד השדלנים ופעילותם בכנסת - תמונת מצב", מרכז המחקר והמידע של הכנסת, אתר הכנסת.

גלילי, יהודית, 2001. "הסדרת מעמד השדלנים ופעילותם", מרכז המחקר והמידע של הכנסת, אתר הכנסת.

דה-טוקוויל, אלקסיס, 2008. הדמוקרטיה באמריקה, ירושלים: מרכז שלם.

חוק הכנסת, התשנ"ד-1994.

חוק העונשין, התשל"ז-1977.

חוק משכן הכנסת ורחבתו, התשכ"ח-1968.

טל, הילה, 2009. הלובי המסחרי בישראל - הגורמים לצמיחתו ודרכי פעילותו, עבודת דוקטור, אוניברסיטת בר אילן.

טל, הילה, 2010. " השדלנים המסחריים בישראל: צמיחת התופעה, שיטות הפעולה והסדרת הפעילות", פרלמנט, גיליון זה (66), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

ישי, יעל, 1987. קבוצות אינטרס בישראל, תל אביב: עם עובד.

לימור, ניסן (ראש הצוות), 2010. חברה אזרחית ומגזר שלישי, פורום קיסריה להתוויית מדיניות כלכלית לאומית 18, המכון הישראלי לדמוקרטיה.

פרידברג, חן, 2008. הפיקוח הפרלמנטרי על הרשות המבצעת בישראל - פוטנציאל ותפקוד, חיבור לשם קבלת תואר דוקטור, האוניברסיטה העברית בירושלים.

פרידברג, חן וראובן חזן, 2009. פיקוח הכנסת על הממשלה: תמונת מצב והצעה לרפורמה, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

רוט, ענת ואשר אריאן, 2005. סוד הכוח: מועצת יש"ע ומאבקה בגדר ההפרדה ובתכנית ההתנתקות, ירושלים: המכון בישראלי לדמוקרטיה.

שפירא, אסף, 2010א. "אזרחים בוועדות הכנסת", פרלמנט, גיליון זה (66), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

שפירא, אסף, 2010ב. "עשור למרכז המחקר והמידע של הכנסת", פרלמנט, גיליון זה (66), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

שפרמן, קרין תמר, 2010. "הפרטה והתחזקות המגזר השלישי בישראל", פרלמנט 64, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

שתי"ל, 2009. "תגובת שתיל למחקר: 'פיקוח הכנסת על הממשלה - תמונת מצב והצעה לרפורמה' ותשובת המחברים לתגובה", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

תקנות משכן הכנסת ורחבתו (הסדרת פעולתם של שדלנים), התשנ"ד-1994.

Greenwood, Justin and Clive S. Thomes, 1998. "Introduction: Regulating Lobbying in the Western World", Parliamentary Affairs 51 (4): 487-499.

Kurian, George T. (ed.), 1998. World Encyclopedia of Parliaments and Legislatures, Washington, DC: Congressional Quarterly INC.

McGrath, Conor. (2005). Lobbying in Washington, London, and Brussels, New York: The Edwin Mellen Press.

Sanderson, Ian, 2002. "Evaluation, Policy Learning and Evidence-Based Policy making", Public Administration 80 (1): 1-22.

Thomas, Clive S., 2005. "Understanding and Comparing Interest Groups in Western Democracies," in: Howard J. Wiadra, Paul S. Adams and Paul Rego (eds.), Comparative Politics: Critical Concepts in Political Science, vol. II: Western Europe and the United States: Foundations of Comparative Politics, Oxon and New York: Routledge, pp. 143-166.

Yishai, Yael, 1998. "The Guardian State: A Comparative Analysis of Interest Group Regulation", Governance: An International Journal of Policy and Administration 11 (2): 153-176.